发挥宪法作用坚持依法治国

作者：莫纪宏

法制日报 1997年05期

　　中国法学会宪法学研究会、全国人大常委会法工委国家法室、山东省人大常委会办公厅、山东省法学会于1997年8月末在山东省济南市联合召开了宪法学学术研讨会。与会者就宪法监督在依法治国中的作用、宪法监督的基本理论问题以及加强人大制度建设等专题展开了热烈的讨论，在许多重要问题上达成了共识，并提出了许多有价值的建议，现综述如下：

　　一、宪法监督在依法治国中的作用

　　宪法监督在依法治国中具有非常重要的作用。依法治国中的“法”首先是指宪法，也就是说，依宪法治国是依法治国的核心。

　　对于宪法监督应该发挥什么样的作用，一种观点强调在实行依法治国的过程中应该突出宪法至上的宪法理念，树立宪法作为根本大法至高无上的法律权威；另一种观点认为，宪法本身也有个科学性的问题，因此，宪法也应该是民主的，应该建立一套制度来解决成文宪法与现实宪法之间发生的冲突和矛盾，这就是宪法监督制度。

　　关于宪法监督的形式，与会者的意见并不一致。有人认为，宪法监督应该分为广义的和狭义的两种。

　　有人认为，目前在我国强调宪法监督一定要与人大监督区分开来。宪法监督是一种政治监督，而人大监督是一种依法进行的职权监督，两者在监督主体、对象、方式等方面都有所区别，不能简单地混为一谈。

　　二、宪法监督的基本理论问题

　　1.宪法监督的可行性问题。实施宪法的活动应当受到必要的监督这是毋庸置疑的，然而实施宪法监督并不当然就意味着宪法监督可以起到预期的监督效果。因为宪法监督的重点是实施宪法的行为，而实施宪法的行为又直接取决于被实施的宪法是否科学、规范，具有相对稳定的确定性。所以，加强宪法监督，首先要健全和完善宪法的规定。

　　2.宪法的稳定性问题。对于在改革开放的背景条件下如何保持宪法的稳定性，与会者表示了两种不同的意见。一种意见认为，目前的改革开放各项事业是前无古人的，因此，许多重要的改革措施不能不突破旧的框框；另一种观点认为，那种动不动就要突破宪法、法律的观点是错误的，一方面是不尊重宪法作为根本大法的权威，另一方面也不利于依法治国。还有的与会者对宪法修改的方式提出了三种思路，即先改后立、先立后改、边改边立。大多数与会者认为，从维护社会主义法制统一原则出发，在我国应该坚持先立后改的修宪原则。

　　3.宪法监督机构的设置问题。关于设立宪法监督机构的必要性问题，与会者提出了两种截然相反的观点。一种观点认为，宪法监督在资本主义国家中是为了适应多元化民主政治的需要而存在的，宪法监督往往是在野党提出的，并且是在野党制约执政党的民主形式。我国不实行多党制，因此，没有必要建立宪法监督制度。另一种观点认为，宪法监督的存在本身是由宪法的法律特性而决定的，没有宪法监督，就等于没有宪法。

　　4.宪法监督的司法化问题。有的与会者认为，在我国，宪法监督不可能司法化，因为现行宪法规定只有全国人大及其常委会具有监督宪法实施的权力，所以，如果要设立宪法监督的机构只能设在全国人大或者是全国人大常委会下面，而不能设在最高人民法院下面。有的与会者认为，宪法监督从本意上来看是从司法监督角度提出来的，因为如果宪法由立法机关创制，再由立法机关监督，等于从制度上肯定了自己监督自己行为违宪的正当性。

　　5.政党与宪法监督的关系。宪法是人民革命斗争成果的总结，因此，人民有权利来监督宪法得到有效的贯彻实施。在人民监督宪法实施的各种形式中，政党对宪法实施起到的监督作用是巨大的。不应该把政党和宪法监督之间对立起来。在我国目前的情况下，中国共产党以及各民主党派都是监督宪法实施的重要力量，政党在监督宪法实施方面的作用应该得到法律的充分肯定。

　　三、加强人大制度建设

　　人大制度建设是我国宪法学近年来一直予以关注的重点课题。此次研讨会上，与会者从几个重点问题入手展开了深入的探讨。

　　1.行政立法权问题。有的与会者认为，从我国现行宪法第八十九条的规定来看，行政立法权概念成立的观点是缺少证据的。因为宪法第八十九条规定，国务院依据宪法和法律，制定行政法规。此条规定表明，国务院制定行政法规的行为不属于立法行为，只是一种抽象的行政行为，因为行政法规的产生必须依据宪法和法律。有的与会者认为，国务院制定行政法规的权力不能视为立法行为，而只能视为在全国人大及其常委会的授权下制定抽象的行为规则的行为，是一种被动的制定行为规则的行为，不具有立法权表示民意的特点。有的与会者则认为，行政立法权的存在已经是一个不争的事实，而且随着行政管理活动范围的扩大有日趋扩大的趋势，这反映了当今社会对行政机关服务功能依赖的加强。

　　2.逆向立法行为问题。对于当前在实践中存在的逆向立法行为，与会者表示了两种不同的态度。持赞同态度的观点认为，在改革开放的过程中，各种社会关系变动不定，因此，无论是确认公民权利，还是规范政府权力，都不可能找到一个比较稳定的法律上的结合点。所以，应当允许在法律上对那些政策因素比较强的领域采取先规章、法规，后法律的立法原则。制定法律的前提应该是成熟和稳定，切忌草率从事。持反对态度的与会者认为，当前我国社会主义现代化建设的主旋律是依法治国，要依法治国就是应该树立宪法和法律的权威。如果允许实践中抛开社会主义法制统一原则，搞什么先条例、后法律的立法模式，一是容易造成法律与法规和规章之间的冲突，二是容易混淆法律与法规以及规章所承担着的不同的法律形式功能。