[循环经济促进法]的经济分析
【摘要】发展循环经济是保障经济、社会与生态和谐发展的重要举措。面临环境恶化、资源枯竭的现状,我国出台的《循环经济促进法》意在通过规定生态违法的法律责任将破坏生态环境的高昂成本所导致的外部效应内部化。本文运用经济学的“成本与收益”、博弈论以及“供给与需求”理论,对《循环经济促进法》中体现的一些经济问题进行了分析。 【关键词】循环经济促进法;经济本质;经济分析 一、《循环经济促进法》的经济本质 改革开放以来,我国经济取得了巨大的成就。然而,不可否认的是,我国经济的增长是以巨大的资源环境为代价的。我国“高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式至今仍未根本转变,经济、社会发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,环境的压力越来越大。这严重制约了我国未来的发展,从而亟需我国改变经济增长方式,考虑生态环境的承受能力和资源能源的可供给能力。可以说,发展循环经济已经成为贯彻科学发展观,实现经济、社会与生态和谐发展的必然选择。近些年来,党和国家领导人非常重视循环经济的立法,2005年3月,党中央召开的“人口资源环境工作座谈会”上,胡锦涛总书记提出要大力宣传循环经济理念,并加快循环经济立法。同年7月,经委员长会议批准,将《循环经济法》的名称改为《循环经济促进法》,以强化法律的力度和约束力。[1]12月,吴邦国委员长在十届人大常委会第四十次会议上,将《循环经济促进法》列入了人大常委会的立法规划。经反复论证和征求意见,2008年8月29日,《循环经济促进法》终于在十一届人大常委会第四次会议上通过。 所谓的循环经济是指以可持续发展为导向而建立的,最大限度地利用废弃物,最小限度地利用天然资源,从而最大限度地减少生态负荷的一种社会经济发展模式,其终极目的在于追求人与自然的和谐相处。《循环经济促进法》第一条明确了法律的立法目的,即为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展。通过对立法目的的分析可以看出:第一,本法强调效率,这与传统法律更加注重的公平与正义有所差别,但这并不意味着本法忽视了公平与正义,相反,提高资源利用的效率的终极目的则是公平与正义,两者是一种既对立又统一的关系;第二,本法强调环境保护,与环境保护相对应的则是经济与社会的发展,两者同样既对立又统一,经济与社会发展可能一定程度上会损害环境和消耗资源,而且这种损害是不可避免的,否则人类文明则无法前进,但是本法强调保护和改善环境的目的则意在表明经济与社会发展同时也应考虑生态环境的承受能力,即要实现经济、社会与生态环境的可持续发展。然而,本立法目的也包含着丰富的经济学原理,例如,发展或促进发展循环经济的成本与收益,经济、社会发展与生态保护之间的博弈,维护生态环境安全对法律的需求与生态保护法律的供给等等。因此,《循环经济促进法》不仅是一个法律问题,而且也是一个经济问题,它的经济本质就在于通过规定生态违法的法律责任将破坏生态环境的高昂成本所导致的外部效应内部化。 二、《循环经济促进法》的“成本---收益”分析 成本是指为获取某种产品或服务而支付的代价,收益则是指出售某种产品而获得的收入。从法律经济学的角度看,这里的成本与收益可以是有形的,也可以是无形的,是“由于用于某一方面而不能用于其他方面时所放弃的收益”,[2]每位厂商都希望以最小的成本,获取到最大的收益。波斯纳指出:与市场一样,法律也是在用等同于机会成本的代价来引导人们促成效率最大化。[3]因此,成本与收益问题越来越成为立法者在立法时所关注的问题。《循环经济促进法》的立法同样存在立法成本与立法收益的考量。立法者希望所立这部法律的成本及其执行的成本是最小的,而收益却是最大的,即寻求以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价,来谋取最大的经济产出和最少的废物排放,实现经济、社会和环境效益相统一,致力于建设一个资源节约型和环境友好型社会。 《循环经济促进法》从立法到施行是包含许多成本的,具体包括立法成本、执法机关执法成本、有关部门的宣传成本、各方面人员的学习成本等等,构成了从制定到实施这部法律的所有社会成本,这个成本是巨大的。然而与实施这部法律带来的收益相比,这些成本的付出是值得的。因为本法实施获得的社会收益则是更大的,其主要指环境收益和资源能源节约收益。循环经济促进法从立法到施行的社会成本衡量虽然有些困难,但却是可以衡量的,而环境收益鱼资源能源节约收益如何衡量则更为的困难,这就导致了一个严重后果,即估计不到环境损害和资源枯竭的隐形成本,从而“人们难以在法律制度中选择、发现成本最低、收益最大、最符合效率原则的立法执法机制”,[4]最终导致了过去几十年我国轻视环境保护和发展循环经济的情形相当严重,高耗能、高排放、高污染等已经严重破坏了生态平衡,同时各种不可更新资源也有面临枯竭的危险。西方国家”先污染,后治理”的例子,就是我国的“前车之鉴”。因此,《循环经济促进法》的制定是立法者建立在综合权衡成本与收益关系基础上的,即制定本法的收益要大于成本,否则立法者是不会盲目制定一部法律的。各个企业可以看不到这一点,但是国家立法者、政府、社会利益代表者必须有这种长远眼光和战略思维。我国目前生态环境改善、资源节约给人们带来的成果虽然难以具体考量,但是人们无不感到国家发展循环经济作出的成本投入是值得的,这种收益已经体现到了人们的幸福指数人们对政府的满意度等各项指标中去了。《循环经济促进法》具有一个鲜明的优点,就是通过激励与惩罚并举的措施防止各种主体的“搭便车”和将本应内部化的成本转嫁给其他人。具体表现为:(1)本法第五章用七个条文规定了激励措施,第六章用九个条文规定了法律责任,这不但有利于鼓励企业按照减量化、再利用、资源化的要求进行生产,而且有利于降低查处违法的成本,从而使原本的观望其他企业行动的企业自觉按照《循环经济促进法》的要求发展循环经济,那种“劣币驱逐良币”的现象也将大大减少。(2)《循环经济促进法》力图使不按照发展循环经济要求企业带来的社会效益损失内部化,即在事前将不按照发展循环经济要求的企业应承担的法律责任昭示于众,从而促使其主动预防的对环境和资源可能带来的损害。需要指出的是,由于我国尚未建立公益诉讼制度,对于那些没有实行减量化、再利用、资源化的企业给环境和资源带来的损害,无法衡量造成的实际损害,也就无法支付相应的损害赔偿金,因此,使不按照发展循环经济要求而给资源和环境带来损害的企业的行为内部化是不完全的。可以说,立法者制定《循环经济促进法》是本着维护社会整体利益、促进经济社会与环境协调发展的角度出发的,以寻求使发展循环经济的收益大于所支付的成本。其中,这部法律给经济和社会带来的正外部性的影响是非常巨大的,这种收益甚至很可能是需要通过未来几十年的实践来验证的,顺应了科学发展观与可持续发展战略的要求。 三、《循环经济促进法》的博弈分析 博弈论是指某个个人或是组织,面对一定的环境条件,在一定的规则约束下,依靠所掌握的信息,从各自选择的行为或是策略中进行选择并加以实施,从而各自取得相应的结果或收益的过程。博弈论的基本要素包括参与人、战略、信息、支付函数、行动、均衡等。围绕着《循环经济促进法》的制定与实施,就是各个主体之间围绕着收益最大化进行博弈的过程,博弈的最佳归宿就是纳什均衡状态,也即各个参与人的利益得到了兼顾。立法者制定本法,要考虑很多因素,一是制定与实施本法的各种成本,二是本法实施后各个生产企业可能作出的抉择,三是本法实施后对资源、环境和人民生活的满足程度,四是未来的生存环境对人类生活的回馈情况等等。作为生产企业则要考虑,一是自己按照减量化、再利用、资源化的要求进行生产对自己利润的影响,二是自己如果不依照法律规定进行生产执法者会给予自己何种程度的处罚而自己能否承受,三是如果不发展循环经济是否真的影响子孙后代的未来。执法者则会考虑,一是自己的执法在何种程度上会促使生产企业守法,二是自己不严格执法所要承担的渎职责任,三是对生产企业的执法情况是否真的关切到子孙后代的未来。可见,《循环经济促进法》的制定到实施存在着不同利益主体之间的博弈。这些主体都是其中的参与人,他们利用手中掌握的各种信息,估量支付函数,依据一定的战略,采取不同的行动,力求实现博弈的最佳状态──纳什均衡。[5]然而,实际上这些博弈往往没有归入最佳的均衡状态,而是一种相对的均衡,也就是说这种状态并不十分稳定。假如立法者制定的《循环经济促进法》存在一定的瑕疵,生产企业利用这个瑕疵做出了不利于发展循环经济的行为,执法者则固守依法执法原则置之不理,那么这种博弈的结果就是一种相对的均衡状态。当然,笔者在此所称的均衡并不包括这种相对均衡。发展循环经济,寻求的是一种各方主体的共赢局面,博弈的过程没有其他的因素的干扰,否则也就无法判断是否属于共赢。我国的《循环经济促进法》的制度是贯穿生产、流通到消费的各个过程的,奖励与惩罚措施并举,有利于形成发展循环经济的合力,有利于各方在守法的前提下的博弈的最终结果是各取所需,有利于克服“劣币驱除良币”的不良后果。因为从循环经济的发展来看,法律激励功能的发挥甚至比惩戒功能更为重要。[6]
四、《循环经济促进法》的需求与供给分析 经济学中的需求是指在一定的时期,在一既定的价格水平下,消费者愿意并且能够购买的商品数量。供给则是指生产者在某一特定时期内,在每一价格水平上愿意并且能够提供的一定数量的商品或劳务。在法律经济学视野中,法律本身也是一种商品,它的需求与供给同样能够影响它所调控的领域。在《循环经济促进法》之前,我国已经有《环境保护法》、《可再生能源法》、《环境影响评价法》等等,但是对于生产、流通、消费等领域的减量化、再利用和资源化却缺乏明确的法律规定。这些年我国正在寻求建设一个资源节约型和环境友好型社会,这就需要健全环境保护、资源回收利用等方面的法律,《循环经济促进法》就是其中的法律之一,这是社会对法律的一种需求。当然,有了《循环经济促进法》还是远远不够的,为了配合本法的制定到实施,国务院及有关部门还需要制定或修订有关配套的法规和标准,包括《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《循环经济评价指标体系及其考核规定》、《包装物回收利用管理办法》,以及涉及节水、节电、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准,也就是说,关于发展循环经济的法律需求是很大的,而我国目前的法律供给仍然存在不足。然而,这并非说法律的供给越多越好,而且还应考虑制定法律的成本与成效。如果法律供给过多,法律的成本就会越高,而法律的边际收益就越来越小。可以说,对循环经济法的需求属于制度需求范畴,客观方面是经济关系的复杂化,主观方面则是社会主体期望获得最大的“潜在利益”。[7]《循环经济促进法》第3条明确规定:“发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略,应当遵循统筹规划、合理布局,因地制宜、注重实效,政府推动、市场引导,企业实施、公众参与的方针。”因此,《循环经济促进法》及其配套法律既要考虑到经济和社会对它们的需求程度和数量以及供给的成本,还要考虑因地制宜和讲求实效。这才是社会公众对法律需求的态度,也是国家供给法律所依据的原则。《循环经济法促进法》的出台,并不能解决一切的生态保护和资源能源节约等问题,但是它却不仅为发展循环经济提供了法律支持,而且有力支持了《环境保护法》、《可再生能源法》、《环境影响评价法》等法的实施,一定程度上缓解了生态保护、资源能源节约等方面法律供给不足的局面,对于贯彻科学发展观,实施可持续发展战略,建设资源节约型与环境友好型社会具有重要促进意义。 参考文献 [1]孙佑海.循环经济法草案起草的台前幕后[J].中国人大,2007. [2]何立慧.经济法问题研究[M].经济科学出版社,2008.40. [3]【美】理查德.A.波斯纳.法律的经济分析(下)[M].中国大百科全书出版社,1997.677. [4]钱弘道.法律的经济分析[M].清华大学出版社,2006.110. [5]特别需要指出的是,笔者所说的这种理想的纳什均衡状态下,以生产企业遵守《循环经济促进法》的规定为前提,否则,任由生产企业污染或浪费资源而达到了纳什均衡,后果正好相反. [6]宋慧斌,宋春明.制定“循环经济促进法”是对构建资源节约型社会的法律支持[J].中共山西省委党校学报,2006,(4):104. [7]张国华.循环经济法的经济学分析[J].兰州商学院学报,2007,(6):110. 作者简介: 侯顺忠(1982―),男,山东临朐人,兰州商学院2007级经济法研究生。 翁晓丽(1981―),女,海南海口人,兰州商学院2007级经济法研究生。