论利用区域性国际组织解决争端

作者：郑雪飞孙健

《解放军外国语学院学报》 2001年06期

　　通过联合国程序解决争端，是现代国际关系中国际组织解决争端的一种成熟形式，但并非唯一形式。在联合国之外，许多区域性国际组织（以下简称区域组织）对于解决争端正在日益发挥着不可忽视的作用，从而丰富和发展了国际组织解决争端的理论和实践。所谓区域组织是指一定区域范围内的，因共同利益或政策而结合起来的国家集团。[1]区域组织作为一种解决争端的机制，在《联合国宪章》第33条及第八章中有明确规定。冷战后，许多区域组织在解决地区争端方面的地位和作用不断上升，并在解决争端的过程中积累了丰富的经验，但也出现了一些问题。

　　一、利用区域性国际组织解决争端的法律依据

　　应该说，区域组织解决争端的历史是从区域组织最初产生时就开始了的。只是《联合国宪章》（以下简称《宪章》）的诞生，不仅标志着传统解决争端的程序有了一般的法律根据，而且还为区域组织解决争端程序提供了进一步发展和完善的基础。[2]《宪章》有关区域组织解决争端的规定有以下几点：[3]1.争端当事国于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维护时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其它和平方法，求得解决（第33条第1款）；2.只要符合联合国之宗旨及原则，区域方法或区域机关可以用来应付有关国际和平及安全之维护而宜于区域行动的问题（第52条第1款）；3.应鼓励各国在将地区争端提交安理会之前利用区域办法或通过区域机关将其解决（第52条第2款）；4.安理会对于职权内之强制执行行动可以在适当情形下利用区域办法或区域机关解决地区争端（第53条第1款）；5.除非是针对重新实施侵略政策的前轴心国，否则，若无安理会授权不得依区域办法或区域机关采取任何强制执行行动（第53条第1、2款）；6.依区域办法或区域机关已经采取或正在采取的维持国际和平及安全之行动，随时应向安理会充分报告（第54条）。此外，还包括与第51条密切相关的区域组织集体自卫权，但此权利的行使并不能影响安理会依宪章随时采取其所认为必要行动之权责（第51条）。虽然可以说51条及第八章是“普遍主义理论优先与区域主义政治压力相互作用”的折衷产物，[4]但它们仍构成了现代国际法上区域组织解决争端赖以依循的原则和规则的重要部分。

　　由于《宪章》禁止成员国在对外关系中使用武力或武力相威胁，而合法的武力行动必须经安理会授权，因此，许多区域组织如阿拉伯国家联盟、[5]美洲国家组织、[6]非洲统一组织[7]等在其章程中都规定了和平解决争端的方法和程序。当然，从法律上讲，各区域组织的章程、条约构成了该组织的法律基础，但就普遍性国际组织与区域性国际组织的关系而言，区域组织显然处于辅助和补充地位；而且，在起草上述有关法律依据的原则性规定时，在宪章起草者看来，确立在发生区域组织与联合国组织管辖权冲突时联合国的优越地位是首要的。[8]宪章第52条第1款明确规定了区域组织的行动应符合联合国宪章的宗旨和原则；第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章之下之义务应居优先。”事实上，在联合国之后成立的区域组织多将第103条的基本精神载于其章程中，作为行动的准则。

　　正是在上述法律依据的基础上，利用区域组织解决争端的方式得以完善和发展，而此方式的现实依据则让国际社会不得不考虑将区域组织作为联合国维护国际和平与安全的第一道防线，具体体现在：

　　一方面冷战结束以来，国际格局朝着多极化的方向发展，同时，过去被冷战及两极格局掩盖的多种社会矛盾纷纷浮现出来，民族问题、宗教问题、资源及至边界问题造成地区冲突与局部战争此起彼伏。据统计，90年代前7年，世界各地共发生地区冲突193起，超过冷战40年地区冲突的总和。[9]争端当事方也由冷战期间的主要在国与国之间转变为内战冲突，加之国与国之间相互依赖性的不断增强，难民问题、环境问题使国内战争国际化特征愈来愈明显，使得区域组织无法坐视不理。而在联合国内，这种局势使安理会四处救火，疲于招架，经费、军队等问题更使安理会捉襟见肘。更重要的是，大国相互利益的制约和牵制决定了在未来的地区冲突和局部战争中，区域组织将会发挥越来越重要的作用。

　　另一方面，区域组织的成员国，是特定地区内若干主权国家，与普遍性国际组织相比具有明显的地理邻近性。所谓“唇齿相依”、“唇亡齿寒”，邻国近邦容易产生安危与共、休戚相关的意识。一旦出现地区纠纷或武装冲突，当地区域组织远比相对而言“事不关己”的普遍性国际组织有较强的主动意识和快速反应。且成员国疆域相邻、接触频繁、相互了解，熟悉潜在争端或冲突的背景，清楚当事各方的真实要求以及适宜于争端解决的途径，往往在民族、历史、语言、文化或精神上密切联系，培育了某种共同意识，或者在现实国际生活中彼此关照，形成了某种相互依赖性，有利于该区域组织对争端进行预防性外交或调解、斡旋等。即便当和平手段被证明无济于事时，在已威胁到国际和平与安全的冲突问题上，安理会授权区域组织运用武力，亦未尝不可。事实证明在处理相对区域化、低烈度的冲突方面，区域组织确实具有特殊能力，可以弥补联合国的某些不足。在后冷战时代，区域组织在解决争端方面的作用直线上升。如索马里内战中的非洲统一组织，柬埔寨问题上的东南亚国家联盟，平息前南战火时的欧安组织和北约等。

　　二、区域性国际组织解决争端的实践与问题

　　区域组织解决争端的方式总的来说包括两大类，一是和平解决，二是运用武力，而尤以和平手段为主体。

　　理论上讲，区域组织在和平解决争端方面发挥着重要作用，但大多数区域组织，由于发展不够完善，且缺乏参与解决重大争端的资源和意愿，（更不用说解决需要采取军事行动的争端了，）[10]因此各区域组织所显示出的作用亦参差不齐，其中，美洲国家组织、非洲统一组织、阿拉伯国家联盟的作用较为突出。美洲国家组织和平解决争端的程序是建立在《美洲国家组织宪章》、《美洲国家互助条约》和《美洲和平解决争端条约》（俗称《波哥大公约》）等3项国际法律文件基础之上的。自1948年成立以来，美洲国家组织在维护美洲地区和平、促使美洲国家间争端和平解决方面担负了重要责任，例如1985年哥斯达黎加与尼加拉瓜两国边界发生冲突时，哥斯达黎加诉诸美洲国家组织常设理事会，理事会于同年6月7日通过决议，决定由哥伦比亚、墨西哥、巴拿马和委内瑞拉四国组成实况调查委员会，该委员会在完成调查后提出报告，建议尼、哥两国在孔塔多拉集团的范围内进行谈判，最终和平解决两国之间的边界冲突。又如1960年“洪都拉斯与尼加拉瓜边界争端案”的解决等。在非洲统一组织中，其宪章第19条规定了和平解决争端的原则，并按1964年首脑会议议定书建立了调停和解与仲裁委员会，如果当事国拒绝服从该委员会的管辖，委员会可将此争端转至部长理事会审议。根据议定书的规定，当事国可以选择调停、和解和仲裁任一种方式解决争端。例如1963年10月，阿尔及利亚与摩洛哥在有争议的撒哈拉地区发生武装冲突后，非统部长理事会召开特别会议，成立特设委员会负责调查与边界争端有关的问题并提出了建议，及至1972年6月终获和平解决。

　　相对冷战前而言，冷战后区域组织运用武力解决争端则更为常见，但远不如和平手段那样成功，且暴露出的问题更多。运用武力的典型事例包括平息前南战火的北约和利比里亚内战中的西非国家经济共同体。在波黑内战期间，安理会授权北约，对塞族控制区采取武力打击，及至代顿协议签订后，安理会通过1031号决议，授权北约组建一支为期一年的多国部队进驻波黑，并可采取“一切必要措施”执行和平决议。在利比里亚内战中，由于和平手段失败，西非国家经济共同体调解委员会向该国派遣西非维和部队，尽管该部队的使命是实现并监督停火，恢复和平与公共秩序，帮助成立利比里亚政府和在12个月内举行由各党派参加的大选。但在实践中，该部队却成为冲突一方，深陷其中。不过，利比里亚内战终获政治解决，其间，该区域组织功不可没。再如海湾战争中，海湾国家理事会曾决定派兵执行解救科威特的使命等。

　　然而，从过去的实践来看，运用区域组织解决争端存在着许多不容忽视的问题：第一，如何理顺区域组织与联合国的关系。这一问题，在《宪章》诞生后，一直存在着理论上和实践上的争论。国际社会通常认为，在维护国际和平与安全方面，《宪章》确立了纵深防御体系，包括把区域组织作为第一道防线（第33条、第52条），但同时又规定，第52条并不影响第34、35条。另外，许多争端当事方多绕开区域组织直接诉诸联合国，使联合国大材小用，疲于奔命。如印巴喀什米尔争端，双方同属英联邦国家；希腊、土耳其和英国同为北约成员国，却将塞浦路斯争端诉诸联合国；伊朗和伊拉克同属伊斯兰会议组织，但自两伊战争开始后，联合国在此后8年中就一直受其困扰。这一问题的存在，既可能导致成员国无所适从，又可能纵容争端方从利己角度出发选择争端解决程度。第二，如何避免区域组织中大国因素带所来的负面影响。这一点以美国长期以来干扰美洲国家组织和东加勒比海组织有效公正解决争端的事例最为典型。在美洲问题上，美国总是力争把争端留在区域组织内部，以美国的意愿为出发点，执行“家法”。正如一位美国学者所说，美洲国家组织是在不受联合国任何控制的情况下实现美国的扩张目标。可以预见，未来至少在最近的未来，美洲国家组织还将继续被误用作干涉不如美国意愿的国家政权的工具。[11]至于授权型武力行动中，大国因素的参与虽利于问题的解决，却往往使联合国的中立性大打折扣。波黑内战中美国及北约的行动充分证实了这一点。可以说，以美国的利益所决定的美国立场已经取代了联合国的立场。第三，区域组织在授权运用武力中未能严格遵循宪章及相关的国际法。这首先表现为联合国安理会及区域组织介入一国内战冲突，超越了宪章的适用范围。宪章有关解决争端的条款适用范围仅限于国际性的冲突，对此宪章第2条和第七章作了明确规定。但冷战结束以来，联合国却过多地卷入内战冲突，甚至成为某些大国借此干涉别国内政的工具。其次，国际法中许多条约和惯例都禁止在战斗中伤害平民，但在波黑冲突中，不论军事或民事设施都成了北约部队袭击的目标，造成大量无辜平民伤亡。再次，一味地强制实现和平并不符合宪章的宗旨和原则。

　　三、利用区域性国际组织解决争端的前景

　　鉴于前文所述区域组织在维护国际和平与安全中的重要作用，针对上述问题，笔者提出以下看法：

　　第一，区域组织解决争端必须遵循联合国宪章和相关的国际法及其基本原则。从区域组织解决争端的实践中不难发现这样一种规律，即遵循联合国宪章宗旨和原则，遵守相关的国际法，区域组织才易发挥积极作用，达到预期的目标，反之就会陷入失道寡助、进退维谷的境地甚至失败。这就需要从立法和执法层面来规范区域组织的行为，真正做到有法可依、违法必究。[12]

　　第二、区域组织解决争端必须遵循公正不偏的原则，并应体现在解决争端的全过程中。实践中的解决争端往往经历这样一个过程：首先是和平努力，包括斡旋、调停、仲裁等。在和平手段无效时，依法诉诸武力，即武力强制，最终签订和平协议，实现停火、停战并出现和平局面。公正不偏地运用和平手段是提高和平解决争端可能性的唯一途径。而在运用武力过程中，所谓“无私才能无畏”，有关各方之所以愿意区域组织介入就是基于对其公正不偏态度的信赖。那种打一派、拉一派，心怀私利的行动只会使争端日益恶化、旷日持久。在和平状态出现后，公正不偏尤为重要，因为战场上所换来的只是暂时的和平，要想长久维持，根本途径还在于消除矛盾根源，真正让有关各方心服口服。

　　第三，在理顺区域组织与联合国关系方面，什么时候根据《宪章》第34条、第35条，什么情况下依据第33条、第52条，从《宪章》的规定及以往国际关系实践来看，对双方职权的划分可按以下标准：(1)该争端是否超出了地区范围，威胁到国际和平与安全。第52条限于“地区争端”，而第34条是“国际摩擦”。本地区国家与本地区以外国家的争端，若有证据表明，争端一方或双方都有外来势力插手，则争端应由联合国审议。(2)在地区范围之内，当区域组织已有结论，争端一方或各方不服，或各方协议不经区域组织程序，都是可以向联合国安理会提出控诉的。反之，安理会有权要求争端各方先利用区域组织，而不会构成“拒绝词法”。根据《安理会暂行议事规则》的规定，该问题提交到安理会就会留在其议程上，如果事端发展成危及国际和平与安全时，安理会可以随时恢复对该议题的复议。[13]总之，只有各国不完全从利己的角度出发考虑争端解决程序的选择，区域组织与联合国之间的关系才有可能理顺。从联合国方面来说，鼓励区域组织做其应做的事，联合国就可以做更多的事，这比等待国际社会达成难以达成的、可能会使联合国发生变化的共识之后再行动能做更多的事情，[14]更有利于维护国际和平与安全。

　　第四，加强区域组织与联合国的合作，根据前联合国秘书长加利在《和平纲领》中的叙述，这种合作可以采用以下5种形式：(1)加强相互协商，对国际争端及时交流情况，交换看法；(2)外交支持，包括外交、技术上的投入，如欧洲安全与合作组织，在纳一卡问题上的努力以及在阿布哈兹宪政问题上向联合国的技术支持；(3)行动支援，如技术咨询、军事力量支援；(4)联合部署，如联合国同西非国家经济共同体在利比里亚及同独联体国家在格鲁吉亚部署特派团，这类部署由区域组织承担主要责任，安理会负责核实和支援；(5)联合行动，如海地特派团，其人员配置、领导及经费筹措由联合国和美洲国家组织分担。但双方合作之时，必须遵循宪章规定，尊重联合国的首要地位。

　　区域组织不是联合国的组成部分，但却是联合国集体安全体系及纵深防御体系中的重要一环。利用区域组织解决争端已经引起国际社会的重视，在这一问题上，既要尊重现实，肯定区域组织的正面作用，又必须看到区域组织的局限性及所存在的问题。但有一点毋庸置疑，即只要有正确的规范和引导，区域性国际组织完全可以分担重任，发挥其在维护国际和平与安全方面的作用。

作者介绍：郑雪飞　(1974-)，女，河南省开封市人，南京大学国际关系研究院博士生，主要从事国际关系史及国际组织研究（南京　210093） 孙健(1963-)，男，江苏省扬州市人，解放军南京政治学院经济系国际关系教研室讲师，南京大学国际关系研究院博士生，主要从事国际关系史及国际政治研究。（南京　210093）