政府管理体制改革之我见

政府管理体制改革之我见

——以公安工作为例

内容摘要

改革在各行各业，各种环境下都是必要的。制度、权力设立的重要假设之一——由西蒙提出的“理性不足假设”告诉我们，各种制度和权力的设置必定会存在盲点和缺陷，所以，制度都有待改革，权力都有待规范。甚至可以说，因为理性不足假设存在的永恒性，制度和权力的改革和规范也是永无止境的。2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号) 指出，当前和今后一个时期，要大力推进公安队伍正规化建设，改革和完善公安工作机制，全面提升公安工作的水平和公安队伍的战斗力，切实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。现结合自身工作对政府管理体制改革谈一点看法。

关键词:政府 管理体制 改革

1. 中国政府管理体制改革的主要措施及成就

1978年以来，适应经济体制改革的深入展开，围绕政府职能转变，中国政府推行了政企分开、行政审批制度创新、政府机构改革、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构战略调整、行政法制建设等一系列改革，实现了政府行政管理体制的重大转变。其成就，大体表现为以下几个方面的“变化”：①

1.1 加快政府职能转变，促进经济社会又好又快发展 ① 范恒山：《中国政府行政管理体制改革的主要进展和重点任务》，2006年5月17日，在在政府行政管理体制改革国际研讨会上的讲话

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三十年多来，中国不断加快政府职能转变。首先，进一步简政放权，进一步明确政府职能为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，扎实推进政企分开，完善国有资产管理体制，推进政府管理职能和国有资产出资人职能分开，确保企业作为法人实体应享有的各项权利。其次，加快行政审批制度改革，切实减少对微观经济社会活动干预，国务院和地方取消调整一大批行政审批事项。再次，着力改善经济调节和市场监管，变直接干预为间接调控。加强工业和信息化、能源管理、环境保护等重要领域战略管理职责，加快走新型工业化道路，促进可持续发展。理顺市场监管体制，强化食品安全监管和综合协调职责，切实加强涉及人民群众生命财产安全等重点领域的监管。此外，更加注重社会管理和公共服务。把加强和创新社会管理摆在突出位置，健全社会管理体制，强化政府管理和服务职能。公安工作始终紧紧围绕全党全国工作大局，自觉服务经济建设，以解决影响社会和谐问题为突破口，加强党和政府主导的维护群众权益机制建设，妥善处理人民内部矛盾和利益关系，保持了社会大局和谐稳定。

1.2 深化政府机构改革，提高政府整体效能

按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，理顺职责关系，以宏观调控、行业管理、市场监管、社会管理和公共服务等部门为主的机构体系进一步健全，为全面建设小康社会提供了重要组织保障。2003年和2008年先后组织进行两轮机构改革，着力调整和完善了一些重要领域的管理体制和机构设置。各地还积极推进“窗口机构”改革，全国共建立近3000个政务服务大厅、行政审批中心等，方便了企业和群众办事。各地公安机关也纷纷进行“机构瘦身”，科学合理的分布警力，努力实现警力覆盖面的均衡与工作效率的最大化。

1.3 深化乡镇机构改革，提高基层政权建设水平和服务“三农”能力

适应农村改革发展新形势新要求，明确新形势下的乡镇职能定位，全面推进乡镇机构改革；创新工作机制，各地着力推行乡镇政务公开。公安机关在全国推行农村警务室建设，实现“村村有民警”，有力地震慑并及时侦查各类违法犯罪活动，同时，创新农村矛盾排查调处机制，开展“平安”乡镇建设，切实促进了农村经济社会协调发展。

1.4 分类推进事业单位改革，不断满足人民群众公益服务需求

着眼于促进公益事业更好更快发展，不断深化教育、科技、文化、医药卫生等方面的体制改革，推动经济社会全面进步，加快事业单位改革的步伐，努力为人民群众提供优质高效的公共产品。2011年以来党中央、国务院先后出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和配套文件，对新时期深化改革作出了总体规划，强调分三类推进改革。将承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构；将从事生产经营活动的，逐步改制为企业；对面向社会提供公益服务的，强化公益属性，改革管理体制和运行机制。明确提出到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。文件出台以来，各地区各部门积极稳妥推进改革，目前事业单位清理规范工作已顺利完成，分类、创新体制机制等工作有序展开，改革实现良好开局。

1.5 加强依法行政和制度建设，建设法治政府阳光政府

完善科学民主决策机制，推进依法行政，使得政府的决策权限得到合理界定，重大事项集体决策、专家咨询、决策评估制度逐步健全。出台《公务员法》，完善公务员管理配套制度和措施。不断加强行政立法工作，立法制度、机制和程序进一步健全。加快推进行政执法体制改革，明确执法权限和责任，加大综合执法力度，多头执法、执法扰民等问题正在得到逐步解决。同时，加强对行政权力的

制约和监督。大力推进政务公开，让权力在阳光下运行。目前大多数中央部门和地方公开了财政预算、决算和“三公”经费使用情况。另外，以强化责任为核心，完善政府绩效管理和行政问责制度。扎实推进政府惩治和预防腐败体系建设，严肃查处各类违法违纪案件。公安机关作为执法者，对民警的法制教育始终紧抓不放松，而对违法行为的查出则是严惩不懈怠。此外，不断创新宣传教育工作方法，通过表彰奖励、典型激励、反面警醒、亲人监督感化等多重手段，共同做好民警思想工作，确保队伍稳定。

2、当前我国政府改革中存在的问题

2.1财政体制的制度以及国家机关的贪腐奢靡行为。②尽管中央下大力气解决发放津补贴乱象，然而，有“收入”的机关仍然以各种名目，通过各种渠道发放着补贴。比如，针对各单位零余额账户资金不好操作的问题，各单位却可以通过工会等组织，将资金暂时转移，以逃脱审计与检查，而某些上级机关在提供帮助的同时，也可以为自己谋福利，滋生了新的违规行为与贪污腐败，可谓“道高一尺，魔高一丈”。

2.2地方政府之间的层级设置上存在叠床架屋的劣势。由此造成政策执行尾大不掉、指令传导信息扭曲、行政成本高而效率低等一系列后果。尽管政府机构改革进行了大规模的精简机构、人员，然而减掉的实际上也大多是“干活的”基层人员，各行政单位仍然存在着机关人员庞大，而基层人员紧缺的现象。结果就是：整个机关内部，除了没有背景的年轻人忙碌的身影外，其余工作人员闲而无② 马庆钰：《政府管理方式与管理体制的改革》，2007年04月04日，

http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5561174.html

事，整日“喝茶看报纸”，有时甚至一项简单工作几个人干。基层工作人员却跑断了腿也忙不过来。比如，各县级公安机关基本上沿袭了上级公安机关的设置，清一色地设置了政工、指挥、后勤、国保、刑侦、经侦、治安、禁毒、监管、巡警、交警等近二十个部门，并且比照上级公安机关采用了“办公室”式的工作机制，使得真正用于一线实战和窗口服务的警力严重不足。③

2.3 非盈利组织的缺失。由于非盈利组织的缺失，导致一些职能，政府管着不合理，不便管理，放开了却无人管理，因此仍然存在政府代管，还未做到“政市分开、政企分开、政社分开”。

3、政府新管理体制的构建初探

3.1建立民主财政体制

要弥补管理当中的制度性、技术性漏洞和缺陷，依法加强对管理者的管理，前者可通过完善财政转移支付制度、国库集中收付制度、政府采购制度以及建立“金财工程”“金税工程”等达到目的；而针对后者，则必须从宪政的高度,进行根本性改革，建立符合民主要求的公共财政体制,形成以各级人大为主的、针对国家财政收支的民主决策与监督机制，将各级政府的财政收入和预算支出，置于宪法和法律的硬约束之下，规范政府自身财政支出行为，降低政府维持性行政成本，确保国家各级财政的民主、依法、规范、透明、公平和效益。

3.2减少行政层级，合理调配人员，提高基层待遇。调整的目标应当是以宪法为依据，在具备必要条件的省份，将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级结构。同时参照国外通行做法，将“地级市”③ 吴 瑞、李 彬：《警务机制现代化：基本理念和关键问题》[J]，《江苏警官学院学报》，2010年第1期

由现在的“广域型管理”改为比较纯粹的“适域型管理”。可考虑根据地域、地理、文化、经济、人口等相关因素，适当调整机关工作人员的数量，使省级政府管理幅度和能力尽量与所辖人口规模、地域空间、县级政府数量等相匹配。④ 具体到公安机关，应该警力倾斜基层，表彰奖励倾斜基层，警务装备倾斜基层，提拔重用倾斜基层，经费保障倾斜基层，把派出所打造成“民警工作首选地、建功立业主战场”。最大限度地将警力充实到基层派出所和实战警种，建立科学的警力和机构配置机制，更好的服务人民。⑤

3.3 重构政府间关系。目标是建立和完善各级政府能力与责任相对应、权力与义务相统一的体制。应通过法律，重新规定中央与地方各级政府之间的合理职责权限，对垂直管理部门与地方政府的关系作适当调整。让依据地方政府组织法、经由当地民主选举产生的、以行政首长为代表的县市政府，对地方发展和人民利益负完全责任，为中央与地方政府之间依法合理划分职能边界和实行行政问责制创造制度基础。同时，也为克服一直以来因为收放随意、权责失衡、上侵下权、越俎代庖，而造成的普遍性“上有政策下有对策”等地方政府与中央政府的不良博弈现象，寻找一条根本出路。

3.4引导和促进我国民间非盈利组织的健康发展。政府应充分认识和重视全球公共管理潮流中NGO组织的自我管理与服务功能，为我国NGO组织的健康发展创造更宽松自由的空间，构筑在政府主导下，由政府、市场、NGO组织组成的三元社会管理和公共服务格局。为了实现这个目标，各级党和政府领导机关，首先需要变革观念，调整思维，将政府与NGO组织两者之间的关系，由领导变为引导，④马庆钰：《政府管理方式与管理体制的改革》，2007年04月04日，

http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5561174.html

⑤ 尹 瑾：《让警务效能在改革创新提升》，2010年1月，

http://wenku.baidu.com/view/e20078d86f1aff00bed51e10.html

由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展。以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类NGO组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。

3.5探索党政分开体制。克服我国管理中形成的党政不分、以党代政的弊端，对于建立规范的政府管理，对于提高行政效率和降低行政成本，具有关键影响。解决这个问题，邓小平提出的党政分开仍然是一条根本出路。

3.6完善制约权力体制。通过深化改革来建立制约权力、遏制腐败的新体制。除了继续使用人大监督、司法监督、审计监督、行政监察等传统手段外，需要依照宪法，由乡镇、县市开始，尽快针对关键领导岗位和县级以上人大代表，实行真正符合民主规范和程序的选举制，促使政府官员形成诚实、守信、廉洁、服务的行政品格。

相比较而言，管理方式的创新因为主要涉及到行政管理的表层和末梢而相对容易，因此各级政府的探索比较积极，一些成熟的经验开始得到推广。而“新管理体制”则涉及到政府管理的核心部位，且大都是行政改革与政治改革的交错与结合部位，因而影响广，难度大，风险高。所以真正是下一步改革的重点、难点问题。长期以来，这其中的改革内容一直处于政府改革者的不断认识、讨论和有限的探索当中，但离行政与政治现代化的实践还相差很远。伴随形势、任务的变化和条件的逐步成熟，这些重点、难点的解决必须提上国家政府改革的议程，否则，中国“新政府管理”就很难实现。

参考文献

[1] 范恒山：《中国政府行政管理体制改革的主要进展和重点任务》，2006年5月17日，在在政府行政管理体制改革国际研讨会上的讲话；

[2] 马庆钰：《政府管理方式与管理体制的改革》，2007年04月04日，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5561174.html；

[3] 吴 瑞、李 彬：《警务机制现代化：基本理念和关键问题》[J]，《江苏警官学院学报》，2010年第1期；

[4] 马庆钰：《政府管理方式与管理体制的改革》，2007年04月04日，

http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5561174.html；

[5] 尹 瑾：《让警务效能在改革创新提升》，2010年1月，

http://wenku.baidu.com/view/e20078d86f1aff00bed51e10.html。