公共应急"一案三制"反思

　　 　　经历了2003年SARS、2005年松花江污染之后，突发事件信息的瞒报、谎报、迟报等痼疾逐渐成为过去，现在却以信息发布不统一、不协调这一更加复杂的形式呈现。 　　 　　2008年人们对突发事件的关注点实在被“刷新”得太快，从年初雪灾开始，“3・14”藏独事件、“4・28”列车事故、手足口疫情、“5・12”汶川地震、“6・28”瓮安事件，乃至当下的华南水灾，频度之密、级别之高、类型之繁可谓空前。有报道称，全国人大常委会已着手研究修改《突发事件应对法》，如果这一计划付诸实施，将创下我国立法史上的一项记录――从实施到修改历时最短的一部法律, 《突发事件应对法》去年11月1日才实施。而修改该法的主要经验事实，无非主要来自雪灾和地震。因此，如果对雪灾的反思仅仅因为舆论焦点的转移而戛然停止，使个中教训――尤其是这场灾害暴露出来的特有问题未能得到充分总结，无疑令人遗憾。 　　 　　 应急预案：综合性缺陷与操作性不足的集中暴露 　　 　　缺乏一定范围内的综合预案，各专项预案间衔接不畅，是我国应急预案体系的一大软肋。政府的预案体系由总体预案、专项预案和部门预案构成，其中总体预案是适用于全部突发事件的一般性规定，可操作性天生不足；专项预案和部门预案适用于单一突发事件，其中专项预案一定程度上考虑了各部门在应对一类突发事件中的协作关系，并未顾及它们在应对多类并发的突发事件中的协作。年初雪灾恰恰是由气象灾害引发的多种类、并发式、综合性灾害，交通受阻、电力中断、人流聚积、农林毁损、食品紧缺、物价不稳、基础设施损坏，环环相扣。部分灾害还有联动效应：冰雪凝冻损坏电力设施引起电力中断，电力中断导致列车受阻，列车受阻又使电煤无法运抵，电煤紧缺又推迟了电力的恢复，“电力――交通――能源――电力……”，按倒葫芦浮起瓢。既有的预案体系并无应对此类事件的综合方案，各专项预案对并发、连锁灾害的应对方法也欠缺考虑。随着综合性灾害的日益常见，如何增强各专项预案的协调性，在此基础上将“单一版”预案体系升级到“综合版”，已经成为一个迫切需要解决的问题。广而言之，这一弊端的存在是长期以来我们在应急管理中片面强调分类应对，而忽略突发事件关联性、综合性的结果。类似的问题在汶川抗震中同样存在。 　　关于预案的另一个担忧，来自于应急预案的无法执行或执行不力。我国的大多数应急预案在制定后从未经过演练，“备而不练”的结果只能是“备而无用”。对未经演练的预案，应急机关当然无法实施甚至不敢实施――一旦实施其效果可能适得其反。只有通过立法强制规定，所有预案一经制定，必须及时演练和评估，才能从根本上消灭预案抄袭重复、空洞无物、脱离实际等种种荒唐现象。 　　 　　 应急体制：基层不作为、国企不能为、民间不知从何为 　　 　　法定的应急体制在雪灾中基本能够有效运行，其经验可以总结为两条：一是分级负责、属地管理、以块为主的应急体制，基本保证了各地政府能够顺利调度必需资源用于应对雪灾。特别是从中央到地方各级党政领导深入一线、靠前指挥的做法，对于实现各种条块关系的综合协调发挥了不可替代的作用。二是政府主导、军地协同、社会动员的应急机制，确保了各种应急力量的迅速集中和高效使用。尽管如此，现有的应急体制仍在以下方面表现出明显不足： 　　一是基层政府不作为。基层应急指挥机构的普遍缺失或运转不灵，是导致某些地方救灾工作不能及时就地、就近展开的重要原因。雪灾的教训表明，要真正落实应对法所确立的属地管理原则，地方各级――尤其是市、县两级政府必须设置应急指挥机构，并做到：（1）常态化，保证省级应急综合指挥部和各专项指挥部、市级应急综合指挥部和重要专项指挥部、县级应急综合指挥部的常态化设置和运转；（2）专职化，各级政府应综合权衡、挤出编制，千方百计保证各类应急指挥部配有专门办公机构和专职工作人员；（3）实权化，保证各类指挥机构有指挥、协调各种应急资源的实际权威，特别是要保证垂直管理的部门服从属地政府应急指挥机构的调度。 　　二是某些大型国企“不能为”。政府作为应急指挥枢纽，军队作为突击力量的地位和作用无可置疑。但对某些突发事件实施专业处置，却绝非政府和军队力所能及――政府有权力而没技术，军队有勇气而没工具――只能依赖经营该行业的大型国企来实施。雪灾中，电力、能源、运输、电信、物流等企业均能服从政府调度，表现出高度的社会责任感。但问题的关键在于，某些企业在应急管理中不仅负有服从、配合义务，还是实施应急处置的主体，但其采取处置措施所必需的职权在法律上却无明确依据。以电网为例，电网企业责无旁贷地承担起抗冰救灾中抢修电力设施的责任。但许多受损的电力设施身处人迹罕至、无路可通的崇山峻岭，企业在开辟道路时不可避免地将对部分耕地、林地、树木加以占用和破坏，而对上述财产企业并无紧急征用的权力，对此形成的损害必将承担民事侵权责任。我国的许多公用企事业单位在平常状态下依据法律、法规的授权行使着广泛的行政管理职能，而在处置突发事件的非常状态下却缺乏必要的法律授权，在需要广泛动员、集成、协调多种力量的灾害应对过程中，平常的“二元”行政管理体制反被“一元化”，这是当前应急体制的一大悖论。 　　 　　三是民间力量的“不知从何而为”。在赈灾过程中，政府与民间力量的协作渠道并不畅通，政府“包打天下”的局面没有根本改变。公共应急体系之所以不等同于国家应急体系，除了政府发挥主导作用之外，还包括民间力量的大力辅助。虽然我国的民间社会组织先天不足，在应急资源、应急技术和组织管理等方面难以和发达国家相提并论，不足以担当应急主力军的角色，但其机构小、人员多、分布广、机制活、反应快等特点一旦得以充分发挥，仍可对政府的救灾工作形成重要补充。尽管在雪灾赈救过程中不乏“唐山十三义士”、“贵阳绿丝带”、“广州春运义工”等志愿群体的自发涌现，但其组织化程度仍然较低，所涉范围也十分有限，多数受灾民众甚至不能开展自救互救。 　　 　　 应急机制：应急管理重心的前移仍任重道远 　　 　　在“一案三制”中，“应急机制”是灾难应对中问题暴露最多、问题形成最复杂、问题解决最困难的部分。但总的来看，大多数问题可以归结到一点，就是各级政府将应急管理的重心从事中处置转移到预防、预备、预测、预警、预控等事前管理环节的目标，还远远没有实现。 　　首先，在危机预防方面，基础设施设备防灾、抗灾能力严重不足。雪灾中一个众所周知的事实是，我国电网的覆冰设计值为30年一遇的15～30毫米，而此次跨越南方山区的一些输电线路却出现了40～60毫米的覆冰。类似的例子是，高速公路加油站和紧急停车带的面积过于狭小，导致路上的事故车辆无法疏散从而堵塞路面。当然，提高基础设施设备的防灾标准――如提高电网覆冰设计标准――势必增加建设成本，但完全可以做到普遍性与特殊性相结合，只对特殊区段的电网――包括高海拔的易覆冰线段、海拔不高但具备覆冰条件的线段、冬天大雪封山抢修成本高的无人区内线段――提高设计标准即可，从而实现电网建设经济性与可靠性的结合。 　　其次，在应急预备方面，应急设备和应急物质储备仍显匮乏。缺铲雪车、缺融雪剂、缺防滑装置、缺防寒装备……一个典型的例子是，江西九江大桥积压车辆长达3天而无法疏散，直接原因是江西全省高速公路仅有一辆铲雪车，也没有购置除冰的工业用盐。长沙机场更因没有除冰车而一度被迫关闭。同为受灾省份，江苏、浙江、安徽等地因冰雪封路的影响却小得多，因为这些地区动用了新型专业化军用装备装载机斗齿和推土机铲刀多角度破冰，用射流车来消融路面冰雪机械除雪和人工清理配合。对此，许多地方给出了众口一词的解释――大规模雪灾在南方百年不遇，应急物资长期备而不用又将造成浪费。由此可见，许多地方政府关于物资储备的观念仍然停留在实物储备的“原始”阶段，并无目录储备和生产能力储备的概念。

　　再次，在预警预控方面，有关部门未能根据气象信息及时、准确做出评估、判断，导致预警过晚，预控措施来不及充分展开便已形成巨灾。最典型的表现，就是铁路、公路、民航等交通运输部门，在强降雪过程开始后仍不断售票，导致交通枢纽大量人员滞留。即使在有限的预警期内，许多基层政府仍麻木不仁，坐视时间流失。国务院应急办在1月21日发出通知，要求各地区各部门做好强降温降雪天气应对工作，中央部委据此纷纷启动应急预案。但许多基层政府却反应迟钝，未能利用宝贵的预警时间最大限度地排除险情，导致抗灾良机一去不返，灾害迅速扩大。事实表明，“预报之后有预警，预警之后有预控”这一应急常识，对于部分地方官员来说仍感陌生。 　　最后，在应急处置方面，也反应出事前技能准备、智库储备上的严重欠缺。在雪灾应对过程中，某些地方政府采取的处置措施不断被事实证明为错误。如某些省份在雪灾形成之后过早封闭高速公路，反而加剧了道路堵塞；而各地的国道、省道没有采取封路办法，却能一直保持车辆通行的状态。因为道路不封，通过车辆不断地对积雪进行碾轧，车辆尾气的热量又产生化雪作用，便能延缓道路冰冻过程。湖北、江西等地在不封闭高速公路的情况下，采取重车碾压、路警开道、结队通行、限速限载、间断放行等办法，对于消除堵塞、保证畅通很有成效。 　　整个雪灾应对过程，可供讨论的细节很多。但总的来讲，在灾害来临后身先士卒、靠前指挥、奋战一线，乃至寝食皆废、声泪俱下，最终大功告成，“挽狂澜于既倒”，仍是大多数党政领导所追求的应急绩效。而费时、费力、费钱又不出彩、不上镜的危机事前管理，在其心目中还很难真正摆上位置。究其根本，就是当前的制度虽然强调工作重心移到事前，但责任追究的关键却仍在事中，“职”、“责”脱节，宁不谬乎！ 　　 　　 应急法制：信息公开痼疾的非典型复发 　　 　　雪灾期间的政府信息公开一直是媒体和公众关注的焦点。应当说，除了在雪灾形成初期有所疏忽，预警信息发布不够及时之外，各级政府在应急预案启动后都努力将媒体的作用发挥到极致，通过报纸、电视、广播、网络等渠道，以动态报道、立体报道、互动式报道等方式保障公众及时了解事态发展和政府应对措施，发挥了媒体在预警、沟通、传播、监督和心理干预等方面的积极功能。 　　但受制于各种应急预案间的抵触和冲突，以及条条、块块、条块等复杂关系的未能充分理顺，部分行政机关不能做到信息发布上的沟通协调，一度造成信息混乱。例如，铁路部门和广东地方政府分别立足于尽快恢复交通和就地疏散人流的不同目的，对短期气象情况和道路交通状况的发布就存在显著差别，地方政府呼吁农民工就地过年，铁道部却说几天内就能处理完滞留旅客，致使几十万旅客在广州火车站几聚几散、压力陡增，并一度引发铁道部和广东地方决策当局的激烈冲突。广州人代会期间，人大代表指责铁道部信息不公开、不全面是旅客大量滞留广州火车站的重要原因；广州当地媒体更公开报道该市政协副主席郭锡龄对铁道部的尖锐批评；而铁道部新闻发言人王勇平则高调回击……信息发布协调机制的缺失，可见一斑。 　　应当说，经历了2003年SARS、2005年松花江污染之后，突发事件信息的瞒报、谎报、迟报等痼疾逐渐成为过去，现在却以信息发布不统一、不协调这一更加复杂的形式呈现。无论是公共应急法制、还是政府信息公开法制，信息发布协调机制的建立都是当前亟待解决的一个关键。4月29日，国办关于施行《政府信息公开条例》若干问题的《意见》对此已经有所关注，并提出了在一级政府之内建立信息发布协调机制的思路。但遗憾的是，对于不同地方政府间、地方政府与上级主管部门间的信息协调这一更加棘手、也更加普遍的问题，仍无良策。 　　 　　《突发事件应对法》：修不如补 　　 　　不可否认，无论是雪灾还是地震，都暴露出《突发事件应对法》内容相对笼统、可操作性不强的一面，最高立法机关因此产生了修法的动议。但笔者以为，该法所确立的分类、分级、分阶段应对，应急体制重心下移，应急机制重点前移等最宝贵的制度经过实践检验非但没有被推翻，反而得到证实。与其仓促修法，不如鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性规范，在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的制度缺陷。以“补”代“修”，更为实际。从雪灾以来多次突发事件检验的结果来看，这些实施性规范的重点应在于：（1）突发事件应对的程序性规范，明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式，对于弥补应对法“重实体、轻程序”的缺陷将极有意义。（2）突发事件应对的保障性规范，为确保各级政府在公共应急管理中多项关键职能的履行，实施性立法应详细规定财政、物资、通信、交通等各项保障措施。（3）突发事件应对的补充性规范，就应对法已经有所涉及但尚不完整的制度，实施性立法应尽可能给予补充，例如在现有财产征用补偿的基础上，极需补充规定对财产限制的补偿，以及对非财产性利益征用的补偿。 　　 （本文编辑 杨子云）