依法行政依法治校--理顺高等学校和政府关系的基本原则

维普资讯 http://www.cqvip.com第 ２ 卷　 第 ３期　 ５Ｖ １２ 　 ｏ ．５ＮＯ ３ ．　中州大学学报　Ｊ ＲＮＡＬ ＯＦ Ｚ ＯＵ 　 　 ＨＯＮＧＺ ＨＯＵ　 ＵＮＩ ＲＳＴ ＶＥ Ｉ Ｙ　２０ ０ ８年 ６月　Ｊｎ ２０ 　 ｕ ．０ ８依法行政一依 法治 校　理 顺高等学校 和政府关 系的基本原 则 　 赵 建华　 毕 凌 霄　 ，２ 河南教 育 学院 学报 编辑 部 ， 州 ４ ０ １ ） ． 郑 ５０４　（． １ 河南教 育 学院 高等 教 育研 究所 ， 州 ４０ １ 　 郑 ５０４；摘要： 目前 高等 学校 的事 业法人地 位尚未完全确立 ， 政府对 高校 的管理存在 着职 能不到位 和权 力过 分集 中的　现 象。解决以上 问题 的基本原则是政府依 法行政 ， 高校依法 治校 。 　关键词 ： 高等 学校 ；政府 ； 事业 法人　中图分 类号 ：４ 　 Ｇ７ 文献标识码 ： 　 Ａ 文章编号 ：０８— ７ ５ ２０ ）３—００ ０ 　 １０ ３ １ （０ ８ ０ ０ ９— ３关 于高等学校 与政府 的关系 ， 有广 义和狭 义两种 界 定。 　 狭义的高校 与政府关 系是指 高校 与人 民政 府及其 教育 主管　 部门的关 系 ； 广义的高校与政府关系则是指高校与人 民政府　１９ ９ ３年 ， 中共 中央 国务 院颁 发 《 中国教 育 改革 和 发展　纲要》， 纲要》 出 ： 进行 高 等教 育体 制改 革 ， 《 提 “ 主要是 解决　政府 与高等学校 、 中央与地 方 、 国家教 委 与中央各 业务 部 门　 之 间的关 系 ， 逐步建立 政府 宏观 管理 、 学校 面 向社 会 自主办　 学 的体 制。 “ ” 在政府与学校 的关系 上 ， 要按照 政事分 开 的原　 则， 通过立法 ， 明确高等学校 的权利 与义务 ， 高等学校真 正　 使 成 为面向社会 自主办 学 的法 人实 体 。……进一步 扩 大高 等　 学校 的办学 自主权 。学校要善 于行 使 自己 的权力 ， 承担应负　 的责任 ， 建立起 主动适 应经济建设和社会 发展 需要 的 自我发　 展、 自我约束 的运行机 制 。 这 些规定 ， ” 为改革 高等学 校与政　 府 的关 系指明了正确 的方 向。 　及 其有关职 能部 门的关系 。教 育主管 部 门依 法代 表政 府直　 接对高校进行教育行政管理 ； 政府其他职能部 门依法对 高校　的有关事务进行管理 。当前 ， 在处理高校与政府关 系的问题　 上， 重视研究处理高校与教 育 主管部 门的关 系， 取得 重要　 并 进展 ； 但是 ， 轻视处理 与其他政府职 能部 门的关系 ， 因而在这　方 面还存在许 多矛盾 ， 这些矛盾对高校 的正常工作 和教 学秩　 序造成 干扰 ， 给高校的发展造成一些人为 障碍 。所 以研 究高　校与政 府的关 系 ， 应当在重视高校与教育主管部 门的关 系 的　 同时 ， 全面解决高校与人 民政府及其相关职能部 门的相 互关　 系。高校作 为社 会组 织 的一 部分 ， 的 正常 运转 牵 涉 到计　 它 划、 经济 、 财政 、 人事 、 建设 、 市政 、 公安 、 卫 、 环 物价 等各 个方　 面， 许多工作需要这些部门开绿灯并接受这些部 门的监 督与　 指 导。所 以我们不能忽视解决 这些 方面的关系 。 　一１９ ９ ８年颁 布的《 高等教育法》 第三十条 明确 规定 ： 高等　 “学校 自批准设立之 日起 ， 得法 人资格 ， 等学校 的校 长 为　 取 高高 等学 校的法定代表人 。 第 十一 条规 定 ： 高 等学校 应 面向　 ” “ 社会 依 法办学 ， 实行 民主 管理 。 第 三 十二 条至三 十八 条具　 ”体规定 了高等学校从 招生 、 专业 和系科 设置 、 教学 计划 制 订　 等 多种 自主办学权利 。 　 这 些规定如果完全落 实 ， 当基本上 能够 保证高等学校　 应 与政府 的关 系沿着正确轨道健康 发展 。 　 但是， 当前高 等学 校与政 府 的关 系 ， 尚有诸 多方 面没有　 理顺 ， 主要表现在政府 职能不到位和政府权力 过分集中两个　 方 面。一般认 为 ， 在高等教 育中 ， 府职能主要应该是 ： 政 制定　 高等教 育法 规 ， 使高 等教育 的运 行纳入 法制 轨道 ； 制定 高等　 教育发展 战略和规划 ， 使其 发展 速度 、 规模 、 次 、 层 结构 等 同　 国家的经济 、 社会发展 相适 应 ； 合理 配置高等教育资 源 ， 通过　、高 校 与 政 府 关 系的 现 状　高校与政府 的关 系的现状 可以概括为 ： 在理论 和大原则　 问题上 已经得到基本解决 ， 但在操作层面还有许 多问题 需要　 下大工夫加 以解决 。 　 所谓在理论和大原则 问题 上已经得到基本解决 ， 说近　 是 二十年来 ， 经过 国家政治体制改革 、 行政 管理体 制改革 、 教育　体制改革 ， 高等学校与政府的关系 已经从计划经济 时代 的行　 政隶属关 系转变 为法制关 系 ； 高等学校 的事业法人地位 已被　公认 。有关法律和政府指令性 文件 对此 已做了明确表述 ： 　收 稿 日期 ：０ ８—０ ２０ ４—２　 ０作者简 介 ： 赵建华 （９ ９ ） 男， １ ４一 ， 河北唐 山人 ， 南教 育学院高等教 育研 究所教授 。 河 　・９・ 　维普资讯 http://www.cqvip.com财力 、 物力 、 人力 的投放 ， 现政府 的政 策导 向； 体 制定 质量 标　 准， 并进行监督和检查 ； 提供 高等教 育信息 服务 。而当前 的　 现状是 ： 高等教育法规尚未健全 ， 还有诸多空 白 ； 高等教育发　 展规划科学性不够 ， 在盲 目扩张 、 合并 ” “ 大” 后 ， “ 、做 之 使一　 些高校债 台高筑 ， 连债务利息都无法 偿还 ， 临“ 面 财务破 产” 　 的边缘 。高等教育的资源配置也不尽合理 ， 两年出现的高　 前 校“ 圈地运 动” 在群众 中造成 不 良影 响 ； ， 对教 育质量 的监督　 和教育信息服务工作则做得不够 ， 成效不大。以上该 政府做　 的事有许多没有做好 ， 而不该 政府 做的 ， 却做 了许 多。正如　 温家宝总理所指 出的 ： 目前政 府及其部 门仍 然管 了许 多不　 “ 该管 、 不了也管 不好 的事。 这种现象 ， 管 ” 在高等教育 中， 表现　高等教育 的立法方 面还存在 许多空 白。 比如 还缺少 教育 拨　 款法 、 高等学 校学籍管理 法。第 二 ， 教育 法与 高等教 育法 缺　 乏与之相应 的程序 法 、 执行 细则 和行 政 法规 与 之 配套 。第　 三， 行政诉讼法 和行政 复议 法等程序法则没有与之相应的实　质性 法律 （ 如行 政法 ） 套。这样 ， 配 就使 人们 对法 律 的理解　和执 行带来 一定的任意性。有的 以“ 法无 禁止则 可行” 的命　 题钻法 律空 白的空 子 ； 的以“ 有 法无规 定则 禁止 ” 的命 题来　 束缚 行政 执法主体的手 脚。例如许 多违 纪学生状 告学 校处　 分 的案件 就 因“ 于法 无 据” 使违 纪 学 生胜 诉 ， 校 败诉 。 而 学 　 如果 有高等学 校学籍 管理法 或学籍 管理 条例来 代替学 校 内　 部 的学籍管理制度 ， 不会 出现这样尴 尬 的局 面。所 以， 就 完　 善有关法律 、 行政法规体 系 ， 是进 一步 协调高 校与政 府关 系　的当务之急和关键之举 。 　相当突出。如教 育行政部 门利用 手中掌握的高等教 育资源 、 　行政 权力 ， 利用行政审批 、 政许 可等手段 ， 行 对大学 的发 展和　 办学进行 直接 的或间接的控制 ， 致使学校 的招生 、 发毕业证 、 　 专业设置 、 人事调动 、 师职称评定 等基本权力 内的事情 ， 教 都　 需要 获得教 育行政 及其 他相关政 府部 门的批准 。大学基本　上是 面 向政 府 办学 ， 按 照 立 法 作 为 独 立 的 社 会 组 织 、 为　 而 作（ 克服 旧的观念和 管理体制 的束缚　 二） 观念作为一种意识 形态 ， 它的运 动与 物质运 动一样 ， 具　 有一定的惯性 ， 育管理观念也是如此 。新的教育体制 建立　 教 之后 ， ｔ 』 的管理观念并不会 立 即消失 。它 的存在 ， Ｅ 对新体 制　 的运行和发展造成 巨大的干扰 和 阻力 。行政部 门不 情愿 立　 即放弃计划经济时代掌握的权利 ， 新的体制下往往法 外施　 在 权 或以权代法 ； 等学校则 一时难以改变对行政机关 的依赖　 高 心 理 ， 了在上级领导 面前树 立 良好 的形象 ， 往屈 从于行　 为 往 政机关 的本 不属于它的权 力。这样 ， 依法 办事成为一个 空洞　面 向社会依法 自主办学 的法人实体基本 上没有形成 。 　 二、 依法行政、 依法治校 。 进一步理顺高校与政府的关 系　 在法制社会 ， 法 ” 当是 联 系和 协调各 种社 会关 系 的　 “ 应 重要 中介物 ， 同依法 办事是 理顺 各 种社 会关 系 的基本 原　 共 则 。这些关系包括政府与各社会组织 的关 系、 各社 会组织之　 间的关系 以及各社会组 织 内部的关 系。这一基本 原则 体现　 了社会的进步 、 民主与平 等。 　的 口号 ， 靠关 系办事才能解决实 际问题 。高等学校的许多事　情不能够用 “ 来解决 ， 法” 而只能用“ 来解 决 。跑经 费 ， 跑” 跑　 项 目， 跑编制 ， 招生 指标 ……校长要 跑 ， 长要 跑 ， 的还　 跑 处 有 成立有 专门的公关 机构 ， 组织 了公关 队伍 。这样 ， 不但 校长　 不能专心治校 ， 造成人力 物力资 源的 巨大浪 费 ， 且为 某些　 而 官员权力寻租 留下 了空 间。所 以 ， 必须从制度 和观念 两个方　 面加紧更新 ， 才能够使 依法行政和依法治校落 到实处。 　在处理高校与政府 的关 系上 ， 同样 必须 贯彻依 法行 政 、 　依法治校 ， 即政府及其 职能 部门依法行 政 ， 高等学 校依 法办　 学 和进行 内部管 理这一基本原则。 　 政府依法行 政才 能保证行政管理的政治方向 ； 才能保 证　 管理措施 的正确 、 有效 ； 能保 证国家的方针政策不会走样 ； 才 　 才能保证学校面 向社会 自主办学 体制 的落 实 ； 才能克 服“ 人　 治” 带来 的各 种弊端。 　 高校依法办学才能保证 国家教 育方 针的贯彻 执行 ； 才能　 保证高校依据各 自的 内外环境 和具体任务 ， 独立 自主地处理　 各种 内部事务 ； 能保 证高校 的各种资源得以充分地开发和　 才 利用 ， 提高办学 的质量 与效 率。 　 真正做到依法行政和依法治校 ， 在操作层 面还有许 多实　 际问题 需要解决 。 　 （ ） 一 进一 步完善教 育立法体 系 　 法律法规是依法 行政和依法治校的的根据 ， 法律法规 不　 完善 ， 就不 能完 全实现依法行政和依法治校的最终 目标 。国　 家政治体制和教育体 制改革 以来 ， 法制建 设虽然 卓有 成效 ， 　 制订 了一系列与高等 教育有关 的法律 ， 教育法 、 等教育　 如 高 法、 民法通则 、 政诉讼法 、 行 行政 复议法等。还发 布了相当数　（ ）规 范高校应缴 纳的税 费 ， 立宽松 的依 法冶校 环　 三 建境　２ Ｏ世纪 ８ Ｏ年 代 ， 了弥补 行政 经费 的不足 ， 政策 上　 为 在 开 了行政 收费的 口子。在国家财政 困难 的时代 ， 这一举措 的　 初衷具 有一 定的合理性。但是 ， 以后 的实行 中渐 渐违背 了　 在 当时的初衷 ， 成为上级机关克扣行政 经费和下级机关敛财 的　 工具 。处在 这种 大环境 中的高 等学校 ， 了一 块“ 僧 肉”　 成 唐 ， 不但教育行政机关及 其二 级机构 以培训 、 认证 、 审批乃 至招　 生 录取 和毕业证 的发 放从 高校 得利 ， 而且一些 与高校相关 的　 部 门， 也纷纷 把收费和摊派 、 没之手伸向高校。这样 ， 罚 造成　 教育经费的 巨大漏洞 ， 不但 大大增 加 了办学成本 ， 而且对 高　 校的正常工作造成 干扰。 当前 ， 虽然 取消 了大量 收 费项 目， 　但是许 多单位 ， 受利益驱 动 ， 对此置若 罔闻， 仍有不少的 收费　 项 目在合法 的实行。所以 ， 只有通 过立法 和行政法规进一 步　 规 范高 校应 缴纳 的税 费， 我们 的政府 机关 以“ 水衙 门” 还 清 　 的形象 ， 才能为依法行政 和依 法治校创建一个和谐宽松 的社　会环境 。 　量 的条 例 、 法规 和规 章 ， 教育管 理开始从 人治走 向法 治 的　 使轨道 。但总 的说起来 有关 教育立法还不够完善和配套 ， 还不　 能满足依法行政 和依法 治校 的需 要。具体 说 ， 第一 ， 在有 关　・１ ． ０ 　维普资讯 http://www.cqvip.com（ ） 四 加速 高校 内部 管理 体制改革和制度创新　 依 法治校必须有与之相 应的 内部 管理 体制 与制度 相 配　制的需要予 以取舍 ， 更需要 以创新 的精神建立 与新 体制相适　应的新制度 ， 规范学校各 部 门的职责 ， 理顺 学校 内部上 下左　 右之间的关 系。这更 是一项 复杂 细致 的工作 。各 校 已在这　 方面做 了许 多卓有 成效 的创 造 性 的工作 ， 现在 需要 认 真总　 结、 交流 和推广 。 　 上述几点建议 ， 助于依法行政 、 有 依法治校原则的落 实 ， 　 有 助于建立协调的高等学校 与政府 的关 系 ， 推动高等学 校的　 健 康发展 。 　套 。关 于高校 的 内部 管 理体 制 ， 等教 育 法 已有 明确 的规　 高定 ：高等学校实行党 委领 导下 的校长 负责 制。 中共 中央　 “ ”《国务 院关于深化 教育 改革 全 面推进 素质 教 育 的决定 》 规定　“ 切实落 实和扩大 高等 学校 的 办学 自主权 ……完 善高 等学　 校 自我约束 、 自我 管理 的机制 。 这是 已经被 实践 证明 的适　 ”合 中国国情 的管理 体制 。它较 好 的处 理 了高等 学校与 政府　以及高校 内部的党政 关系 ， 既有 利于保 证办学 的政 治方 向 ， 　 又有利 于调动校 长和学校 行政系统 的积极 性 。这一体 制 的　参 考文献 ： 　贯彻 ， 需要 有相 应的机构 和制度 予 以保 障 。在 这方 面 ， 还任　重道远 ， 有许多事情 要做 ， 有许多 问题需 要探索。 　 在机构 建设方面 ， 高等学 校应当设 立必要的决策机构 和　 议事机构 ， 以避免个 人专权 和 以权 谋私 。设立这 类机 构 ， 各　 校可以根据不 同的校 情选 择适 合 自己的方 案 ， 必强 求一　 不律。 　［］ １ 杨明． 高等教 育 中政 府调节 的职 能定位与调 节 失灵现　 论象［ ］ 浙江大学 学报 ，０ ６ ４ ． Ｊ． ２ ０ （ ）　［］ ２ 林则 田， 曹发军． 实践“ 三个代表 ” 重要 思想 ， 力打造 高　 努校服务 型机 关［ ］ 中州大学学报 ，０ ６ ２ （ ）２ ２ ． Ｊ． ２０ ，３ ２ ：０— ３　（ 责任编辑王玖 ） 　在 制度 层面 ， 既应对 旧的管 理制度 进行 清理 ， 据新体　 根Ａｄｍ ｉ ｉｔｒ ｉ 　 ｎｆ ｒ ｔ 　 ｔ Ｌｅ ａ　 ｏ ｉｉ ｎ 　 　 ｏ ｅ ｎ ｅ ｔ　 ｎ ｓｅ 　ｎ Ｃｏ ｏ ｍ ｙ ｗｉｈ　 ｇ ｌＰｒ ｖ ｓｏ ｓｂｙ Ｇ ｖ ｒ ｍ ｎ ， ｉ Ｍ ａ ａ ｅ Ａｃ ｏ ｄ ｎｇ ｔ 　 ｗ　 ｙ Ｃｏ ｌｇ ｓａ ｄ　 ｉ ｖ ｒ ｉｉｓ ｎ ｇ 　 ｃ ｒ ｉ 　ｏ Ｌａ ｂ 　 ｌｅ ｅ 　 ｎ Ｕｎ ｅ ｓｔｅ 　Ｚ ＨＡＯ Ｊａ 　 ｉｎ—ｈ ａ， ＩＬｎ ｕ Ｂ 　 ｉｇ—ｘａ　 ｉｏ（ ． ｔｄ　 ｅｔ ｎｆ 　ｅｉｒ ｄ ｃｔ ｎ Ｈｅ ａ　ｎｔｕｅｏ　 ｄ ｃｔ ｎ Ｚ ｅｇｈ ｕ４ ０ １ ，Ｃ ｉａ　 １ Ｓｕ ｙＳｃｉ 　 ｒＳｎｏ　 ｕ ａｉ ， ｎ ｎＩｓｔｔ ｆ ｕ ａ ｏ ， ｈｎ ｚｏ 　５ ０ ４ ｈｎ ； ｏ ｏ Ｅ ｏ ｉ 　 Ｅ ｉ ２ Ｅ ｉ ｒ ｌ ｅｔ ｆ ｏ ｒａ ， ｅ ａ　ｎｔｕｅｏ　 ｄ ｃｔ ｎ Ｚ ｅ ｇｈ ｕ４ ０ １ Ｃ ｉａ ） ． ｄｔ ａ Ｄ ｐ．ｏ　 ｕｎ ｌ Ｈ ｎ ｎＩｓ ｔｔ ｆ 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