浅析我国第三部门与政府间的合作互补关系

浅析我国第三部门与政府间的合作互补关系 摘要：政府与第三部门的良好合作，不仅能提高解决社会问题的能力，激发公民参与社会管理的积极性，而且有助于扩大公民的民主权利，增强他们的社会责任感。现阶段，由于受政治、经济、历史、传统等因素的影响, 我国第三部门与政府的关系目前主要是一种依赖关系而并非完善的合作互补关系。这种依赖关系主要表现在: 我国的第三部门缺乏独立性、自主性和自身所具有的官民二重性的特征上。

关键词：第三部门，政府，合作互补关系

一 关于第三部门

“第三部门”( The third sector) 成为时下公共管理话语体系中使用频率较高的词汇之一。追本溯源, “The third sector”一词最早由美国学者Levitt 于1973年在他的论文《The third sector: New Tacticsfora ResponsiveSociety 》使用, Levitt 认为以往人们常常习惯于把社会组织一分为二———即非私即公, 二者必居其一。然而, 非公即私是粗陋的、偏狭的, 它忽略了一大批处于政府和私营企业之间的社会组织, 它们所从事的是政府和私营企业“不愿做, 做不好, 或不常做”的事, Levitt 将这类组织统称为“The third sector ”。此后, 这个概念被学术界和政界人士认同、接受并广泛使用。20 世纪90 年代初, 这一概念被引入我国, 该词在译法有两种: 或译为“第三域”, 指在公共领域( 公域) 、私人领域( 私域) 之外开辟的一个新的领域; 或译为“第三部门”, 指和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门。两种译法含义基本相同, 它们所指称的都是各种非政府、非营利的民间组织。与“第三部门”相类似的概念, 如“非营利组织”( Non- profit Organization, NPO) ,“ 慈善组织”( Charitable Organization) ,“ 志愿者组织”( Voluntary Organization) ,“ 免税组织”( Tax- free Organization), “非政府组织”( Non- governmental Organization,NGO) 等, 在概念界定上基本上将它们视为同义语对待。

总而言之，比较普遍的认同是：第三部门就是指介于政府部门与营利性部门

之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会的稳定与发展的社会公共部门。

改革开放以来, 我国各类社团、学会、行业协会、基金会、中介组织和民办非企业事业单位等第三部门组织有了很大的发展。这与改革开放创造的较为宽松的社会环境有着密切的关系。让研究者深有同感的是, 自20 世纪80 年代以来， 我国的社会大环境：包括政治、经济和法律等诸多方面都发生了前所未有的深刻变化， 推动着第三部门的发展。

二 我国第三部门和政府的合作互补关系发展现状

关于第三部门和政府间的关系，有的观点认为: 第三部门与政府之间的关系可以详细地划分为三种: 对抗关系, 即指第三部门作为公众利益的代表, 负责推动政府进行政策改进；补充关系, 是指第三部门自行负责筹款, 满足政府未能满足的需求；合作互补关系, 指政府提供资助, 由第三部门提供服务。笔者认为, 第三部门与政府的关系应该是一种合作互补的关系。

首先, 一方面, 从第三部门的兴起与存在的角度讲。第三部门的兴起源于市场失灵和政府失灵。第三部门作为提供公共物品的私人机构, 在提供公共物品方面, 能够有效地弥补市场和政府的不足。但另一方面, 第三部门同样存在志愿失灵现象, 于是在一定程度上又依赖于政府。另外, 政府的职能转变与机构改革也为第三部门的发展创造了良好的外部环境。所以, 概括的讲, 政府之所短, 正是第三部门之所长, 第三部门之所短正是政府之所长。

其次, 从第三部门的实际工作角度讲, 第三部门的资金来源很大程度上依靠政府的财政支持, 即使是西方发达国家也是如此。各国政府都在或多或少地影响着第三部门的计划、方向、或资金, 这样就在错综复杂的现实世界中, 很难在非营利组织与政府和市场之间划定一条绝对的界限。这样的情况就会导致一个问题的出现, 即政府从仅仅对第三部门财政上的支持、管理和监督会不会扩大到对其组织运营的干预, 进而影响到第三部门独立性的完整。那么, 要解决这一问题, 最好的选择就是第三部门与政府之间建立起一种合作互补的关系。具体地讲, 政府通过一种招标的方式, 把具体的公共服务转让给第三部门来做, 政府只提供

宏观的政策、财力和物力的支持, 而第三部门则通过投标的方式, 充分利用自己的专业技术优势, 为公共服务提供技术支持并提供专业化的公共产品。有的观点也把这种关系称之为“交易型互补合作关系”。

另外, 从第三部门的特点讲, 它具有以下几个优势: 第一, 灵活机动、适应性强。政府通常在面对多元化的公共服务需求时, 由于政府工作程序的繁琐和内部管理程序的复杂, 所以经常表现出行动迟缓、效率低下的缺点, 而第三部门内部管理较为简单, 也不需要繁琐的手续审批, 人力资源的需求也不大, 从而在一个较小的范围内发挥了很好的灵活性, 面对环境的变化也可以具有较强的适应性。第二, 高效率和资金、人力的高利用率。由于政府运作方式的特点是, 一个项目从立项、审批到执行, 需要很多官员的参与, 项目也需要一级一级的上报有关领导, 这样势必就影响到了资金、人力的有效利用。第三部门在执行项目时, 则不需要庞大的政府系统和极其复杂的协调机构, 更不需要政府部门之间利益关系的协调与分配, 这就减少了大量的中间环节, 从而有效地降低了执行的成本。第三, 制度创新能力强。第三部门由于其规模小、资金少, 比较容易根据实际情况设计项目实施方式, 例如孟加拉的乡村银行开创出小额信贷模式是不可能在政府的项目中体现出来的。总之, 第三部门的这些优势, 都体现出了第三部门与政府之间建立合作互补关系的可行性。

现阶段，由于受政治、经济、历史、传统等因素的影响, 我国第三部门与政府的关系目前主要是一种依赖关系而并非完善的合作互补关系。这种依赖关系主要表现在: 我国的第三部门缺乏独立性、自主性和自身所具有的官民二重性的特征上。第三部门与政府间关系存在的问题主要有以下几点：

一 第三部门官办色彩浓厚，存在多重管理现象，造成管理混乱。我国第三部门的发展受到政府的管制。它的建立必须得到政府的许可。政府在第三部门建立方面设置各种限制条件，提高建立的门槛。同时在第三部门日常的管制中也受到政府的干涉。在从事一些社会事务时，必须向有关政府部门提出申请，在得到政府许可之后才能行动，这样第三部门在行动的时候没能争取主动。政府有时则直接安排第三部门的日常事务，使第三部门完全受政府的控制，成为政府使唤的工具。政府与第三部门这种领导与被领导的关系、命令与服从的关系成为第三部门独立的主要制约因素。

二 第三部门在我国发育并未成熟。在国际环境背景下，“全球结社运动”在一定的程度上影响着我国。第三部门组织在我国社会上也大量建立起来，但是与西方发达国家相比仍然存在很大的差距，我国第三部门的发展规模还很小，发展速度缓慢，管理混乱，没有相关法律法规的保护，社会影响力不强。这些特点严重影响第三部门的正常发展，导致第三部门之间相互分离，各组织之间没有进行沟通以及协作从而导致力量分散，无法形成一股影响社会的合力。

三 缺乏沟通，相对隔离。我国政府作为处理社会事务最主要的主体，一切社会事务的处理凭着自身的决策行事，而很少和第三部门进行沟通。政府与第三部门的沟通只在一种无奈的情况下进行。这使得双方对对方的情况不了解，甚至误解。长期缺乏沟通，出于隔离状态，使得第三部门被政府置于遗忘的角落。

四 第三部门的地位得不到社会的承认。第三部门在我国是一个新生的群体，人们对第三部门能否顺利解决社会问题产生疑惑，同时在传统的人性自私论的影响下，认为第三部门从事社会事务只是追求自身的利益而不顾及其他的利益。并且在法律上，第三部门也没有合法的地位。在这种不确定的条件下，人们则更多地选择了长期依赖的政府。他们坚信政府是公共利益的代表，而且在考虑处理社会事务时保持公正、公平，而拒绝接受第三部门。

三 如何构建良好的合作互补关系

政府与第三部门的良好合作，不仅能提高解决社会问题的能力，激发公民参与社会管理的积极性，而且有助于扩大公民的民主权利，增强他们的社会责任感。要改善两者之间的合作互补关系，必须在以下几方面努力：

（一）政府放松对第三部门的管制，认识到第三部门的作用，增强第三部门的独立性。政府应该放松对第三部门的管制，在国家法律的范围内，让其独立发展、成熟以至完善。政府应给予第三部门相对的独立性，而不应过多地干涉第三部门的具体工作。政府还应引导第三部门在国家法律法规范围内规范自身的管理，完善自身制度。

（二）政府与第三部门要加强沟通。良好的合作需要良好的沟通。政府与第三部门之间应该相互沟通，相互了解对方的情况，而不是害怕对方的监督而采取相互隔离的态度。在合作问题上应当知己知彼，方能有效的协作，切不可在面临

共同关注的问题时才进行沟通，这样会造成解决问题的能力不强。

（三）政府应改变传统的观念，认识到第三部门的平等地位。政府部门应该认识到第三部门并非自身的下属机构，并不是政府政策的执行者，只是政府的一个合作者，与政府的地位是平等的。政府不能一味地命令第三部门去从事何种事务，而是对共同关注的社会问题在平等的基础上进行协商，明确双方的责任，确定各方的职责，相互配合，通力合作，实现优势互补，共同解决社会事务。

（四）政府要加强立法工作，为第三部门的发展提供良好的制度与法律保障。在现阶段的中国，由于市场发育程度不够，因此第三部门的自身能力是有限的，第三部门急需政府的帮助。而政府在提供资金支持的同时，更多的是应该为第三部门的发展创造条件，增强第三部门的自我发展能力。

（五）第三部门自身方面。第一, 加强自身的建设, 建立规范的内部运作机制, 增强自身的自律机制, 从而有效地弥补自身的缺陷。第二, 加大宣传力度, 利用各种渠道为第三部门的发展筹集资金, 解决资金来源单一性的问题。第三, 加强自身的竞争能力和提高公共服务质量的能力, 建立起完善的竞争制度, 在行业监督的前提下, 开展有序的竞争。这样不仅能够提高第三部门的竞争力, 从而使其充满了成长活力, 还能够鼓励第三部门朝着公共利益导向的社会使命发展。

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