应急管理论文

基于危机生命周期理论的危险品物流事故跨域协同应急管理体系研究——以天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故为例

张晨

南京信息工程大学经济管理学院，江苏南京210044

摘要：近年来，我国危险品由于在运输、仓储、装卸、管理等环节存在问题而引发的重大、特大安全事故频繁发生，天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故则将危险品的生产管理问题再次推向公众的视野。本文以此次爆炸事故为切入点，基于危机生命周期理论，分别从征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段对整个突发事件的应对过程进行全面、深入地分析，在此基础上力求构建危险品物流事故跨域协同的全面应急管理体系，以有效地集成、整合社会各项资源，科学指导危险品物流事故的应急管理工作，提高此类突发事件的整体应对能力。

关键词：危机生命周期理论；危险品物流事故；跨域协同；应急管理体系

1.引言

随着我国工业化进程的不断推进，危险品的生产和使用大幅增加，目前我国每年的危险品总产量已经超过18亿吨，成为仅次于美国的全球第二大危险品的生产国和使用国。然而近年来，我国危险品由于在运输、仓储、装卸、管理等环节存在问题，没能得到及时有效的解决进而引发的火灾、爆炸、中毒、泄露等重大、特大安全事故频繁发生，已造成严重的人员伤亡和财产损失，并引起全社会对危险品安全管理的高度重视。

值得关注的是，2012年至2014年间我国共发生22起与危险品相关的重特大安全事故，其中特大事故6起，且该类事故发生的频率正逐年增加，伤亡人数和财产损失也逐年增多。在6起特大危险品安全事故中平均死亡人数为62.5人，超过特大安全事故死亡人数下限（30人）的两倍；在22起重特大危险品安全事故中平均死亡人数为28人，接近重大安全事故死亡人数下限（10人）的三倍[1]。据统计，天津港此次爆炸事故共造成165人遇难，798人受伤住院治疗，1.7万户居民住房、779家商户受损，上万辆汽车、无数商品物资被毁，预计财产损失超过700亿元人民币，为建国以来单次牺牲消防队员最多，经济损失最大的爆炸事故。面对此类安全事故的血泪教训，反思危险品风险管理的薄弱环节，探索危险品安全管理的长效机制，构建应对危险品物流事故高效的应急管理体系，让安全生产理念深入人心，让安全事故远离，已成为我国当前全面建成小康社会、营造和谐安全环境所必须全力解决的问题之一。

2.天津港“8·12”火灾爆炸事故的危机生命周期分析

2.1征兆期——危险品自身的特殊性和管理环节潜在的问题长期积累

任何危机在形成与爆发之前，都要经历先量变、后质变的过程，量变引起质变，是质变的前提，质变是量变的必然结果。因为危机是多个因素动态发展的结果，所以在征兆期内各种引发危机的潜在因素正在以隐性形式悄然积累，处于一个量变阶段，且持续时间较长，演变速度较慢，出现征兆但不明显，容易被忽视，危机的有效信息不容易被捕捉。在这个阶段如果能够及时发现并有效处理危机信息，则可以防范危机的爆发或将危机的影响降到最低。

天津港“8·12”危险品仓库爆炸事故的惨烈悲剧，可以认为是三分客观因素，七分人为因素所致。首先危险品客观具有的毒害、腐蚀、爆炸、易燃、助燃等危险特性使得其往往在运输、存储、生产、经营、使用和处置中，很容易引起安全事故。此次爆炸事故的直接原因就是瑞海公司危险品仓库运抵区南侧集装箱内的硝化棉由于湿润剂散失出现局部干燥，在高温（天气）等因素的作用下加速分解放热，积热自燃，引起相邻集装箱内的硝化棉和其他危险品长时间大面积燃烧，导致堆放于运抵区的硝酸铵等危险品发生爆炸。而造成本次事故深层次的人为因素则来自于危险品的经营者和负责监管的政府部门。在此次事故中一方面瑞海公司长时间违法违规经营，未履行安全生产主体责任，安全生产教育培训严重缺失，致使大量安全隐患长期存在；另一方面有关政府部门在瑞海公司经营问题上一再违法违规审批、监管失职，玩忽职守，重发展、轻安全，最终导致天津港“8·12”事故的发生，造成严重的生命财产损失和恶劣的社会影响。正所谓千里之堤毁于蚁穴，此类悲剧的发生往往是因为爆发前期不断积累诱发危机的潜在风险，很少考虑到危机真正爆发时带来的严重后果。

2.2发作期——火灾、爆炸、中毒、泄露等事故的爆发，造成人员伤亡，财产损毁

当潜在的危机积累到一定程度后便会发生质变，并以显性形式——标志性事故出现在公众面前，且伴随着巨大的经济财产损失。一般而言，危机发作期持续时间较短，具有突然性，但演变速度非常快，一旦爆发，其影响范围便会迅速扩大，各项损失也会急剧增加，对社会冲击最强、危害也最大。然而在本阶段内搜集与事故有关的信息有一定难度，只能初步获得少量信息。如果政府和有关企业能在第一时间做出反应，尽快采取有效手段进行遏制和处理，各大新闻媒体将事件的来龙去脉、变化情况、应对措施、可能趋势准确客观地呈现给社会公众，满足公众的信息需求，消除其对事件认识的偏差，则有利于公众积极参与危机的应对，缩短危机的影响时间，以维护社会的稳定，反之则会延长危机的时间，带来更为严重的影响。

可以说正是两次剧烈的大爆炸加剧了此次事故的严重性，也使社会公众对危险品安全监管的舆论瞬间被引爆。由于此次爆炸发生突然，涉及危险品种类多、数量大，现场不确定危险因素众多，使得救援处置工作异常复杂棘手。而正是在这场危机应对处理的初期，因为在不知道集装箱内危险品性质以及准确位置的情况下而展开的盲目救援，造成了多名消防官兵伤亡，也将政府的救援工作是否科学、有效推上了舆论的风口浪尖。此外在事故发生的第二天上午，各方媒体对事故伤亡数据的报道也略显混乱，信源不同、时间节点不同再次加剧了公众对伤亡情况、救援跟进的质疑和误解，这也导致接下来这场危机的持续蔓延。

[2]

2.3延续期——可能伴随次生和衍生灾害事件的发生，引发重大社会不稳定事件

经历了发作期的强烈影响，由事故引起的危机仍在积累，极易引发次生、衍生的灾害性事件，使得损失可能不断加剧，影响范围会进一步扩大。该阶段的持续时间取决于国家对事故发生后的响应速度和处置成效，此时我们基本上可以全面获得整个事故的实时信息，有针对性的展开事故的救援工作以及善后工作[3]。在这个阶段政府如果能及时、公开透明地发布事故信息，媒体如果能恰当地介入，监督各种不当或者错误的言论和行为，制止谣言的流行和扩散，共同引导舆论朝着有利于危机解决的方向发展，可以有效避免次生舆论灾害的发生。此次特大事故虽然没有形成严重的次生环境灾害，但产生的残留化学品与二次污染物逾百种，对事故中心区及周边局部区域大气环境、水环境和土壤环境造成了不同程度的污染。此外，从危机事故的整个演化进程来看，延续期是一个决定危机事故生命长度的分水岭。而在此次事故应急处理过程中，天津市政府恰恰是在这个关键时期对于灾情信息处理不得当，屡次诱发次生舆情，造成社会公众对政府产生信任危机，无形中延长了此次危机事故的生命周期，给事故处置添了很多不必要的麻烦，这也是政府处理此次危机的一大失误。但值得欣慰的是，在网络流言纷飞之际，人民日报、中华工商时报、今晚报等主流媒体也纷纷主动站出来辟谣，平复民众恐慌情绪，有效遏制了流言的进一步扩散。

2.4痊愈期——社会秩序逐步恢复正常，危机得以有效控制和处理

随着事故的影响范围不断缩小，损失逐渐降低，社会生活和经济秩序逐步恢复，危害得以解除或者平息。发作期和延续期造成的损失和影响的大小以及国家应急管理的效果决定着痊愈期的持续时间。权威、科学的信息发布不仅可以及时解除公众心中的疑虑，消除突发公共事件给人们造成的心理影响，减轻突发公共事件可能的后果，还可以引导人们对突发公共事件进行全方位的反思，增加今后处理此类危机事件的经验。

天津港事故爆发后的1个月内，关于事故抢险救援、现场清理、医疗救治、环境监测、现场清理、受灾群众临时安置、善后处理等工作都在有序的展开和推进，灾后重建工作也被提上议程，而关于此次事故的调查以及事后问责也在事后的5个多月后对外公布。目前距离此次危机的发生已有10个多月，天津港港区已恢复正常生产作业，事故周边的居民区重建工作也在有条不紊地进行。不可否认，经历此次事故后“天津品牌”受损很大,间接损失不可估量，尤其是天津港东疆片区作为航运物流、国际贸易、融资租赁等现代服务业的重点发展区域，因为此次爆炸事件很多发展战略不得不重新被考虑。因此天津市能否彻底从这次事故的阴影中走出来，完全恢复，还需要时间的考验。

2.5天津港“8·12”危险品仓库爆炸事故的反思

虽然天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故已告一段落，但从此次危机周期所经历的四个阶段中，我们不难发现，我国对此类事故的应急管理方面存在种种问题：如从制度、体制、机制等方面来看，我国对于危险品安全管理的法律法规标准不健全，安全监管体制不顺、机制不完善；从涉事企业和政府有关部门以及施救单位对危险品事故应急处置方面来看，应急能力明显不足，应急预案流于形式，应急装备严重缺乏，缺乏专业训练演练，不具备初起火灾的扑救能力；从政府危机公关工作效果方面来看，事故发生后天津

官方权威信息一再缺失，在信息公开、舆论应对等方面不够及时有效，任由不实消息传播，恐慌情绪蔓延，政府危机沟通战略缺乏科学、周到的设计，造成一些负面影响等。

经历此类危机事件，后我们必须明确一点，那就是应急管理工作存在跨界性，往往需要跨越地域边界和职能边界进行联防联动处理。在天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故中，就存在天津市和天津港、天津各有关部门之间的博弈问题，而这也导致了很多职能部门不能较好地配合应急救援及处置工作，甚至出现互相推卸责任的情形。因此构建危险品物流事故跨域协同的应急管理体系有其存在的合理性和必要性。

3.危险品物流事故跨域协同应急管理体系研究

3.1以企业、政府为主体的危险品物流管理体系

危险品物流管理分为危险品物流的安全管理和发生危险品物流事故后的应急管理[4]。前者包括预防此类事故发生的来自政府的监督管理和降低危险品物流事故发生概率的来自企业的风险管理；后者包括对危险品物流事故应急处置的来自政府的应急组织管理和来自企业的应急响应管理。必要的事前预防有利于减少事故危机发生的概率以及当事故真正发生时有针对性的制定应急决策、确定救援方案，以便在最短的时间内控制危机的蔓延；而高效迅速的事后应急管理则有利于将危机事故造成的损失控制在最小范围内，成功化解危机，并且在事故发生后的应急处理过程中可以弥补危险品在安全管理环节存在的漏洞，不断完善事前预防工作，尽量把事故隐患消除在源头中。因此事前预防与事后应急两者是相辅相成、相互影响、共同作用于危险品物流事故的发生与应对过程中的。生命周期征兆期发作期延续期、痊愈期

政府

监督管理

危

险

品

物

流

管

理

风险管理安全管理危险品物流事故应急管理完善事前预防的漏洞问题应急组织管理事前预防事后应急影响事后应急的处理效率

企业应急响应管理

应对过程危机准备危机识别

以企业、政府为主体的危险品物流管理体系图

危机处理、危及善后

3.2我国应急管理体系的基本框架

通常我们所谓的应急管理体系即“一案三制”，是一个基于应急预案、应急体制、应急机制、应急法制四个维度为一体的综合体系。其中体制是基础,机制是关键,法制是保障，预案是前提,它们共同构成了应急管理体系不可分割的核心要素，而作为应急管理体系的四个子系统,“一案三制”共同作用于应急管理的各个层面。虽然如此，在特定时空条件下,这四个要素仍然具有一定优先和层次关系，而且“一案三制”也并非一成不变的,它们处在动态演进的变化过程中，具有动态发展的特征。

随着时代的发展和环境的变化,应急管理体制、机制、法制和应急预案都具有进化的趋势和调适的过程,并表现出错综复杂的关系[５]。因此注重“一案三制”的发展态势，以制度创新为核心，结合当前我国应急管理情景的态势特征，通过法制牵引、体制推动、机制助动、预案支撑构建四位一体的综合应急体系，不断提高全社会的应急管理能力，才能确保经济社会系统的稳定运行。

前基提关

础保障键

3.3危险品物流事故的跨域协同应急管理体系

3.3.1跨域协同应急管理体系基本框架

由于危险品物流的流动性、发生事故的高危害性以及应急管理要求的协同性,危险品物流事故的应急管理不仅包括一般事故应急管理中的纵向和横向的协同应急,还要求区域、部门间的整体横向协同应急［6］。因此,需要通过构建具有跨域协同能力的纵横相交的应急管理体系来实现危险品物流事故的应急处置。具体而言，该体系是一个在中央政府垂直领导下、各区域地方政府水平方向上的跨区域、跨部门的协同管理；在一区域内以地方政府为主导，涉事企业、社会公众、新闻媒体等为参与主体的横纵双向联动的跨领域协同管理的多层次、多主体的立体化应急体系。

首先在中央和地方的纵向关系设计上必须坚持发挥地方政府的主导作用。地方政府是突发事件的第一防线、第一环节和第一现场，具有制度创新的现实条件和行为动力。所以建立[7]

以地方政府为主导的应急处置、中央政府予以指导、支持的组织协调体制既可以约束地方政府过度依赖上级政府的援助，又能充分尊重地方政府，使其增强责任意识，最大限度地控制并消弭突发事件。

其次在各地方政府之间和地方政府各部门之间的横向关系设计上，一方面各地方政府之间应建立跨地区应急响应和联动的应急机制，通过探索全新的实践方式，如对地方政府之间的互助互济行为实行记分制，优化应急协同能力，共同应对危机；另一方面地方政府各部门之间应建立综合协调部门，形成分类管理、分工明确的应急职能衔接与配合机制，改变横向部门间权责不清的制度现状，更好地协调相关应急职能部门，合力履行预防与处置突发事件的职责。总而言之，事故所涉及到的各地方政府和地方政府各部门要从思想上认识到打破长期形成的地域分割与部门分割的重要性和必要性，确立统筹协调的区域共同意识，采取合作的态度，从根本上打破管理壁垒，为建立顺畅的跨域协同应急管理提供思想意识上的保证。

最后在本区域内以地区政府为应急管理的总指挥，垂直领导涉事企业、新闻媒体和社会公众共同参与到事故救援之中，使应急工作在合理、有序、高效中展开；同时区域内参与应急救援的多方主体间还应协调互动，锻造应急合力，在事故的基层救援平台上形成自上而下的行政动员、自下而上的社会动员与水平方向的市场动员的有机结合，真正实现政府与社会各界应急行为的良性互动。

3.3.2基于基层应急管理信息平台的危险品物流事故跨域协同应急响应流程

需要明确的是，该体系的建立与运行离不开信息资源的共享与沟通。由于危险品物流事故造成的危机所涉及的领域和行业较广，在整个跨域应急联动的过程中需要有大量的信息支持，而只有实现信息共享才能确保危机信息得到及时沟通[10][9][8]。因此搭建应急管理信息平台对于事故的指挥、救援、协调等工作的顺利开展起到了至关重要的作用。在该平台内加强对危机信息的收集、分析、处理、传播与共享的能力是提高跨域应急联动的反应与协同能力的重要内容[11]，也是实现不同区域、不同部门、不同主体间的信息对接与快速资源调配的关键。

由于危险品物流事故具有“极低发生率、极严重损害结果”的特征，因此在强调时间效应的应急响应中如何在第一时间获知事故的发生并确定具体的事故地点,同时获知危险品的种类、数量和包装方式等信息对应急救援组织十分关键。所以将全球卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）、无线射频技术（RFID）等应用到危险品物流管理的全过程之中十分必要。当事故发生时，可以通过应急管理信息平台将这些系统、技术采集到的事故具体信息及时、准确地反馈给各参与主体，有助于做出正确、及时的应急救援决策。

例如当运输危险品的车辆发生事故时,装在车上的GPS可以立即将监测到的事故信息和车辆位置通过卫星传送到应急管理信息平台，应急指挥中心接到信息后一方面可以通过GPS和GIS系统很好地获取危险品物流事故周边环境、人口情况等详细信息,以利于做出正确的应急救援路线；另一方面可以通过RFID系统获知发生事故的危险品的种类、数量和包装方式等具体信息，再结合应急处理系统的救援预案,与专家商定救援方案,做出应急救援决策。再如当危险品仓库发生火灾、爆炸等事故时，以GPS确定事发具体位置，RFID确定危险品动态

[11]

信息，GIS分析事故产生的影响范围,对当地的人民群众进行及时的疏散和撤离，再根据对危险品造成的危害和泄露情况，以及周围的环境变化等制定出下一步的救援方案。

总体而言，危险品物流事故跨域协同应急管理体系产生于各区域、各部门、各主体互相依赖的大背景下，行之有效的应急体制是推动应急管理工作循序渐进展开的基础；良好的应急机制是跨域间实现互连互通、有效整合资源、建立高效应急体系的关键；完善的应急法制规范是依法响应、补充配合应急救援的根本保障；科学的应急预案是切实迅速、有效、有序地开展应急行动,规范政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的前提。只有在这四个方面的共同配合下，跨域协同应急管理体系才能发挥最大的效用，保证危险品物流事故得到妥善处理。

跨域协同应急管理体系框架图

基层应急管理信息平台

资源协调

上级应急

指挥中心地区1应急管理中心人

力

资

源物力资源财力资源地区2应急管理中心……地区n应急管理中心

资源共享管理系统

GPS系统上级应急管理信息平台

涉事企业

危险品物

流事故GIS系统基层应急指挥中心信息发布系统新闻媒体

RFID系统

应急处理系统

全

力

救

援事故重大需要支援社会公众公安应

急

部

门消防应急部门交通应急部门环保应急部门医疗急救部门物资准备部门

基于基层应急管理信息平台的危险品物流事故跨域协同应急响应流程图

4.总结

危险品物流事故具有低概率、高危害的特性,一旦发生将会严重威胁到人民的生命财产安全，带来巨大的经济损失，影响社会的安定。从危险品物流事故的源头来看,相关责任企业和政府各相关部门严格按照操作规程对危险品物流的各个环节进行管理和监督，是降低危险品安全事故的重要途径之一，因此企业和政府要努力把外部的、诱发危机的因素降到最低甚至是消除。而当危险品物流安全事故发生后，相关区域、部门、主体应相互配合，通力合作，

共同应对，争取将事故的损失降到最低，保障人民的生命财产安全。

本文构建了跨区域、跨部门、跨主体的协同应急管理体系基本框架,并在此基础上建立了基于基层应急管理信息平台的危险品物流事故跨域协同的应急响应流程。危险品物流事故的跨域协同救援有助于在最短时间内应对事故,使事故得到迅速控制,从而降低危险品物流事故造成的危害[12]。在跨域协同应对危险品物流事故的过程中,如何将行之有效的运行机制应用于实际应急管理的组织结构中使该应急管理体系能长期保持稳定、高效是一大难点，也将是后续研究的重点。

参考文献

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