关于城市规划中公众参与机制的探讨

关于城市规划中公众参与机制的探讨

摘要：本文介绍了公众参与城市规划的概念和起源，阐述了公众参与城市规划的必要性，指出我国现行公众参与机制在实际运作当中产生的一系列问题，并提出一些建议和解决措施。 关键字：城市规划，公众参与，机制，解决措施

一、公众参与城乡规划的概念和起源

1.1公众参与城市规划的概念

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况，以稳定民心，保持社会安定，后来为了促使寻求公众政策的实现，上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。

1.2公众参与城市规划的起源

公众参与最早起源于美国，目的是为了稳定市民的“不满”情绪，保持社会的安定而出现的一种安抚措施。它首先是作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来的，具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。是经济发展到一定程度的一种表现，广泛地存在于涉及公共事务的管理中，是一种自上而下的管理模式，在国外发达国家的城市规划中被广泛运用，有的国家甚至已将其列入法律，以保障实施，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

二、公众参与城市规划的必要性

公众参与城市建设管理是政治参与的一种表现形式，它体现着现代政府在公共管理的行政决策中，进一步关注民主理念的运行机制。具体来说，公众参与城市规划表现出以下必要性：

2.1 它是社会主义市场经济发展的需要

公众广泛参与涉及切身利益的城市规划，能够促使政府与其它社会团体相互协调，规范市场秩序，维护社会稳定，从而使规划成为政府实施城市建设的有效手段。

2.2 它是社会主义民主政治发展的迫切要求。

它是加强规划管理，实施规划过程的公开性，可以使政府部门更好地理解公众的要求，最终做出获得社会认同的规划决策。

2.3 它是依法行政的必然要求。

它必须体现公众的意志，维护公众的利益，接受公众的监督，而接受公众监督的最佳形式就是公众参与。公众参与可以保证规划设计的合理性。吸引多学科专家、多层次、多部门人士参与规划，为规划献计献策，拾漏补缺，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断错误，使规划成果更为科学。

2.4 它是城市规划自身发展的要求。

对规划的朝令夕改，不但无端增加很多工作，规划的一致性也受到影响。唯有借助公众的力量，实施有效监督，才能真正实现城市规划目标。

在2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》中明确提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与与”的规划原则，规定了在城乡规划的编著、实施以及监督的过程中必须全面的实行公众参与机制，以确保公众对于城乡规划的知情权、参与权以及监督权。

三、 我国城市规划中公众参与机制的现状及问题

近年来，随着城市化进程的加快，城市经济社会的发展，市民生活水平的提高，城市规划越来越成为社会各界关注的焦点，而公众参与城市规划的意识也不断增强。与此同时，参与水平，参与机制等方面的问题也逐渐显现出来。

3.1参与深度难以触及规划的核心环节

公众参与城市规划的深度主要体现在市民的意见对规划的深度主要体现在市民的意见对规划决策和实施影响力、干预力的大小。然而，目前公众对城市规划的参与“形式”重于“实质”，参与的主要效果是加深了对规划项目和规划事务的了解。在规划的过程中起到了“参赞”作用。其次．公众参与城市规划带有很强的“被动性”．参与行为往往起源于城市政府组织的规划公示等事务。此外，市民的意见往往得不到足够忽视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有受到应有的奖励和鼓励。

3.2参与范围没有覆盖规划的全过程

公众对城市规划的参与尚未在城市规划的全过程中发挥作用。在城市规划编制阶段，公众的参与往往局限在针对具体规划项目的调查，走访，涉及的公众面较窄。在城市规划审批决策阶段，能够行使参与权的一般还仅仅局限于学术研究机构和地方政界的精荚人士。此外，在规划立法、实施监督等方面，公众参与还基本处于空白状态。这些现象说明公众参与还没有覆盖到城市规划的全过程，在城市规划事务中参与的比例还很小。

3.3参与机制仍然处于探索阶段

在国外，公众参与能否顺利开展，除对这一行为法律地位的界定外，还取决于法定性的程序、有效的仲裁机构和干练的组织部门。而在我国，由于公众参与才刚刚起步，对公众参与城市规划的制度与机制还处于理论探讨和实践摸索阶段。没有完善的制度体系支持公众参与城市规划的过程。当前时有发生的市民到规划部门或城市政府“上访”现象，在很大程度上也是源于这种制度与机制的缺位。

3.4相关法律依然不够健全

在我国，城市规划的立法多注重行政行为的授权。关于公众参与的问题还很少涉及。城市规划法制体系仍然带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。虽然法律条文中有“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”的规定，但对履行义务的前提以及相对应的权力都缺少明确界定．此外，公民参与机制中，市民参与意识不高也是一个较为突出的问题，“不在其位不谋其政”的传统观念仍然具有广泛影响。很多市民对与自身利益非直接相关的公共事务持漠视态度。

四、提高我国城市规划中的公众参与度的建议

4.1拓宽公众参与的范围，增加公众参与的深度

首先要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划；其次在规划的各个过程中听取广大群众的意见；最后在规划实施的过程中要接受群众的监督。政府部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视、网络等媒体向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供了解规划的机会。同时还可采取邀请市民参加城市规划的展示会、论证会和听证会，聘请市民为城市规划监督员等方式加强市民参与的深度。

在公众参与的初期阶段，参与的主体应以专业人士为主，这一阶段是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有一定认识时，可以扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划设计人员组织各种座谈会、展览会，编制手册、目录等方便公众查询与参与。这一阶段为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。最后使公众参与的深度从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。

4.2公众参与要建立法制保障

公众参与要在法律法规机构等方面给予保障。如以立法的形式规定公众参与规划的方式和途径；设立公众参与机构等。从国外公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外同时受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体的存在是十分必要和重要的。因此设置城市规划管理的非行政机构，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各

个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。公众参与与城市社区的建设和发展有密切的关系，保障了城市社区居民的切身利益。我们应借鉴西方的经验，使城市社区发展和城市规划公众参与结合起来。

4.3、普及规划知识，加强公众教育

我国公众参与规划的另一重要问题是公众教育问题。规划知识贫乏以及文化水平的限制，成为公众参与的障碍。首先，应该加强对规划知识的宣传与普及，比如选专业人员对社区居民进行问答讲解；其次，在设立的公众参与机构里，对选出来的机构代表、工商界领导、政府官员，组织专门的讲座，进行系统地规划知识的教育；最后，大众文化水平的普遍提高，参与兴趣与意识的不断增强，才能为公众参与的实现提供稳固的基础。因此应该提高大众的受教育水平，从小培养市民的公众意识，对公益事业的热情。公众参与意识深入人心是个渐进的过程，我国的民主建设也需要过程，公众全面参与城市规划需要更多时间才能逐步完善。

五、结语

公众参与已成为现代政府进行各项活动的必不可少的环节，尤其是与公众民生相关的城市规划。在我国，近年来随着社会的发展和公众自身素质水平的不断提高，公众自主意识日益增强，公众参与政府各项决策尤其是城市规划决策热情高涨，规划已不再是公众对固化结果的被动了解与接收，而逐渐成为一种主动参与的行为。本文通过对我国现阶段公众参与的现状及问题分析，以寻求一套健全和完善我国公众参与城市规划的策略，结合我国的具体实际提出几点推动和规范城市规划公众参与的策略建议。为我国公众参与城市规划提供民主理念和社会体制的双重保障。

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