重建国际新秩序

作者：李庆余

国外社会科学情况 1995年11期

　　一

　　建立国际新秩序是20世纪初以来美国外交的理想与目标。第一次世界大战结束时，威尔逊总统提出“14点纲领”，构想了代替殖民统治旧秩序的国际新秩序。威尔逊的新秩序思想有三个要点：第一，新秩序在政治上表现为没有殖民地与势力范围，实现民族自决，大国与小国地位平等。第二，新秩序在经济方面表现为自由竞争与门户开放，代替在殖民地的垄断地位与特权利益，贸易壁垒要拆除，整个世界将是一个开放的大市场。第三，建立国际新秩序是美国不可推诿的历史使命，美国有责任并有能力履行这一历史使命。用威尔逊的话来说，“美国应该是世界的领袖，而不是世界的主人。”①总之，这个新秩序就是在美国领导下，缔造世界和平与繁荣。冷战结束时，布什政府把重建国际新秩序提到外交日程上来，强调重建的新秩序是与第一次世界大战后威尔逊总统的国际新秩序思想相一致的，是这一理想与事业的继续。国务卿贝克说：威尔逊总统在第一次世界大战后，极力主张美国履行其历史使命，但没有成功，他的事业是正确的，他的事业是正义的，最重要的是，他的事业符合本国最高利益。”②

　　然而，这决不是回到威尔逊时代那种外交。经过漫长的冷战岁月，世界已经发生了巨大而深刻的变化。冷战改变了世界，为美国重建国际新秩序提供了新的环境。美国要在一个改变了的环境中实现其理想与目标，就必须面对现实，表现出新的外交取向。

　　二

　　冷战后美国外交的一个重要取向是外交与国内事务，主要是经济增长结为一体。

　　冷战的遗产之一是美国经济优势的削弱，从而使其难以重建“世界领袖”地位。一位冷战史专家评论说，“虽然流行的说法是‘美国赢得了胜利’，而且很明显，民主与资本主义正在高涨，但冷战实际上没有赢家。美苏两家都使自己处于衰弱的境地。”③经济与其他方面的努力是美国充当“世界领袖”的前提。第一次世界大战结束时，美国已经成为世界经济巨人，取代英国成为世界金融中心和最大贸易国，这是提出建立国际新秩序的背景。正如威尔逊所说：“金融领导地位是我们的，工业首位是我们的，贸易优势是我们的，世界其他国家期望我们的领导和指引。”④第二次世界大战把美国推上了超级大国的地位。凭藉这一优势，美国领导西方世界同另一个超级大国苏联进行冷战。然而时过境迁。一战与二战后的那种经济优势不复存在。美国在全球的生产与贸易总额中所占比重下降，预算赤字与外贸赤字扶摇直上。在这种情况下，美国如要重建新秩序，首先就要重建美国经济优势，提高实力地位。国际秩序有赖于国内秩序。要接受国际上的新挑战与拨乱反正，首先是要接受国内的挑战。

　　重振经济不仅会加强冷战后的实力地位，而且可以促进两党保持一致，达成共识。这也是重建新秩序必不可少的条件。还在冷战结束前，“衰落论”已在美国出现。他们认为，美国同历史上反复出现的大国兴衰的模式一样，长期的军事重负削弱了它的实力，使它处于持续的衰落之中。冷战结束后，衰落论成为回到孤立主义的理由。既然美国已经走向衰落，就不应该再承担如此多的国际义务，美国的力量应该从外部世界收缩。与孤立主义不同，国际主义认为，美国仍然是世界上最强大的国家，美国应当在世界上发挥更大的作用。两种意见展开了激烈的辩论。国会与公众舆论陷于分裂。如此一个分裂的社会怎么能承担得起重建国际秩序的重任，充当世界领袖呢？问题不在于制止不同意见，而在于克服分歧的根源，形成共识。根源在于经济不振与由此引起的社会问题。

　　布什政府敏感于重建国际新秩序的使命，而对重建美国经济优势，以保持美国在世界上的领导地位这一点缺乏认识。所以，在1992年的总统大选中，布什把他的赌注押在对外政策的成功，特别是押在刚刚赢得的海湾战争上。而他的竞争对手克林顿对此有足够的认识。他抓住主要问题——国内经济，把重振国内经济与重建国际新秩序联系在一起。他指出：“当今世界，外交政策与国内政策是密不可分的。如果美国国内实力不强，我们就无法在我们为之作出巨大贡献的世界上发挥领导作用。如果我们从世界各地撤退，我们国内的经济社会受到损失。”“必须拆除我们心中在国内政策与外交政策之间树起的墙。”⑤克林顿在这篇《美国安全的新契约》中认为，美国外交政策面临的两大挑战是，制订新的国家安全政策与制订新的经济政策。这是美国历史上第一次把经济政策作为美国外交政策的一部分来对待。克林顿的当选反映和促进了把外交和经济事务联为一体的取向。一个不能把国内经济与外交政策联系起来的现任总统，尽管冷战是在他的任期内结束，其后又是他提出重建新的秩序，但仍然被选民所抛弃。

　　克林顿政府上台后，承兑诺言。总统本人在其任职的第一年几乎把全部精力集中于重振经济与社会问题上。据报导，克林顿在举行西雅图的亚太经济合作首脑协商前，他甚至没有时间坐下来审视美国对华政策，而听任政府的成员去进行临时应付。美国统治集团中一些人对此表示忧虑，乃至嘲笑克林顿政府在外交方面两袖空空，无所收获。其实，这不是克林顿政府放弃了重建新秩序的理想，而恰恰反映了这个政府决心利用经济繁荣在世界上发挥其领导作用。

　　振兴经济已初见成效。1994年美国经济增长率为3.2%，是加拿大以外西方世界增长速度最快的大国。经济学家预测，美国经济将会持续增长。与此同时，孤立主义的呼声也趋减弱，近乎销声匿迹。美国从外部世界收缩的理论变为美国从外部世界一些地区收缩，实行有重点的干涉。可以预见，在经济增长的条件下，美国外交将会大大加强。克林顿1994年的外交日程显示了这一点。1994年被外交舆论界认为是美国的“欧洲年。”美国政府将继续利用外交为本国经济谋利。安全保障将使美国获得更多的“和平红利”，将它用于国内投资与社会福利，以便刺激经济增长。美国国防预算在国民生产总值中所占比例在减少。克林顿在1994年国情咨文中表示过，“将用更少的军事费用来维持国家的安全”1995年的趋势也会是这样。

　　三

　　通过国际合作建立国际政治新秩序是美国外交的又一取向。

　　世界愈来愈朝着多极方向发展。在这个多极世界中，美国居于首位。其他几个极如欧盟、日本、中国的实力已有很大的增长，但它们目前还不会成为一个霸权力量，向美国发起挑战。然而，由于冷战结束，多极的特征——利益的分化会变得突出，因为美苏对峙已不存在，欧、日已无需在反苏的旗帜下追随美国。美国需要调整外交，以新的姿态对待欧洲与日本；也需要以新的姿态对待苏联瓦解后出现的独联体诸国家。正如政治学者约瑟夫·奈伊所说，“美国所面临的问题与其说是另一个强国日益对它提出的挑战，不如说是力量的普遍扩散。19世纪的英国面临新的挑战者，而21世纪的美国将面临新的挑战”。⑥也就是说，美国面临着在多极世界的新环境中如何建立政治新秩序的问题。新的姿态就是国际合作。看来，前苏联的问题仍是美国构建新秩序的主要问题。虽然苏联已经解体，但独联体的主要成员国俄罗斯是继承前苏联的核力量与军事体制的大国。它是美国谋求建立和平世界的潜在的威胁，“没有任何国家安全问题比前苏联帝国的核武器与核技术将控制在何人手中更为紧迫了。”⑦美国政府希望前苏联的核武器掌握在改革派手中。当俄罗斯与其他独联体国家形成市场经济机制时，他们就会倾向于和平与国际合作。这是美国坚决支持改革派的主要原因之一。然而，现实是前苏联的改革将会经历曲折漫长的过程，而且还可能发生反复。1993年末的俄罗斯议会选举中极端民族主义者日里诺夫斯基在下院获得的惊人胜利就是明证。西方世界把他通过鼓吹扩张主义与战争而赢得的胜利称为“日里诺夫斯基现象。”其实，重要的不在于他这么一个人，而在于他传递了一个信息。在前苏联的大地上，崩溃的是共产主义而不是扩张主义；拥护扩张主义的不是一个人，而是这个人背后的大选民。西方舆论指出，“怎么能想象已有一千年历史的俄罗斯扩张主义会在一天被埋葬。”而且，这一现象必然会对改革派产生影响。他们也会用民族主义、扩张主义来赢得选民对改革的支持，也就是说，他们也会向扩张主义靠拢。

　　对前苏联问题的解决决定了美国将加强国际合作，主要是与欧洲盟国以及前苏联的几个大国合作。主要的考虑是维护集体安全。美国意识到，防止俄罗斯的核威慑与援助它的改革，决不是美国一个国家所能承受的。“共产主义这条破船太大了，单独一个国家将束手无策，一事无成。我们象一个乐队一样，每个乐师都应各显其能。”⑧如果说，几年前美国已意识到这一点，那么，近几年俄罗斯政届的动荡更使美国加深了这一认识。克林顿总统在1994年1月欧洲之行的一次演说中说：“前苏联集团中的许多国家都在同可能威胁它们新的民主制的经济困难作斗争。而激进的民族主义者正在煽起由来已久的种族和宗教仇恨的火焰。同时，我们仍然必须完成削减冷战时期核武器储存的工作。我们不敢忽视这些挑战所带来的后果。”⑨这使美国更需要用国际合作来共同处理前苏联问题以便把前苏联与东欧顺当地纳入新秩序。克林顿政府的“和平伙伴倡议”反映了美国的这一外交取向。这项倡议要求“北大西洋公约组织”同前华约国家发展更加密切的关系，但不向它们承担新的防御义务。倡议已为俄罗斯政府接受。美、俄、乌（克兰）签署关于乌克兰实行核裁军的协议（1994年1月14日）也表明了这一取向，反映了美国对核扩散问题的极度重视。

　　国际合作也将用来对付世界任何角落发生的冲突或战争，如果这些战争或冲突会有碍于新秩序的建立的话。冷战后的世界比起冷战时代来更为复杂、动荡、不安。被冷战掩盖了的种种矛盾都会先后暴露并趋于激化。海湾战争就是一个例证。当这一地区因美苏停止争夺而出现权力真空时，地区霸权主义乘虚而入，伊拉克试图侵占科威特说明了这一点。波黑问题是冷战后民族主义抬头，试图通过无休止的战争来实现民族利已主义与扩张主义的又一例证。美国的力量已不足以扑灭可能爆发的各种战火，因而需要国际合作，美国可能领导盟国共同出兵干预，如海湾战争。在与美国安全利益没有直接关系的地方，它就要求盟国去改造干涉，如同在波黑冲突中所做的那样。

　　虽然欧洲仍是美国外交的重点，但在重建政治新秩序的过程中，美国会愈来愈加强同亚太地区的合作，使之成为美国国际合作的重要地区。克林顿政府关于“太平洋共同体”的构想与“亚太经济合作讨论”的举行（1993年11月在西雅图与1994年11月在茂物）表明了美国对亚太地区的重视。美国公众舆论在一个世纪以前就提出，一个新的文明——太平洋文明将取代大西洋文明，呼吁美国领导这一文明的兴起。⑩这一预言有可能在21世纪变为现实。同亚太地区进行国际合作确实是一个新问题。直到二次大战结束，除日本外，亚太大部分地区是殖民地半殖民地，它们在新秩序中仅是被摆布的对象。例如，雅尔塔会议对中国问题的安排，竞没有征求中国政府的意见。亚太成为国际合作的对象，是亚太政治独立和经济发展的结果。同亚太进行合作遇到的一个问题是文化差异，例如，东方的儒家文化与西方的清教文化发生碰撞，突出地表现在人权问题上。美国对亚太的人权状况十分关注并感到不满。“天安门事件”（1989年6月）后，人权问题已成为中美两国政府交往与合作的主要障碍之一。如果说，美欧合作是国家利益的交叉与会合，那么，美国与亚太合作还将增加一个文化价值交叉与会合的问题。怎样实现价值会合是美——亚太合作中的一个无法回避的问题。美国外交在这个问题上常常陷于困境。冷战后的国际合作这一基本取向将制约影响美国外交的其他因素，包括人权因素。美国将不会放弃作为政治新秩序基本准则的民主，但可能作出灵活的妥协的反应。美国亚太事务助理国务卿洛德最近表明了这一意见。他说，美国不想把美国的人权标准强加于中国。美国政府会使条件变得更加合理，使“中国人可以和我们在半路会合。”(11)1994年春，克林顿政府给予中国最惠国待遇，并宣布将这一问题与人权问题脱钩，这主要是出于同中国实行国际合作与扩大对华贸易的需要。

　　四

　　通过公平竞争建立经济秩序是美国外交的再一个取向。

　　从威尔逊时代起，自由竞争与门户开放成为国际经济新秩序的基本准则。直到第二次世界大战期间，美国政府继续展望着自由竞争的美好前景。赫尔国务卿说，“如果我们能够拥有更自由的贸易流通，我们就有了一个维护持久和平的公平机会。”(12)冷战改变了形势。美国挟其巨大经济优势和政治上结盟反苏的需要。在一定程度上放松了自由竞争这一准则。二战以来，包括民主党和共和党都坚持自由贸易政策。他们对30年代的大萧条心有余悸，并把冷战作为贸易政策的关键因素。通过发展经济与福利、自由流通的商品和服务来凝聚西方盟国，并把第三世界引入西方阵营，对抗苏联。实际情况是，美国向盟国开放美国市场，而容忍了这些国家实行贸易保护主义。日本是最明显的例子。其结果是自由竞争变成了不公平竞争。发展中国家经济长期依赖发达国家，它们输出原料与半成品，输入制成品：一个不等价贸易模式。随着这些国家的现代化，这一贸易模式发生变化。而且，这些国家都竭力要打开国际市场，使外向型经济成为经济持续增长的动力。同时，他们却试图建立关税壁垒，保护国内市场在美国看来，欧、日、正在实现经济腾飞的发展中国家与地区的这些经济行为，是对建立经济新秩序的威胁，对美国的“经济安全”造成严重损害。贸易赤字与年俱增，失业人口居高不下。美国难以支撑这个局面，开始报复，对某些受到外国商品冲击特别大的行业，如对纺织、服装等行业实行贸易保护。国会通过报复性法案，如1988年贸易法所包含的“超级301”条款，要求确定搞不公平贸易的国家，并规定双方谈判争端与可能采取报复行动的时间表。美国还要求其他国家向美国开放市场。这些引起了70年代以来美国与欧日的时起时落的贸易战以及同发展中国家不断的贸易争执，如中美关于纺织品贸易的争端至今还悬而未决。

　　国际舆论经常指责美国已从自由竞争退回到贸易保护主义。这个看法不符合事实。对美国实行的贸易保护应当加以具体分析。从美国经济利益看，保护主义的压力主要来自某些产业部门，如纺织、钢铁等部门，这些是后工业社会中正在衰落的产业，缺乏竞争力，要求联邦政府给予保护。但就美国经济整体而言，占优势的是高技术产业与服务业。它们要求自由贸易，进入国际市场。它们有强大的竞争力，例如，在美国的出口贸易中，高技术产业所占比例不断上升，已达1/3。从世界范围看，保护主义是美国对外国不公平贸易的一种抵制与纠正手段，例如，保护知识产权是防止许多国家窃取美国的信息与高技术。这在信息时代已是关系重大的事情。美国对若干产业和知识产权的保护，目的是为了实现公平竞争。美国的领导作用是表现为摈弃不公平竞争，制订国际贸易规划，以便重建国际经济新秩序。在世界经济愈来愈相互依赖的情况下，在许多国家都试图用贸易保护主义来促进本国经济增长的情况下，必须对世界贸易实行宏观调控。公平竞争就是国际宏观调控的具体表现。

　　美国第一次提出公平竞争是在尼克松政府时期。尼克松在1973年的一次演讲中指出，“美国要继续谋求一个更加开放的贸易世界，我们相信国家间阻碍贸易的人为壁垒也是走向繁荣的壁垒。但在当贸易体系应更开放的同时，它也应当更公平。各国贸易应当平等。”(13)随着贸易摩擦的加剧，特别是冷战的结束，公平竞争的问题被愈益认真而迫切地提了出来，成为美国谋求国际经济新秩序的主要取向。

　　第二次世界大战后，西方世界曾创立了世界范围的机制以抵制保护主义，如一年一度的七国首脑会议，关税与贸易总协定组织、世界经济合作与发展组织、国际货币基金组织、世界银行以及联合国。美国在冷战后重建经济新秩序时，这些机制将起重要作用。如果说海湾战争是国际合作建立政治新秩序的“第一次真正的考验”，那么，关贸总协定乌拉圭回合称得上是冷战后国际经济秩序的第一重大考验。乌拉圭回合谈判的成功表明，通过公平竞争建立经济新秩序已开始被世界各国所接受。这个“历来最深远的协议”，“将意味着更多的贸易，更多的投资、更多的就业机会和收入的更大增长。”(14)按这个协议，全球关税从目前的平均5%降至平均3%，还要取消许多非关税壁垒，经济学家估计，协议在1995年生效后的10年中，所有这些贸易自由化措施将使全球产值增加6万亿美元，其中1万亿美元在美国。

　　冷战后的公平竞争是在国际经济相互依赖与区域经济一体化的环境中进行的。美国正在发展多边贸易与区域经济一体化。1983年，美国与加勒比海地区成立自由贸易区；1984年签署美加自由贸易协议；1993年，美国、加拿大、墨西哥三国建立北美自由贸易区。这是继欧共体之后世界最大的区域经济集团。美国还把注意力放到亚太地区，1993年底在西雅图举行的“亚太区域经济合作讨论会”是美国尝试实现亚太经济一体化的第一步。1994年11月举行的茂物会议，发表了“茂物宣言”，把亚太经济合作又向前推进了一步。这些区域经济一体化的实现与酝酿表明，冷战开始时那种美国的全球经济优势已不复存在，美国已无力维持全球性的自由贸易体系。但这些区域经济联合也为美国实行公平竞争创造了新的环境。公平竞争有可能会在区域集团之间达成共识，付诸实施，从而为全球经济一体化铺平道路。

　　五

　　如上所述，美国外交正在顺应世界潮流，而发生转变。美国的理想能实现吗？这首先取决于美国的经济优势能否保持，国内的改革能否给经济持续增长带来活力。如社会学家亨廷顿所说：“失去经济优势以后，美国将不再是世界上唯一的超级大国了。它将和其他国家一样，只不过是一个大国而已。”(15)亨廷顿为重建国际新秩序设想了三种可能：①美国充当世界领袖，“领导并和其他大小国家组成的各种集团一道处理全球问题。”②美国也成为平等成员的大国。七、八个大体上平等的大国组成的真正的多极世界。”③另一个国家代替美国成为占主导地位的超级大国。看来，在21世纪，第一种可能性最大，因为美国仍是综合国力最强，全球影响最大，社会经济发展水平最高、人民普遍具有较高素质的国家。但美国要确保这一地位，首先必须保持经济优势。

　　其次，决取于美国的行为方式。建立和平、繁荣的世界这一理想是崇高的，不仅符合美国人民的利益，也符合世界人民的利益。但世界能否接受它，这还要看美国的行为方式：是以霸权主义、盛气凌人，还是以尊重别国利益、寻求平等互利的方式来解决国际争端和国际合作中出现的问题。近几年来，美国舆论界不断提出了美国需要改变冷战时所形成的那种领导作风与方式的问题。这说明，美国的行为方式已是重建新秩序中的一个突出问题。冷战年代，美国养成了骄狂自大的作风和一种非友即敌的冷战意识。这完全不能适应冷战后国际合作与竞争的时代要求。政治学者预料，今后美国外交将不会有固定的朋友与敌人，美国将与所有国家，不论是冷战时代的盟国与敌国，都会有利益一致与矛盾。在重建国际新秩序中，美国需要正确处理同它们的关系。冷战后美国的领导作用不应该表现为国际警察，而应成为公正的管理人、仲裁者。

　　再次，取决于外部世界对美国的使用与支持。外部世界也需要改变冷战意识与防止民族利己主义与种族的、宗教的偏见，以利于国际参与和合作，在这个利益愈益趋向一致和相互依赖的世界上，实行自我封闭与孤立是最危险的。美国与世界都需要抛弃旧的狭隘的眼光，界定新的利益。冷战时代形成的“三个世界”的概念已不能反映冷战后的时代特征与国际合作的需要，它将被新概念所取代，这个概念将要反映多极世界这个特征与有利于国际合作和国际新秩序的建立。

　　注释：

　　①引见李庆余著，《美国外交》（南京大学出版社，1990年）第84页。

　　②⑧前国务卿贝克的讲话，1991年12月12日于普林斯顿。“美国外交背景资料”FP-1709。

　　③托马斯·帕特森著，《方方面面：冷战的形成与结束》（纽约，1993年）第230页。

　　④引见李庆余著，《美国外交》第98页。

　　⑤比尔·克林顿，《美国安全的新契约》，引见萨本望等编著《美国新总统克林顿》（军事译文出版社，1993年）第167页。

　　⑥约契夫·奈伊：《软力量》，引见《美国人看美国》（时事出版社，1992年）第13页。

　　⑦比尔·克林顿，前引书第180页。

　　⑨路透社明斯克1月15日电。

　　⑩这一思想由经济史家布鲁克期·亚当斯表达得甚为透彻。见亚当斯著：《文明与衰落的规律》（纽约，1896年）一书。

　　(11)洛德在美国“亚洲学会”举办的亚洲政策研讨会上的讲话。见1月19日纽约《侨报》。

　　(12)引见理查德·加德纳：《用当代眼光看金元外交：我们的国际经济秩序的起源与前景》（纽约，1980年）第9页。

　　(13)《国务院公报》（1973年10月1日）第417页。

　　(14)美联社日内瓦12月15日电。

　　(15)亨廷顿：“变化中的美国战略利益”，引见《冷战后的美国与世界》（时事出版社，1991年）第184-185页。

作者介绍：李庆余 南京大学历史系