梦想照进现实-解读[政府信息公开条例]

梦想照进现实

———解读《政府信息公开条例》

福清海关 林健夫

一个案例：2009年3月27日，公民王清向郑州海关提起行政复议申请，要求确认南阳海关未在法定时间内答复申请人的政务公开申请违法，责令南阳海关限期对申请人的政务公开申请做出答复。这是自去年《政府信息公开条例》实施以来，海关系统第一起针对信息公开的行政复议案件。1《南方周末》2009年8月14日报道“《河南‘刁民’王清让181个政府部门信息公开》：王清向南阳市181个部门提出了申请，在法定期限（15日）内仅18家单位给予了王清回复。”这两则信息可以看出，南阳海关就属于没有在法定期限内给予回复的单位之一，于是被王清提起行政复议。

王清要求公开什么？《南方周末》报道：“2008年年底，26岁的他（王清）向上至南阳市政府，下至蔬菜办公室，共181个行政部门，提请了政务信息公开申请，其中包括‘三公消费（公款吃喝招待、公车消费和公费出国）’，仅收到18份回复。而且，这仅有的18份回复，也大多数是‘无效’的，王清决定对向这些行政部门提起行政复议。”可以说，信息公开对于我们很多人包括公务员来讲，还有些许的陌生和不习惯。《南方周末》给王清加上带引号的“刁民”这一称呼，当然是一种曲意的调侃和反讽，但确实也道出了相当一部分人的看法：“吃饱撑着”、“没事找茬”、“博出名”、“玩行为艺术”。

本案复议结果是，郑州海关做出行政复议决定，责令南阳海关在规定期限内对王清政务公开申请做出答复。

我们不禁要问：为什么政府要信息公开？什么信息需要公开，什么信息可以公开，什么信息又属于保密不能公开？信息公开在中国的现状又是怎样？下面，本人就带着这几个问题来解读《政府信息公开条例》。 1 见总署政法司网页信息动态:“一公民对海关不予公开有关信息不服提起行政复议”。

政府信息公开与公众知情权

2007年4月5日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，颁布

《中华人民共和国政府信息公开条例》（自2008年5月1日起施行）。《政府信息公开条例》明确把政府公开信息作为政府的一项义务，把“不依法履行政府公开义务”列为违法的、应受行政处分的行为，这是我国法治发展进程中的一个重要里程碑。2

为什么政府要信息公开？政府信息公开就是要保障公众知情权——

公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利。

知情权的概念，有广义与狭义的区分。狭义的知情权就是本文所说的

“公众知情权”，公众知情权主要针对公法领域的政府信息和社会信息，尤其是知悉、获取政务信息的权利，侧重于政府和公民之间的权利义务：公民有知悉、获取信息的自由和权利，与之相对应的，政府就有及时发布信息和公开事情真相的义务。而广义知情权的概念既包括前者，也包括私法领域中人们了解各种信息的权利，比如合同缔约者间的知情权，股民对上市公司信息的知情权，消费者对商品或服务的知情权等等，也包括对他人信息的知情（当然必须以不侵犯他人隐私权为界限）。一般认为，“知情权”（right to know）一词最早出现于美国AP通讯社专务理事肯特·库勃在1945年1月的一次演讲，其提出，鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定，知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界。1946年联合国通过第59号决议宣布：“查情报自由原为基本人权之一，且联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认2、国务院法制办副主任张穹2008年4月26日在国务院新闻办公室新闻发布会上说：公布并实施《信息公开条例》是推进社会主义民主，建设法治政府、阳光政府、透明政府的重要举措。

了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。1948年联合国发表的《世界人权宣言》第19条规定：“人人享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”这条已明确规定个人的信息自由权以及知情权的基本内涵即主张和接受信息的权利，1966年通过的《公民权利和政治

权利国际公约》第9、第18和第19条进一步明确了知情权为基本人权。

从法理学上讲，公众知情权与生存权、自由权、追求幸福权等一样，是“天赋人权”，是一种与生俱来的自然权利。因为人是群体性和社会性的高等动物，有群体就自然有管理者和领导者，人们为了自身安全和自由等的考虑，需要了解周围一定区域和范围内已经、正在或者将要发生的事情以及管理者的工作情况，从而对自己处境和行为进行判断、预测，做出决策和选择，以趋利避害、保护自我。在原始社会中，部落成员都有权利了解自身部落所处的安全和生活状况，首领也有义务向大家通报部落情况。到了奴隶社会和封建社会，由于存在人身依附和剥削关系，大多数的底层民众难以得知国家或者统治者的信息，但人们仍努力了解周围发生的重大事项，比如天灾人祸、战争和平、丰收歉收、税赋高低等，从而让自已有个预判和选择，能得以躲避灾祸或追求更好的生活，虽然这样的权利或许被剥夺、或许被限制，但它却是真真切切地存在于人们的思想和行为中。统治者出于行使权力和统治的需要，也会公开一些信息，比如古罗马统治者凯撒在议事厅外广场上竖立石膏牌公开他的政令，17世纪英国都铎王朝复辟时期查理二世创办《牛津公报》，以此公开国王认为他的臣民必须知道的政府信息。因此，这种源于人的本性要求的合理正当的权利，是人们的应有权利。只是进入现代社会后，随着权利观念的发展以及人们对信息资源的渴求，才促使国家在法律上确定了这项权利，成为法定权利和实有权利。

进入现代文明社会，西方“社会契约理论”认为：人民为了自身的利

益和共同需要而组成一个政府，将权利的一部分让渡出来交给政府，政府

基于这种授权执行公意，行使管理权，其行使权力的目的是为了维护公共利益，保护人民生命安全。“社会契约理论”逐渐深入人心。伴随着知情权在国际人权领域获得普遍承认，各国对知情权的立法呼声高涨，许多国家逐步在立法上对知情权予以保护。如美国于1966年制定了《信息自由法》，确定知情权的总体原则。3

我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。既然人民是国家的主人，政府是人民的公仆，那么主人就有了解公仆做了些什么、做得怎样的权利，因此政府向公众公开信息自然就是天经地义的义务。不过，这一观念的形成也历经了曲折的过程：我国从2003年5月国务院颁布施行《突发公共卫生事件应急条例》到2008年5月国务院颁布实施《政府信息公开条例》，政府经历了对突发公共事件信息公开的遮掩教训到适时公开信息的坦诚透明。盘点这几年来的一系列突发性公共事件：非典疫情、“禽流感”、矿难、汶川大地震、贵州瓮安事件、甲型H1N1流感疫情、乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件等等，我们可以看出信息公开与公众知情权是一对密不可分的兄弟，“谣言止于公开，公信源于透明”，政府信息越是及时公开和透明，公众知情权越得到满足，则政府的公信力就越强，事态往往平息就越快。

信息公开与保密工作

我们再来看一个案例：新华社消息，2009年8月12日，上海市检察机关对澳大利亚力拓公司上海办事处胡士泰等4人作出批准逮捕决定。不过值得注意的是，胡士泰等人是以“涉嫌侵犯商业秘密罪”被捕，而并非早前上海国安局所称的“涉嫌窃取中国国家机密”罪名。据新华社消息，侦查机关经过深入侦查，已经初步查明力拓上海办事处首席代表胡士泰和3美国《信息自由法》规定：任何公民可以向联邦政府要求查阅、索取政府掌握的除了涉及国防、外交政策的文件，根据法律执行的调查档案、私人信息、贸易秘密以及由其他法规保护的秘密外的档案的复印件，如果该要求被拒，则有权向联邦法院提起诉讼。

其他三名力拓员工涉嫌以不正当手段获取我国钢铁企业商业秘密的犯罪事实，触犯我国刑法第219条规定的侵犯商业秘密罪。而此前，胡士泰等人被带走调查之时，上海市国安局曾表示其“涉嫌窃取中国国家机密”。4

《南方周末》2009年7月16日刊登《保密风暴》一文：“一场20年来罕见的保密检查正席卷全国，不仅包括党政机关，国有企业也在其中。系统内称之为‘保密风暴’。2008年2月至9月，90个中央和国家机关部委，接受了一轮拉网式排查，重点是计算机和移动存储介质，某些要害部门一年内被查了4次。”“据国家保密局官方杂志《保密工作》相关文章披露，国家保密局发现，不少机关在公开信息的同时，泄露了大量国家秘密，政府网站或成为新的泄密源。”5

这说明《政府信息公开条例》实施后首当其冲的问题是，如何在保障和满足公众知情权的同时，实现对国家秘密、商业秘密和个人隐私的有效保护？如何确定信息公开与保密两者的界限？

现实法律世界是一个权利相冲突的世界，就政府信息公开而言，可能就与国家秘密、商业秘密、个人隐私等发生冲突。在某些情况下，知情权的行使会和其他利益相矛盾。因此，一方面是政务信息要公开，要满足公众知情权；另一方面却面临保密的考验，这是目前信息公开在实务操作过程中必须妥善解决的难题。类似的情况不仅出现在中国，“1966年《信息自由法》生效的美国，1996年通过《公共机关信息公开法》的韩国，以及日本等国家，在许多情况下，即使申请人能够提出申请的正当理由，政府部门仍然大量引用‘公众利益的需要’以及‘国家安全’、‘政府机密’等理由拒绝相关信息资料的公开。”6

根据《政府信息公开条例》规定，政府信息可分为三类：必须主动公开的信息、依申请可公开的信息和应当保密的信息。

哪些政府信息是必须主动公开的？根据《政府信息公开条例》第九条4 见新华网2009年8月12日报道。

5 见南方周末2009年7月16日《保密风暴》，作者：南方周末记者苏永通 赵蕾。 6 同上。

规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《条例》第

十、十一、十二条还分别对县级以上政府及其部门、设区的市级人民政府和县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府应当重点公开的政府信息进行了列举式规定。这些政府信息就是政府必须主动公开的。

哪些政府信息是依申请公开的？根据《政府信息公开条例》第十三条规定：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

哪些是不能公开的政府信息？（即应当保密的信息）。根据《政府信息公开条例》第八条规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。第十四条规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

政务公开和保密工作是一个矛盾体的两个方面。把握好信息公开与保密工作的分界线，必须有相应的机制在政务公开与保密之间划出一道清晰的“红线”，这条“红线”就是“政府信息发布保密审查机制”。《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”

实践中，行政机关要如何贯彻好《政府信息公开条例》呢？

一方面，应制定《政务信息公开实施细则》，明确政务公开的各项内容和程序，建立政府信息发布机制，规定发布信息的渠道：政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等，应在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，还可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息，应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新，并就公开或更新的时限作规定。对于公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当设计好申请表格，在网站上可供下载。行政机关对申请公开的信息应规定答复时限、收费以及减免收费等规定。当事人能够证明其自身相关的记录不准确，有要求更正的权利。明确救济手段，可以申诉、举报、提起行政复议或行政诉讼。

另一方面，应制定《政府信息发布保密审查办法》，根据《保密法》以及其他相关法律法规、行政规章等，明确保密审查的原则、审查机构的职责、审查程序、责任追究等；在定密过程中，对哪些是“国家秘密、商业秘密、个人隐私”以及“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情况”应尽可能进行列举式规定，增强操作性和规范性；同时建立保密审查“防火墙”制度：在不能确定是否可以公开时，应及时提请有关主管部门或者同级保密工作部门审查，防止漏定和错定。明确政府信息可“部分提供”制度：对申请公开的信息中含有不应当公开的内容但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

现在，让我们来看一下“刁民”王清申请公开的信息究竟是什么？《南方周末》报道：“信息公开申请内容，王清列了7项：1.公开单位主要领导成员名称、履历、分工，以及各部门具体职能、通信地址、负责人名称、举报电话和举报电子信箱。2.公开2007年和2008年工作目标和具体实施情况。3.公开2007年、2008年，对各项财政专项资金、专项经费的分配、使用情况，以及职务消费、公款报销、公务接待、会议费、差旅费、培训

费、车辆费、固定资产购置费、购买小汽车费用、公款出国等具体信息。

4.公开单位领导同志2007年以来实际接待群众人数。5.公开2007年至今用于联系群众、办理公共事务的电话或电子信箱实际答复次数。6.公开公务车台数、专车台数、车辆维护费用、燃油费用、专职司机工资支出数额。

7.公开机关编制数额，实际在岗人数，是否有超编情况。”7

通过以上解读，我们可以得知，南阳海关在对王清申请公开的内容进行答复前，必须经过保密审查程序，认为可以公开的应在规定时限15日内予以答复，不能公开应说明理由。个人认为，王清申请公开的内容并没有什么属于保密范围，是可以公开的。

理想与现实之间

距今为止，《政府信息公开条例》已经实施一年多了，这项行政法规对我国社会进步起了积极的推进作用：一是政府信息公开丰富和充实了民主政治的内容要素，公众知情权为公民表达权、参与权以及监督权提供了保障，从而推动了民主政治的发展；二是政府信息公开改善了中国市场经济的环境要素，公众知情权有助于减少暗箱操作，创造公平竞争的氛围，从而提高市场经济的效率和质量；三是政府信息公开促使政府更加及时、透明地发布各种突发事件和危机的发生和演变情况，从而使公众较过去能更及时地采取措施来预防、避免自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等对自身生命、健康、财产造成的损害；四是政府信息公开为公民维权提供了获取相应维权依据、证据的途径，从而使公民权利的实现有了更切实的保障；五是政府信息公开为公民查阅资料提供了更多的便利，从而促进生产、生活、科研的发展。

但是透过上述两个案例，我们也看到政府信息公开还存在诸多缺憾和不足： 7 见《南方周末》2009年8月14日报道《 “刁民”王清》，作者：周方人物周刊记者：陈磊

其一，大部分公职人员意识不足，尚未形成了政府有信息公开的义务和公民享有知情权的法治理念。中国经历漫长的封建社会，“人治”的传统极其深厚，封建统治者基本实行“愚民”政策，“民可使由之，不可使知之”。8根据《政府信息公开条例》，申请人无需证明申请获取信息的合理性，而政府如果拒绝公开则必须承担举证责任，但实际上“就像王清作为一个普通公民及纳税人，希望对政府‘三公’消费有所了解，并提出信息公开申请后，却反被当地部门质疑为间谍，‘家门口也突然出现一些陌生人，晃来晃去，打听情况’，甚至有接待领导对他说：‘球信息公开，这里没有什么信息可公开。’权力对信息公开不以为然的普遍生态由此可见一斑。”9可以说，一句“球信息公开”让梦想在现实面前摔得粉碎。因此在我国，政府公开信息从行使权力变到履行义务，这要有一个深刻的观念转变。

其二，各级政府重视程度不高，认识存在偏差。从总体上看，我国只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。由于一些领导认识程度的差异，各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。在很多官员眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的象征，对这一公共资源的分配则往往能变现为部门利益和个人利益，认为公开以后他的利益就没有了，比如把审批、许可的条件、标准、程序公开了，就难于向申请人索要各种好处费。有的认为“公开越多，做事会越难”，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。有的对政务公开工作的重要性认识不到位，有的甚至认为将与群众利益相关的信息公开后，造成议论纷纷的局面，会影响社会稳定，存在着“让老百姓知道的东西多了只能添乱”的错误思想，因此不愿也不敢将信息公开。有8 子曰：“民可使由之，不可使知之。”《论语•秦伯》，此句有两种“句断”，一是“民可使由之，不可使知之。”：意思是国家统治人民，指使驱赶他们去做事就行了，不要让他们明白他们在做什么。另一种是“民可，使由之，不可，使知之。”：意思是老百姓如果理解统治者政策，就让他们去执行；如果不理解，就让他们知道后再去执行。两种意思正好相反。本文用前一种。

9 李妍：《公民权利自我救济能推开政府信息公开的大门吗？》载于：光明网-光明观察2009年8月14日

的权力意识浓厚、服务意识淡漠，使推行政府信息公开受阻，把行使政府职责看成是手中的权力而非为人民服务的义务，避重就轻搞形式，以种种借口推迟政府信息公开工作，尽可能缩小公开范围、压缩公开深度。

其三，一些地方和部门信息公开的内容简单、流于形式。有的单位只是将一些行政程序编印成册供政务信息使用者在现场查阅，或仅在办公场所设立《公开栏》。或者只公开那些不得不公开的、大家都知道的事项，把有可能影响部门利益的事项加以回避，或者只公开一些程序性要求，回避实质性事项。很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难。没有建立相应的信息分类和查询制度，缺少对信息的整理，在大量的信息中，公众想要找到自己需要的信息也很困难。一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新，还有一些政府网站成了内部网，公布的都是政府内部各处室之间的工作动态。有的政府信息公开变成了政绩公开，政务公开栏变成了政绩光荣榜，而对人民群众关心的公共事务的决策依据、决策过程闭口不谈，尤其回避工作中的失误和不足。

其四，《政府信息公开条例》的局限性导致信息公开与保密工作的冲突难以协调。第一，是《条例》的位阶太低，它只是一个行政法规，与《保密法》、《档案法》等法律存在阶差，如果两者发生冲突，按照“上位法优于下位法”的规则，《政府信息公开条例》的规定就难于实现。第二，现行的保密法规的一些内容已不能适应当前形势，甚至滞后于实际，应尽快完善、修订。例如，“与宣传、推进多年的‘阳光财政’相悖的是，1991年下发的财政部、国家保密局《关于印发的通知》中，机密级事项包括：‘各省、自治区、直辖市、计划单列市中、长期财政收支计划、年度收支计划、预算、预算执行情况和决算’。又如，灾害‘死亡人员总数’在2005年8月8日前确属国家秘密。”10“国家保密局、民政部在北京联合举行新闻发布会，宣布自2005年8月起，对全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致死亡人数10 见南方周末2009年7月16日《内部秘密》，作者：南方周末记者 苏永通 赵蕾。

的总数及相关资料解密，原《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中的相关内容予以废止。”11 第三，《政府信息公开条例》关于排除信息公开（需要保密）的规定过于原则、宽泛，“公开”与“保密”的尺度难以把握。《政府信息公开条例》第十四条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。关于“国家秘密”形式上容易界定，只要文件定了密（秘密、机密、绝密）即归入，但某些政府机关如果不想公开相应信息，完全可以滥定密级，以“国家秘密”为由拒绝提供。相关法律对“商业秘密”、“个人隐私”的规定不足，在实践中也难于界定。再比如《政府信息公开条例》第八条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。什么叫做“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”？标准不确定，导致裁量权极大。社会稳定的概念有很大的弹性，特别在当前社会转型期，各种矛盾凸显，一牵涉到人，就涉及稳定问题。所以不想公开信息的，很容易能找到“危及社会稳定”的理由：“公开了大家会议论纷纷，从而会影响社会稳定呀”，这就使“危及社会稳定”成为规避公开的最大“保护伞”。第四，由于界定的标准不确定，会导致另外一种后果：该保密的信息却以“信息公开”为借口进行泄密，危害国家安全和利益，外国也会以增加透明度为借口，窃取我国秘密情报。同时这种不确定性也会给政府工作人员带来心理压力，宁可“不公开”“少公开”，也不愿触碰保密法的“高压线”，把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项。这些都是与《政府信息公开条例》的宗旨相悖的。

总之，梦想照进现实仍有诸多的差距，但我们欣慰的是，我们依然期盼阳光灿烂的日子。

2009年9月10日 11 见人民网2005年9月13日报道《自然灾害死亡人数不再保密》。