中国土地制度的历史变迁

中国土地制度的历史变迁分析

摘要： 农业是国民经济的基础，作为农村经济制度基础和核心的土地产权制度是农业经济增长的关键。农村土地产权制度安排不仅关系到农业现代化的实现和农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。从特定意义上说，农村土地及其产权关系问题的存在，制约着我国“三农”问题的解决乃至城镇化发展的步伐。 本文以农村土地制度为研究对象，以农村土地的产权关系为主线，运用新制度经济学理论，采用定性与定量相结合以及多学科综合分析的方法，较为系统地回顾了中国土地制度的历史演进过程，然后对改革开放以来的土地制度变迁进行了重点审视。在此基础上分析了土地制度创新的现实基础与应当遵循的原则，对我国农村土地产权制度未来的创新模式提出了初步构想。

关键词：农村土地制度 制度变迁 分析与启示

The history change analysis of land system

in China

Abstract：Agriculture is the foundation of nation economic,land peropertiy right institution is the key of agriculture economic growth.Under the circumstance of issues concerning agriculture, countryside, and farmers attracting more and more public attention, the author systematically analyzes and discusses the history, the reality and the future of rural land policies in China from the view of its innovation, striving to offer novel ideas to tackle issues concerning agriculture, countryside and farmers effectively. This paper takes rural land institution as an object of study,takes property rights relationship and management relationship of rural land as a main clue,uses the theory of new institutional economics,adopts the method of combining quantitative analysis and qualitative analysis,reviews systematically the developing process of

rural land institution in China,especially since 1978.analyses the innovative mechanism institutive achievement and being faced with difficult position and gauntlet of the present rural land institution in China and defines the objective and following principles of rural land institution innovation proceeding from the actual conditions of our country,on the basis of these,constructs the innovative models by stages of rural land property rights institution and management institution.

Key Words: rural land institution,institution change,analysis and enlightenment

1 引言

土地制度是制约农业和农村经济 发展最根本的制度， 农村土地产权制 度则是农村土地制度的核心。 农村土地产权制度合理与否直接关系到能否 使农村土地集体所有制得到有效实 现，能否合理配置农村土地资源，实现 农民与土地的有效结合， 调动亿万农 民积极性的问题。 本文通过回顾我国 农村土地产权制度的历史变迁， 从中归纳与概括出有益的逻辑启示， 发掘 其内在的运行规律， 以期为未来农村 土地制度的变迁方向提供有益的启 示。 根据马克思对人类社会历史阶段 划分的理论以及我国历史学家的研究 成果， 可将我国社会经历的历史阶段 划分如下：原始社会(原始群时期和氏 族制度时期)———奴隶社会 (夏商周三 代及春秋时期)———封建社会 (秦汉至 鸦片战争时期)———新中国 (全国解放 以后)。 本文将根据马克思的人类社会历史阶段划分对我 国农村土地制度变迁进行梳理和研究并给与分析总结。

2 我国土地制度历史变迁回顾

2.1旧时中国农村土地制度变迁

2.1.1原始社会时期我国农地制度

在夏王朝建立之前， 我国经历了数十万年的史前阶段。 依照世界历史的惯例，这一阶段 的人类社会大致经历了原始群时期 和氏族制度时代。 在原始群时期，实 行原始群土地公有制， 土地供群落 成员共同利用。 进入氏族制度时期 后， 形成了土地氏族公社内部公有 制。 与原始群时期相比，各氏族之间的土地占有观念大大增强； 氏族公社和氏族成员家庭在土地共 同占有的前提下共同劳动、 统一耕 作； 土地在氏族公社内部或氏族成 员家庭内部进行粗放性、 分散性配 置，是一种劳动密集型、低效性的配 置格局，配置规模狭小；氏族内部平均分配劳动成果。

2.1.2奴隶社会时期我国农地制度

就土地所有制而言， 奴隶社会 实行的是土地国有制，作为基本生产 资料的土地连同奴隶本身都隶属于 奴隶主。 就土地使用经营制度而言，在奴隶社会，奴隶主及 其臣属直接驱使奴隶集体耕种，各级奴隶主对分封所得的 土地与奴隶只有使用权，没有所有权，但可以世代继承，从 而成为氏族私有财产。 最为典型的土地使用制度就是井田 制。在“井田制”下，耕地分为“公田”和“私田”，但不管是共同耕作的“公田”还是各个家庭耕种的“私田”，都只有使 用权，而没有所有权。 随着铁制农具的使用，生产力的发 展，“私田”开垦越来越多，“公田”荒废，国家收入越来越 少，许多国家开始改变土地制度，允许土地买卖，土地私 有化逐步实现。

2.1.3封建社会时期我国农地制度

自秦商鞅变法到鸦片战争前， 我国封建农村土地制 度历经了 2000 多年。 一般认为， 我国封建社会的土地所 有制有三种形式：封建国家土地所有制、地主土地私有制 和自耕农土地小私有制。 其中，地主土地私有制是封建土 地所有制的主体， 国有制和小私有制是长期存在的两种 居次要地位的土地所有制形式。 我国封建社会的土地经 营使用制度， 按照土地所有

权与土地使用权的统分关系 以及劳动者的身份来划分，大致可分为租佃经营、雇工经营、地主 庄园经营、屯田经营、自耕农经营等多种形式。 其中，以封 建租佃制经营与自耕农经营为多数。 在这种土地结构中， 土地所有权和使用权两权分离， 大部分土地是地主拥有 所有权，佃农拥有使用权，这实际是旧中国土地经营运行 了几百年的基本模式。 在中国封建社会，地主经济取代了 领主制经济，土地可以作为商品投入流通，因此，农村土 地流动比较活跃，土地买卖、兼并、转让、出租、抵押成为 经常化的普通现象。 在以地主私有制为主导的制度安排 下，佃农与地主主要通过租佃方式进行利益分配。

2.2新中国农村土地制度变迁

2.2.1土地改革时期———农民土地私有制

1949 年以前， 我国农村土地实行的是封建土地私有 制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。 在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的， 但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机 现象十分活跃。 其结果无一例外地形成了土地集中，不仅 难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致 使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。 因此，在《中华人 民共和国土地改革法》的指导下，1950 年冬至 1952 年春， 我国开始并逐步完成了对3 亿多无地或少地的农业人口 地区的土地改革。 通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制， 是一种典型的强制性制度变 迁，是中国共产党领导下的无产阶级在推翻封建地主、官 僚资本家和帝国主义三座大山后， 通过国家政治强力建 立起的一种新制度。 国家力量的介入有效矫正了自发诱 致性制度变迁的供给不足，因为在特定历史条件下，依靠 农民和地主协商和谈判实现土地权利的转移是不可想象 的。 因此，国家力量支持下的农民土地私有制不仅实施成 本较低，运行成本也不高，制度的运转效率要远远超过封 建地主土地私有制。

2.2.2农村合作化和人民公社化时期———农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆 弱性，为避免重新出现两级分化，从 1952 年起，全国开展 了农业合作化运动。 经历了 4 年左右的时间后，劳动群众 集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。 1958 年的人民公社化运动，宣布 了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终 确立。1962 年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产， 中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公 社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队 三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立 核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范 围内的土地的所有权。 至此，土地村社集体所有制确定下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。 在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营 效益的提高。 土地集体所有者与土地使用者之间的权利、 利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存 在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋 生，不仅束缚了广大农民的生产积极性，而且也影响着包 括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产 长期处于缓慢发展的状态，有些地方甚至不能维持简单再 生产，集体经济己名存实亡。

2.2.3十一届三中全会以来———农村土地家庭承包经营制

20 世纪 70 年代末推行的农村土地家庭承包经营制， 是一个非常重要的制度性变革。 在家庭联产承包责任制 下,集体仍享有土地的所有权和处分权,承包土地的农户获 得了土地的占有、使用与收益权。 农民在完成国家定购任 务、缴纳农业税、上交集体提留的公积金和其他费用后,其 余的全部所得归自己所有。 尽管农户不享有土地的处分 权,但通过土地的家庭联产承包责任制的改革，在土地集 体所有制下，部分产权权能以经营权的形式回归到农业经 营主体———农户的手中。这极大地调动了农民劳动生产的 积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了 巨大的经济增长。 总体而言，我国农村土地产权制度的改 革虽然有所波折， 但基本上是符合产权制度变革方向的， 尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革 的基本趋势。 应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实 施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农 民开始拥有土地的部分产权———相对独立的经营权以及 由此引起的部分收益权。

3 我国土地制度变迁的分析与启示展望

新制度经济学的有关理论告诉我们,在制度变迁的过程中,同样存在着报酬递增和自我强化机制,这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向就会在以后的发展中得到强化,正如诺思所指出的那样“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”因此,在选择和确定未来农地所有制的发展方向时就不能不考虑到制度变迁中的路径依赖特性。本节在对中国农村土地制度历史变迁进行简略分析的基础上,通过对中国农村土地制度历史变迁的几个重要问题进行经济学的分析和解释,最后是主要结论及其对未来中国农村土地制度创新的启示。

3.1三时期的一般分析

3.1.1劳动最稀缺的时期

这个历史时期较长,既包括西周以前的社会,又有唐、宋以前的中国，即马克思所说的“亚细亚生产方式”的一部分。这一时期分为两个阶段：劳动的部分稀缺阶段和劳动保护能力稀缺阶段，前一阶段在旧石器时代的中晚期己经开始出现。一旦自然直接供给不足以让人类依赖,人类社基本上需要依靠自己的劳动来得到生计,也就是劳动成为稀缺时,于是生产活动出现,这时稀缺的生产要素只是人的劳动。因为,在当时的人口规模下,土地是不会稀缺的。后一阶段一种更为稀缺的要素出现了,即对劳动与劳动成果保护的能力。在这一历史时期中,土地本身仍然并不稀缺。不过,生产劳动的主要形式是农业生产,农业生产的劳动对象是土地,而劳动在投入之后需要经过生物的生长周期之后才能有所收获,固从劳动的稀缺性首先会派生出对土地使用权的界定。

3.1.2土地最稀缺的时期

首先要区分这一时期与前一时期,区分的关键不是有没有某种土地关系,而是劳动者所承担的贡、役或赋是不是与土地直接相关,还是更多地与人口数,尤其是劳动力数相关。后者反映的是劳动的稀缺及对劳动保护能力的稀缺性;而前者则反映的是劳动的稀缺性与土地稀缺性之间的关系。在土地关系中,租、税大体是劳动者所耕种的土地面积与质量相关的实物地租的形式出现,

要素所有者之间的关系以明确的契约为基础。这些都是作为超出部分的劳动稀缺性与劳动保护稀缺性的社会形态的标志。虽然在后一个历史阶段中,向劳动者提供保护的稀缺性以及提供共用物品的必要性仍然存在,国家政权也仍然可能是中央集权的或是分封的,因此,劳动者可能既需要向国家纳贡，又要向地主缴纳地租，但是在这个历史阶段，任何剩余量都是以所耕种的土地为征集的核算标准。

3.1.3 资本最稀缺的时期

封建生产方式创造了更高的生产率，有可能供养更多的人口。而人口的增长形成了更大的物质生活资料的需求。并由此产生了对更高生产力的压力和要求。这种生产方式也在生产过程中逐步被发明或发现了。这种具有更高生产能力的生产方式的一个基本特点就是“迁回的生方式”。在这里“迂回”指，随着需求的增加，市场的发育，社会分工的细化，日益复杂的生产工具和日益复杂的生产方式被逐渐被发明出来。这意味着生产过程日益有了更长、更远的迂回程度。这也意味着生产过程中所需要的资本日益增加，资本的稀缺性日益增加。

3.2中国的特殊性分析

从整个中国历史来看，劳动剩余征集的标准是逐步从人丁向田亩转变的，这也就意味着这个社会是逐步从劳动与劳动保护的稀缺性相结合向劳动与土地的稀缺性相结合的过渡。历代皇朝多有税制的变革，从唐代开始的新发展是使中国走向土地稀缺的重要时期，如唐所实行的两税法已是“履亩而税”的。但无疑的是，明代的一条鞭法的新税制，实行了“赋役合并，以田为纲，以银代役，出现了‘摊丁入亩’的趋势”。这肯定不再是仅有劳动的稀缺性和劳动保护的稀缺性的社会，而是一个以土地为最稀缺生产要素为基础的社会形态。在同时代主要国家中，只有中国能够明确地界定为是进入了第二个时期，在经历了土地稀缺性的出现到成熟后，拥有最稀缺要素的集团也稳固地掌握了经济的和政治的权力，因而，包括土地制度在内的各项制度也构建起来，并不断完善，直至变得非常成熟稳固。在中国这些制度形成了充分发育的形态，也即是诺斯所谓的“锁定”状态。

3.3分析总结

以上分析给出了这样的启示：第一，土地作为最稀缺资源的性质对土地制度起决定性的作用;第二，工业发展对土地制度的变迁有着极其重要的贡献；第三，人口问题是制约土地制度变革的重要因素。

在土地制度保持长期稳定的基础上，土地使用 权制度的多方位、多层次变革将成为重心。 土地承包经营 30 年不变，且“三十年以后也没有必要再变”的政策，同时 也是基于现代化大生产与“小农”家庭经营关系的理论考 察。因此，土地家庭经营与现代化的规模经营并不矛盾，特 别是在土地使用制度日益完善的发展趋势下。 而“明确所有权，稳定承包权，放活使用权”的土地基本政策，又保证 了土地使用制度的细化和灵活应变性。 所以，未来的土地 制度应该是规范化与灵活性、稳定性与应变性完美结合的 制度，变革的重心仍将是土地使用制度的多方位、多层次变革。

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