营改增对地方财政的影响

在上海率先试点和北京等其他地区的积极跟进之后，2013年8月1日“营改增”在全国范围内对“1+7”行业全面推开。试点地区一年多的运行结果表明，改革取得了明显的成效，但同时也对地方财政收入、中央与地方的财政关系及地方税体系产生了影响，有必要正确认识，并合理采取措施加以解决。

一、“营改增”对地方财政收入的影响

作为结构性减税的重要举措，“营改增”在减轻企业税负的同时带来的是财政收入的减少，同时造成中央与地方财政的减收，但具体而言，地方财政影响更为明显。

一是试点企业纳税收入下降。“营改增”目前采取的是原营业税收入改为增值税后仍划归地方的过渡办法，看似不会对地方财政收入构成影响。但“营改增”鼓励更多企业专业化经营，细化产业分工，理性的纳税人会出于企业利益最大化的考虑而改变企业组织结构，从而形成更多抵扣项目，减少缴纳增值税，从而减少地方政府收入。 二是下游企业增值税收入下降。下游工业企业在“营改增”后，购进试点服务可获得较以前更多的进项税抵扣，因而会减少缴纳的增值税，相应减少地方财政收入。根据统计，试点地区95%左右的企业实现减税或税负不变，2012年全部试点地区全年减税426.3亿元，其中，试点纳税人减税189.1亿元，原增值税一般纳税人购进试点服务减税237.2亿元。 三是城建税等其他税费收入下降。城市维护建设税和教育费附加作为流转税的附税，其收入也会相应降低。测算显示，2013年8月1日起试点行业全国推开后，预计全年减收规模为1200多亿元，全部完成后全年预计减税约两三千亿元，那么相应城建税等附加税就要减少100—300亿元。城建税等附加税费作为地方税，完全纳入地方预算，收入的减少将对地方财政产生较大的影响。 四是财政补贴支出压力加大。试点过程中，对税负增加的企业，大部分地方政府采取由地方财政设立专项资金、给予财政补贴的做法，这有利于缓解和消化改革增加的税负，顺利推进改革试点。但财政补贴加重了财政负担，会进一步增加财政支出，从而形成减税和增支两方面压力。

五是加大地区间发展差距。“营改增”对地方财政收入的影响程度，与改革范围、不同地区的服务业发展水平和结构，以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。例如，发达地区通常服务业较为发达，从近期来看地方财政减收规模较大，但发达地区财政承担能力较强，补贴能力较强，服务业发展潜力大，未来将成为服务提供者和产生增值税销项额的一方。因此，从远期看，“营改增”将给发达地区注入更强劲动力。而欠发达地区对财政减收的承担能力相对较弱，改革后通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱，“营改增”对地方财政的压力更大，这也是在“营改增”初期部分欠发达地区对试点意愿不强的原因之一。因此，“营改增”在全国范围的推广，需要着重考虑欠发达地区地方财政减收问题。

二、“营改增”对中央与地方财政关系的影响

将现行属于地方税的营业税改为属于共享税的增值税，必然会涉及中央和地方财政的分配关系问题。为了有利于“营改增”试点的顺利推行，试点方案保持现行财政体制不变，规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区。上述保持中央与地方政府利益不变的做法回避了中央与地方之间的财政关系方面调整的困难，有利于改革的平稳推行。但这种收入分配只是属于临时性的过渡方案，未能解决财政体制的深层次问题。从分税制自身来看，这种在增值税原有75：25分成基础上增加的收入划分方式是不规范的。在试点阶段的改革行业范围较窄、涉及到的收入规模相对较低的情况下，上述过渡方案尚不会对整个财政体制产生根本性的影响。而随着改革逐步深入，覆盖全部地区全部行业后原营业税约15000亿元的收入将采用这种方式分配给地方，这将加剧现行分税制的不规范性，并加大税收收入管理的难度。

在“营改增”全面推行后，中央与地方财政关系应当如何改革，从而符合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求，目前各界有着不同的改革设想：一是对增值税的分享比例进行调整，即在原来中央地方75：25分成基础上，下调中央的分享比例，上调地方的分享比例，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。二是综合调整相关税种的收入归属和分享比例。三是改革其他税种并进行综合调整。例如，消费税、资源税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。四是新设税种，替代营业税作为地方财政主体税种地位。譬如，设置一个零售环节的销售税，替代营业税。五是一揽子综合改革。一方面，把属于全民所有的公共资源、资产纳入中央与地方之间的财权划分范围，其中，税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。另一方面，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进，使改革的系统性、协调性、可持续性更强。 “营改增”已呈现倒逼财政体制改革的特性，税制改革应与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的比较突出的矛盾和问题。从推动科学发展，加快打造中国经济升级版的要求来看，最好是采取第五个设想，尽管难度大，但改革的红利也最大。而且，包括“营改增”在内的税制改革、事权划分改革、公共产权收益制度改革已经迫在眉睫。不如利用“营改增”这个机会，实行一揽子改革，使财税改革全面推进，最大程度释放改革红利。

三、“营改增”对地方税体系的影响

一般而言，狭义的地方税体系概念是指由收入和征管都归属于地方政府的地方税税种所构成的体系。“营改增”全面改革后，由于原属于地方税收入的营业税被属于中央与地方共享税的增值税所替代，必然会对地方税体系产生影响，最主要的表现就是地方税体系丧失主体税种。按狭义的地方税口径统计，2007—2011年营业税收入占到地方税收入的平均比重约为55％。 “营改增”后，地方税体系主体税种缺失，地方收入规模大幅降低，构建什么样的地方税体系、地方税体系在地方财政总收入中的贡献程度以及哪些税种能够承担起支撑作用等问题亟待解决。党的十八大报告提出了“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系”的要求，因此，地方税体系的构建应基于保障地方财力的自主性和地方政府有效行使职能等方面，加快房产税、资源税等一揽子改革，使其成为主体税种，替代营业税功能的发挥。

四、进一步推进改革的建议 （一）正确认识“营改增”对地方财政收入的影响。“营改增”在短期内造成地方财政减收和支出压力的结果是明确的，但其对于地方财政的影响还需要从长期发展角度进行认识。首先，实施结构性减税，进行宏观税负的结构性转换，是未来我国税制改革的基本方向。“营改增”的减税效应，可以为其他税种的增税提供空间，即在降低一般性税种的税收负担的同时，在环境税、资源税等绿色税种上进行增税，地方财政也将能够从这些税种上增加收入来弥补“营改增”的减收。其次，“营改增”在完善税制、减轻企业税负、消除重复征税、促进社会专业化分工和三次产业融合等方面发挥积极效应，又是涵养税源的重要途径和手段，可为未来的财政收入增长奠定基础。这不仅能够弥补“营改增”短期结构性减税的财政损失，长期则是对我国税收产生正增长效应。此外，“营改增”后还可以通过服务业的大力发展，调整产业结构，减少财政收入随工业经济的波动性，增强地方财政收入的稳定性。因此，地方政府应该关注“营改增”所带来的长期利益，积极推动“营改增”的改革。 （二）合理调整中央与地方的财政关系。在“营改增”全面推行后，如果沿用现有保持现行财政体制不变的处理方式，显然负面作用很大，会对地方政府行为产生不确定性影响，将会进一步扭曲中央与地方财政关系。因此，有必要合理调整中央与地方财政关系，以符合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。财政体制是事权、财权与财力三要素组合构成的一种基础性制度安排，“营改增”会引发上述财政体制三要素的重新匹配组合。因此，利用“营改增”的机会，选择合理时机对中央与地方的财政关系进行全面的调整可能是更为合理的选择。一方面重新调整中央与地

方的事权划分，另一方面统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，设定中央税与地方税，从而在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，一并解决原有体制的税收返还等遗留问题。 （三）构建和完善地方税体系。地方税是分税制财政体制下对中央与地方所属税种划分的结果，因而地方税体系的构建应该立足于分税制财政体制和整体税制的基础上，而不是从地方税本身孤立地考虑地方税的改革和主体税种等问题。也就是说，有必要从广义的地方税体系概念（应称为地方税收体系更为准确）来认识“营改增”后地方税收体系构建。包括增值税、企业所得税和个人所得税在内的各种共享税，都应该视为地方税收体系的重要组成部分。同时，还需要区分省级政府和基层政府的不同政府层级来认识各自的地方税收体系构成。因此，“营改增”后的地方税收收入中的主体税种，将由现行的营业税转为由流转税和所得税（增值税、企业所得税、个人所得税）来替代。其中，我国省级政府以共享税为主体税种，基层政府则可根据税制改革的进程逐步确立房地产税和资源税等主体税种。