人民调解协议司法确认制度探析

人民调解协议司法确认制度探析 作者： 付建国 发布时间： 2011-03-07 09:43:38 人民调解是解决社会矛盾极其重要的方式之一，化双方干戈为玉帛，推进社会趋于更加和谐发展。尤其是当前我国处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种利益冲突日益明显，社会矛盾也不断增多，更需要充分运用调解方式来化解社会矛盾，因此强化人民调解意义更加重大和深远。然而司法实践中，人民调解工作公信度不高，调解结果无保障力，调解人员非专化业等诸多原因致使人民调解出现了疲软，人民调解工作受到了前所未有的挑战。正是针对这种情况，2009年7月最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），2010年8月全国人大常委会出台《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），使人民调解协议的司法确认有了明确的法律依据和政策参考，但二者的规定过于笼统，可操作性不强，具体程序的应用还有待于深入研究。本文笔者结合多年来从事审判工作经验及当前法院工作的实际情况，对调解协议的性质、司法确认的范围及内容、确认的程序及司法救济方面进行分析探究并提出一些具体性的意见和建议，希望对司法实践能有所裨益。一、人民调解协议的性质所谓人民调解协议，就是指发生民事纠纷的当事人双方在第三方人民调解委员会的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由当事人双方签字或盖章的书面协议。根据最高人民法院审判委员会于2002年9月5日通过的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定：经人民调解委员调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。2009年最高院的《若干意见》第8、9、10条增均对这种调解协议的性质作了规定，规定为民事合同性质。2010年的《人民调解法》第31条规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这一条实际上也赋予了调解协议的性质为合同。综上所述，人民调解协议定性为民事合同性质无毋庸置疑，它实际上是对已经发生的争议达成的如何解决该争议的协议。这是它与《合同法》规定的15种有名合同的最大区别。但人民调解协议也同样是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，都是《合同法》所调整的合同，因此它没有法律上的强制执行力，仅具有确定力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这种状况造成了人民调解工作被动的局面，不利于树立人民调解工作的威信,不利于人民调解工作的有效开展。这样的后果势必会导致大量的简单、无争议或争议不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加国家司法资源的浪费和当事人的诉累及诉讼成本的额外支出，不得不说是一种社会资源的浪费。二、人民调解协议司法确认的目的及意义为了加大化解社会矛盾力度，实现诉讼调解与非诉讼调解有机衔接，就必须克服人民调解组织调解达成的调解协议的效力局限性。因此，如何赋予调解协议具有强制执行力，实现大调解格局有机衔接，成为民事诉讼法学理论界和司法实务界关注的重要课题之一，并且在实践中也有许多法院及政法单位进行了有益的探索，并取得了一定的成绩。然而操作不一，阻碍了人民调解工作的有效开展，不利于司法资源的合理化运用。在最高法院和全国人大代表充分调研和论证的基本上，提出了可行性意见，即通过设置诉前司法确认程序来解决人民调解协议赋予其强制执行力，并于2010年写入了《人民调解法》之中，从而基本上突破了人民调解协议的确认定，基本上实现了诉讼与非诉讼有效机制的衔接。所谓人民调解协议司法确认，它是指在人民调解委员会的主持下，当事人达成了调解协议，并向法院申请对其效力进行司法确认，经人民法院审查，认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力，并赋予于其强制执行的效力。人民调解协议司法确认程序是赋予调解协议以强制执行力的重要方式之一，当事人还可以按照《若干意见》第12条以及《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第10条的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，根据《若干意见》第13条对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人还可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民调解协议司法确认意义特别重大，它克服了人民调解协议的效力局限性，保障人民调解制度的应有功能，节约了司法资源，提高司法效率。同时也延深了审判职能，推动了司法机关以审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进，承担社会责任的能动主义，开创了诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决方式有机衔接的新模式。三、确认程序的完善对于司法确认的程序，《人民调解法》只有一个条规定了有关司法确认的程序性问题，即第33条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。此条规定得较为笼统，操作性不强。鉴于人民调解协议司法确认程序具有特殊，既非典型的诉讼程序，亦非典型的非讼程序，而是介于诉讼与非诉讼之间的特殊审判程序，因此有必要对该程序的相关内容加以细化。（一）调解协议司法确认的原则根据人民调解协议的性质及司法确认的特点，笔者认为在司法确认的过程中要坚持以下原则：一是依法审查原则。确认内容必须是不违反法律强制性规定，要对调解协议进行合法性审查，在合法性审查的基础上作出确认与否；二是依申请原则。司法确认是确认争议双方的权利义务，是一种民事方面的确认，要充分尊重当事人的自愿、意志，而不能主动去启动司法确认，必须依当事人的申请才能启动确认程序；三、便民、高效原则。设立调解协议司法确认的目的就是解决人民调解协议的执行力，促进人民调解高效进行，把矛盾尽可能地化解在基层，因此程序的设置应有高效便民的特点。四是回避原则，具体确认的法官不参与非诉调解过程，避免引起当事人不必要的合理怀疑。同时，人民调解员也不得在以后的诉讼中充当证人角色；五是司法确认不可变更性。司法审查后对非诉调解协议作出确认或不确认，既不变更调解协议内容，亦不接受当事人再行调解的申请，除非调解协议违反法律的强制性规定。（二）调解协议的司法确认范围及内容除了走公证程序及法律、法规规定外，可以说司法确认是使调解协议具有可执行力的前置程序。对于人民调解协议的司法确认范围，《人民调解法》并没有作出明确规定，只是最高院司法的《若干意见》第24条规定七种不予确认的情形外，并没有做出相应的规定。笔者认为，人民调解协议司法确认不应太广，即应限制在公民、法人及其他社会组织之间涉及到民事权利与义务关系且法院有管辖权的民商事案件，主要涉及到合同类、侵权类。不包括身份关系的确认及特别程序的案件类型。对于婚姻家庭类所产生的债权、债务纠纷，经调解组织达成的调解协议，尤其是婚姻纠纷案件，司法确认时要慎重，防止出现一方当事人因犯错误导致对方以离婚为要挟，在不离婚的前提下让对方到调解组织签字放弃财产的协议，对方为了情感上的安慰和维护家庭稳定的需要，通常也不得不签订放弃财产的协议。这类协议不能给予确认，如果对方要求确认的话，必须以离婚为条件，否则后患无穷，甚至造成上访、缠访案件的时而发生，不利于社会的和谐与稳定。笔者认为，司法确认还应扩大化，经《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议，也可以申请司法确认，行业组织主持达成的民事协议如“消协”，也可以申请司法确认，因为这些都是具有民事权利与义务的平等主体之间达成的民事协议，当事人可以在法律规定的范围内自由支配和处理自己的权利。如何理解司法确认，确认的到底是什么内容，笔者通过深入研究，发现这种司法确认形式，主要是确认双方达成协议的内容，而不是双方产生纠纷的事实。因为人民调解组织组织双方调解，目的是化解双方纠纷，化干戈为玉帛，尽量回复双方原有的友好状态，双方在调解过程中自然会做出一定的让步，不愿意去追究过去事实的本来面目，所以双方也不愿意透露事实的真相，因此双方在调解过程的事实就极有可能不是纠纷产生的事实，故法院对调解协议的司法确实也就无法确认产生纠纷的真实事实，只能确认双方达成调解协议中的具体债权债务，即司法确认的内容只能确认是具体调解协议，而不是双方纠纷所产生的事实。另外，根据《若干意见》第19条规定：当事人不得在审判程序中将调解过程中制作的笔录、当事人为了达成调解协议而作出的让步或者承诺、调解员或者当事人发表的任何意见或建议等作为证据提出。调解中多数是基于双方相互做出一定的让步，因此就此基础上所确认的事实很难是产生纠纷的本来面目。（三）人民调解协议确认的程序由于人民调解协议，都是双方争议不大的案件，因此法律没有必要为此设定复杂的法律程序。我国的诉讼程序分为普通、简易程序和特别程序三大类，根据当前诉讼程序的特点，笔者认为应按照简易程序来确认人民调解协议。虽然简易程序是二审终审制，而人民调解协议的司法确认程序是一审终局，符合特别程序的特点，但是其是对有争议的民事权益纠纷达成协议后的一种确认，而不是对事实状态的确认。另外，这种争议案件调解协议的确认也不是什么重大疑难复杂案件，所以它不应该适用也不能适用特别程序及普通程序来确认调解协议的效力，它实际上相当于诉讼调解的功能。然而，其毕竟是司法制度上的一种创新，适应现在社会发展的需要，因此它也具有一定的特殊之处，其确认程序又有不同于简易程序的地方。笔者对调解协议的司法确认的程序性问题进行了深入研究，并提供了相应的法律、法理上的依据。1、管辖权的确定调解协议具有民事合同的性质，管辖上应充分借鉴合同纠纷管辖确定原则，加之该程序是当事人选择的结果，所以应充分考虑当事人的选择。应遵循当事人协议选择管辖地优先，当事人住所地和调解协议履行地为辅，但不得违反专属管辖的原则。从《若干意见》的规定来看，当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。这充分体现了当事人在确认管辖地的选择上有充分的自主权。此外，《若干意见》还规定在当事人没有约定的情况下，只要不违反专属管辖的限制，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。此外，经人民法院委派或委托有关人民调解组织调解达成的调解协议的申请确认案件，由委派或委托人民法院管辖。如果调解协议双方到不同的法院请求确认，应根据民事诉讼法规定，由最先立案的法院来管辖。2、申请与受理人民调解协议司法确认程序是双方当事人选择的结果，根据《人民调解法》第33条第1款的规定，应当由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同向法院提出申请。申请一般而言应为书面的，但调解协议的司法确认目的是鼓励当事人到人民到调解组织调解，化解双方矛盾，因此它要体现出方便与快捷的特点，也可为口头的，并记入笔录。同时还应提交人民调解组织主持下达成的调解协议以及承诺书，书面申请的还应包括申请书。承诺书至少应包含以下两个方面的内容：第一，当事人需承诺其出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为。第二，当事人还需承诺如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任，尤其是恶意串通承担的连带责任。对于上述第33条的规定，在这里需要明确一下，双方经调解组织达成的调解协议，即使一方达成调解协议后超过30日才向法院申请确认，虽然法院不予受理，但是这时的调解协议并不是无效，只是法院不予确认其协议具有执行力而已，其仍然具有合同的效力。关于诉讼费用收取的问题，由于人民调解协议司法确认程序是基于调解协议双方当事人主观意愿提起的，制度的宗旨是节约社会资源和司法资源、提高司法效率，为了引导当事人参与到该程序中赋予人民调解协议以强制执行力，防止陷入“调解—反悔—上访—再调解—再反悔—再上访—直止无止境”的怪圈，笔者认为这种司法确认程序以不收取费用为宜。3．审理及确认结果根据人民调解协议司法确认程序的特点和目的，一般而言应当适用简易程序，程序简单灵活，由审判员一人独任审理，庭审中应当通知双方当事人到庭，主要审查调解协议的内容，附带审查纠纷的事实。在事实审查上，主要审查是否基于违法行为而产生的债权债务及是否是债权、债务关系，因为违法而产生的债务不受法律保护，身份关系也不受此程序所调整。关于法院确认这种协议的期限，目前《人民调解法》对此还没有做出具体规定。结合这种程序所确认的主要内容是形式意义上的审查，主是确认调解协议的内容是否明确，是否违法及是否有欺诈胁迫等情形，并不怎么审查纠纷所产生的事实基础，因此笔者认为法院做出确认期限不适宜太长。要比简便程序更短，也不应超过特别案件的审理期限，因为确认案件是双方达成一致意见后，由法院确认一下，赋予其执行力而已，不像特别程序那样还需要公告，有公告期限。结合法院工作的实际情况，笔者认为为了体现确认程序的方便、快捷特点，确认期限一般以三个工作日为宜，案情复杂的，通过延长审限，最长不超过15日。另外,笔者还认为，对于这种确认案件应由立案庭立案调解中心或设立专门的部门来审查确认，不适宜按照案件流程管理进行微机自动分案，也没必要由各审判部门去确认，现在全国基层法院都面临着案多人数矛盾非常突出，由专门部门来审查，也有利于促进司法确认的专业化、高效化、优质化。人民调解协议的司法确认的确认结果可能有三种情形：第一，经过审理，如果认为人民调解协议内容清楚、合法的，法院应依据人民调解协议的内容制作确认文书。第二，如果认为人民调解协议存在违反法律或行政法规强制性规定、侵害国家利益或社会公共利益、侵害案外人合法权益、涉及是否追究当事人刑事责任、内容不明确导致无法确认和执行、调解组织及调解员强迫调解、属可变更可撤销而当事人提出变更撤销的或者有其他严重违反职业道德准则的行为以及其他情形的，法院应不予确认人民调解协议的效力。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可转为民事诉讼简易程序，由法院主持当事人进行调解。如果达成新的协议，此时应制作调解书，因为这时是诉讼中调解，而非人民调解。第三，如果在开庭审理之前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或拒不到庭，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以向有管辖权的法院另行起诉。此时双方达成的协议仍然具有合同的证明力。4．关于裁判文书的形式法院制作的法律文书是法院行使审判权的重要的外在表现形式，是法院专业性、权威性的体现，对于确认调解协议应制作哪一种法律文书在规范和完善人民调解协议司法确认程序中具有重要意义。判决是指人民法院根据查明和认定的案件事实，正确适用法律，以国家审判机关的名义，对案件中民事实体权利义务争议，作出权威性的判定。 裁定是指人民法院在审理民事案件的时候，对所发生的程序上应解决的事项，所做的审判职务上的判定。决定是指在诉讼进行中，为了保证人民法院能够公正地审理民事案件，维护正常的诉讼秩序，正确处理人民法院内部的工作关系，对诉讼中发生的某些特定事项，作出职务上的判断。最高人民法院《若干意见》出台前，实践中有“调解书”和“裁定书”两种意见，根据最高人民法院《若干意见》第25条，人民调解协议的司法确认应当采用“决定书”的形式，“决定书”更能体现人民调解委员会的工作以及人民调解工作人员的辛勤劳动，有利于调动人民调解组织的积极性和激发人民调解工作人员的工作热情，也能体现人民调解协议的司法确认与普通的民事诉讼程序的区别，体现司法确认程序的特点。笔者同意上述意见，应当使用决定书的形式作出对调解协议的确认与否。人民调解协议确认决定书应当述明查清纠纷的经过，另外为体现人民调解组织的工作，还要写明人民调解委员会何时、何地组织调解及调解协议的内容。如此，不仅能查明纠纷的具体事实，也能更好地与人民调解委员会的工作相衔接起来。 （四）确认决定的监督和补救人民调解协议的司法确认程序纳入法院整体工作后，可以接受法院原已成熟的监督体系监督，办理确认案件仍应遵照人民法院办案纪律、回避规定等。出现审查不严致使经过确认的协议内容不便执行或者与法相悖的情形，应设计相应的补救措施。第一，由于当事人原因、执行条件变更等引起调解协议执行不能或已不必要的情况下，应由当事人协商解决，达成新的调解协议依当事人意愿履行新的确认程序。第二，当事人不服确认的决定，不能依据简易程序的规定提起上诉，因为双方对确认的内容没有争议，不存在上诉期间的问题，这种司法确认后，司法确认决定书立即生效。对于生效后，如果出现了审理不严导致错误确认的情况，笔者认为可以参照审判监督程序。主要理由是：审判监督程序又称再审程序，是指人民法院对已经发生法律效力的判决、调解书和裁定，认为在认定事实或者适用法律上确有错误，对原案件进行重新审理予以纠正的程序。虽然作出司法确认与否用的决定文书形式，但是其实质上是对双方当事人达成调解协议的一种确认，与人民法院调解书的功能相同，都是确认争议双方当事人的权利具有可执行效力，都是解决的是民事权利、义务的争议，因此可以比照现有的审判监督程序来规范人民调解司法确认程序。对此，需要最高法院以文件形式下发关于司法确认的决定可以按照审判监督程序进行司法救济。当事人对司法确认不服后，经审查确有错误或者虽没有当事人申请但本院发现确有错误的，可以启动审判监督程序，撤销确认决定，使确认决定的强制执行力归于消灭。撤销的效力仅及于确认决定，而非人民调解协议。一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。构建多元化的纠纷解决机制，对促进社会和谐稳定有重要意义。实践证明，人民调解协议诉前司法确认机制的实施，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，促进了诉讼与非诉讼衔接机制的不断完善，诠释了司法工作服务党和国家工作大局的司法理念。虽然人民调解协议目前处于极不完善的状态，但是为了充分出发挥出人民调解应有的功能，使大调解格局得到有机衔接，我们还需加大和不断完善调解协议的司法确认机制及制度，推进社会更加民主、和谐和健康发展。（作者单位：大庆市让胡路区人民法院）