新农村建设中乡镇政府的作用分析.

新农村建设中乡镇政府的作用分析

[摘要]社会主义新农村建设是中央对新时期城乡协调发展的一个重大部署,而乡镇政府是我国

政权序列中处于最基层的政权机关,如何在新形势下充分发挥乡镇政府的作用,真正把新农村建

设落到实处,实现社会主义新农村建设伟大目标,对于实现农业现代化造福农民具有十分重要的

意义。在此背景下，论述乡镇政府在新农村建设中存在的问题与影响要素，并提出针对性的措

施建议，以期更好的推动社会主义新农村建设。

[关键词] 新农村；乡镇政府；干部作风

一、新农村建设的基本概念分析

社会主义新农村建设是在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行

经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施

完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。按照“生产发展、生活宽

裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。

二、新农村建设中发挥乡镇政府作用的必要性

（一）发挥乡镇政府作用是建设社会主义新农村的必然要求

当前，我国已初步具备了建设新农村的条件，乡镇政府如何在新环境下正确发

挥职能，迎接机遇和挑战至关重要。

1、提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障。目前，我国农业生产基础

设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放。加快建设新农村，发展农业生

产力，既是现代农业建设题中之义，也是发展现代农业的重要基础和保障。而乡镇

政府是所有惠农支农政策的最终执行者。

2、发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容。发展农村社会事业，乡镇政府

行为是重要组成部分。构建和谐乡村，必须首先建设和谐村镇。努力消除城乡协调

发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合理配置，建立城乡社会事业和基础设施

共同发展的运行机制，让广大农民能够像市民一样拥有洁净方便的自来水、清洁的

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燃料、整洁的厨房、舒适方便的卫生条件和平坦的道路。

（二）乡镇政府职能转变的需要

在“催粮催款”的日子里，乡镇政府管了很多不该管的事，丢了不少应该履行的

责任。乡镇政府不务“政”业，是中国农村的普遍现象。

根据职能转变的新要求，提高乡镇干部的工作水平。乡镇政府职能从行政压力

型向公共服务型转变，迫使乡镇干部自觉提高服务本领。从乡镇干部现有的知识能

力结构看，亟待提高依法行政能力、市场经济能力、公共服务能力。职能转变之关

键在服务，搞好公共服务，乡镇干部必须走亲民之路，不在农民面前摆架子，根据

群众的需求，及时提供更多的公共产品和公共服务，将政府的注意力和乡镇资源更

多地投向乡村基础设施建设。

三、乡镇政府建设社会主义新农村的影响因素分析

（一）乡镇政府的权力结构

1、乡镇人大职能未充分发挥

在乡镇政权结构中，乡镇人大在实际中处于乡镇的权力边缘地位。目前在不少

干部群众的思想意识中，往往将乡镇人大当作“可有可无”的，认为有了它还增加

了协调的难度和麻烦；有人认为农村基层工作都是硬任务，乡镇人大工作没有硬指

标，主张虚化人大；在实际中，乡镇人大的一些职权很难落实。从乡镇人大的上述

职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、

民主决策和民主监督”对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为

进行民主监督。亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。

由于乡镇人大“人事权”和“决策权”旁落，乡镇人大既不能、又不敢、也不

愿行使“监督权”。乡镇人大会议每年至多不过召开两次，每次都是“一天会议两

顿饭，听完报告把会散”。因此，乡镇人大主席不敢也不愿行使监督权。而且，在

乡镇实际工作中，乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大几乎不“分家”，例如征税收费、

计划生育，都是集中在一起突击“行动”，即使不合法行政也有乡镇人大主席的份

儿，更是无从监督。

2、权力过于集中

在实际中，乡镇党委的书记、副书记以及其它党委委员基本上是由上级党委指

派、任命的。即使是在乡镇党委换届选举中，乡镇党委的候选人也主要是上级党委

考察、遴选的，几乎没有由党员或党员代表直接提名的。在现实中，选举人至多只

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能享有选举或者不选举某人的权利。这在一定程度上损害了党的民主集中制的组织

原则。

在乡镇权力结构中，乡镇党委的权力最高，而乡镇党委的权力又集中于乡镇党

委书记等极少数人手中，形成一种金字塔型权力结构格局。之所以会这样，与党的

民主集中制组织原则没有得到切实执行、贯彻不无关系。

（二）乡镇干部的作风

乡村干部是我国农村最基层的干部，是党和国家联系农村、农民的纽带。乡村

干部不但是党和国家各项政策的宣传者、执行者，而且还是带领广大农民脱贫致富

奔小康的领头雁。农村税费改革后，乡村干部的主要工作从催粮派款转向了带领群

众致富奔小康上。然而，有的乡镇干部由于思想比较保守，难以打开工作局面，成

效不高。再加之村干部报酬比较低（一个村干部的报酬只是一个普通公务员的三分

之一或四分之一），工作任务繁重等原因，致使少部分乡村干部在作风上出现了一

些问题。

1、 乡镇干部在思想作风方面存在的问题

（1）群众观念淡化。少数乡村干部不能沉下去，住下来，扎扎实实为群办一些实

事、好事，或逐鹿于城市房车之争，“想群众所想，急群众所急，为群众所需，解

群众所难”的全心全意为人民服务的宗旨意识相对淡化。不能真正站在群众角度考

虑问题，相反，有的人遇到问题缺乏理性和耐性，易情绪化，很容易站在群众的对

立面，把矛盾激化，增加工作的难度。

（2）大局观念不强。部分干部一是言不由衷，精力不放在工作上、事业上，而是

搬弄是非，说别人的是非三天三夜讲不完，谈到自己的不足却一丝一毫找不着；二

是不安心基层工作，有的害怕在乡镇工作，乡镇工作苦、累，工作竞争激烈，就一

心找关系调城里，有的厌倦乡镇工作，对待工作马马虎虎，不求有功，但求无过；

三是有的认为才高八斗，在乡镇工作施展不了自己的才华，实现不了自己的梦想，

小事不愿干，整天忙调干。

2、乡镇干部在工作作风方面存在的问题

农村工作相对较为艰苦，工作环境和条件差，工作任务繁重，服务对象多、范

围广，“上面千条线，下面一根针”是对乡镇工作的生动写照。有一些干部经不起

考验，思想松动，行动松懈，工作缺乏主动性和积极性，主要有以下表现：

（1）学习意识不强。平时读书看报看新闻较少，集中学习浮于形式；遇有问题不

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能很好地用马克思主义立场、观点来分析和解决；对方针政策理解掌握地不够深刻

透彻。

（2）责任意识欠缺。“不求有功但求无过”思想在部分人中存在，遇有重大事项“退

避三舍”，主动请缨少，回避责任多。工作时互相推诿、萎靡不振、挑肥拣瘦、牢

骚满腹，而提要求时却振振有辞，理直气壮。部分干部工作目标不明，要求不严。

首先是“散”，不能遵守作息时间，对规章制度视而不见；其次是“懒”，工作缺乏

主动性，工作热情不高，做一天和尚撞一天钟，事不关己高高挂起；再次是“怕”，

在工作中畏难情绪较浓，难以处理的问题上交了之或一躲了之，有的生来一张好嘴，

平时夸夸其谈，在接受工作任务时却找各种理由推诿，深怕做不好丢了面子，对自

己没有信心，失去了往日的威风。

（3）工作作风不实，缺乏创新意识。工作作风浮夸，工作起来“蜻蜓点水”， 不

深入基层、不深入实际、不深入群众；办事拖沓，效率低下，养成“九点开会十点

到十一点作报告”的习惯。上级安排的任务很难保质保量完成，群众的利益得不到

及时实现和维护。创新意识不强，仅仅满足于把任务完成，工作没招数、无突破，

片面强调保安求稳，难以创造性地开展工作。

3、乡镇干部在生活作风方面存在的倾向性问题

生活作风无小事。领导干部的生活作风，不仅关系到领导干部个人的形象，

更关系到党在群众中的威信。一些腐败变质的领导干部，大多都是从生活作风上

不检点、情趣低下、作风轻浮、操守不正、品行不端、生活奢靡、道德滑坡开始

的。早上围着车子转，中午围着桌子转，晚上围着裙子转。生活作风一旦出现问

题，权力就会迅速异化为获得金钱、美色的工具，从而跌入权钱交易、权色交易

的深渊。

（1）人生价值功利化倾向。现实当中，有些领导干部由于受各种腐朽思想的影响，

理想信念和人生追求发生了变化，人生观扭曲，价值观错位。在生活作风上，由

于心理失衡，个人功利主义思想严重，过于看重金钱名利，把权力和地位视为牟

取私利的工具，哪里有好处就把权力伸向哪里，哪里能赚钱就把权力投向哪里。

挖空心思找门子、跑调动、闹提拔，一门心思想升官；有的人生追求严重畸变，

凡事讲“回报”，工作为权，办事讲钱，一门心思想发财；淡忘了党的艰苦奋斗传

统，办事讲排场、比阔气，急功近利，搞一些华而不实、劳民伤财的形象工程、

政绩工程，做表面文章。凡此种种，都是作风不正的表现，败坏了领导干部在群

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众中的威信，严重损坏了党的形象。

（2）生活方式享乐化倾向。新形势下受物欲横流的侵蚀，腐朽思想文化的渗透，

各种诱惑几乎无处不在。一些意志薄弱者往往守不住清廉，耐不住寂寞，抗不住

花红柳绿的诱惑，逐渐滋长了奢侈享乐、骄奢淫逸、纵欲无度之风，盲目追求资

产阶级的生活方式，沉溺于声色犬马之中，流连于软玉温香之间；有的认为吃点、

喝点、拿点等“小节”问题，无伤大雅，以至嘴巴吃软了、立场吃歪了、原则吃

丢了、形象吃丑了也全然不顾，结果一步步走向贪图享受、腐化堕落的道路，在

私欲膨胀中坠入腐败的深渊；还有的作风漂浮，经不住金钱、美色的诱惑，在推

杯换盏、灯红酒绿中醉生梦死、纵欲成性，堕落成腐败分子，既毁了自己的前程，

也败坏了党风、政风和社会风气。

（3）人际关系庸俗化倾向。个别干部在人际交往中，不考虑国家和集体的利益，

一味追求实用主义。交往应有度，应守住道德和法律的底线，择善而交，择贤而交，

不交无德之友，不交无义之友，不交无耻之友。然而，有些人交友目的不纯，认“大

款”做朋友，眼馋的是人家的“钱袋子”；有的和“老板”称兄道弟，琢磨的是给

自己找后路；有的把趋炎附势、阿谀奉承的小人当亲信，沉醉在胡吹乱捧之中；这

种不讲原则的“团结”，催生庸俗的关系，诱发不正之风。

四、发挥乡镇政府在新农村建设中作用的对策研究

（一） 推进乡镇政府在权利结构和政府职能方面的转变

1、提升乡镇人大的地位、充分发挥其作用。使乡镇人大切实履行各项职能，关键

是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇

政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免

权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推

广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大

选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付

诸施行。乡镇人大只有真正享有人事任免权、重大事项决策权，才敢于对乡镇行政

依法进行监督。

2、改善乡镇党委的领导。“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心

全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各

项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡镇政府依照宪法和

法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要

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按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给

乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品

生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具

体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支

机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”所以必须认真贯彻、落实民主集中制

组织原则，充分发扬党内和党外民主。

（二） 改进乡镇政府在新农村建设中的干部作风

1、改进乡村干部思想作风。

采取有效措施，解决乡村干部思想作风问题尤为重要。一、积极引导乡村干部

民主、科学、依法做决策、抓工作、解难事，执行各项制度；二、认真执行目标责

任制，通过考评、任免、奖惩、树立典型等具有导向效应的措施从组织管理、作用

监督等方面促进乡村干部思想作风的转变；三、努力为乡村干部提供公平、公开、

公正的竞争平台，褒奖贡献突出的干部，支持一身正气的干部，鼓励老实干事的干

部，鞭策那些等待、观望的干部，教育那些无所事事的干部，约束那些投机钻营的

干部，惩处那些贪污腐败的干部，真正促使他们人人某发展，人人干实事。

2、改进乡村干部工作作风。

（1）完善招录制度，逐步优化乡镇干部结构。规范和健全乡镇干部招录制度，严

格乡镇干部录用条件，通过招考选拔方式，本着公开、平等、竞争、择优原则，引

进优秀人才充实乡镇干部队伍。同时鼓励优秀大学毕业生到乡镇基层就业，为其发

挥作用搭建平台，使得他们在服务“三农”的同时，也能在乡镇干部队伍中产生“鲇

鱼效应”，无形中给其他乡镇干部增加压力，使其向好的看齐，不断提高自己。

（2）倡导权责一致，提高八小时工作效率。坚持“充分授权、权责一致”这一基本

原则，在进一步做好授权到位、机构到位、服务到位并合理设置机构的基础上，更

加突出权责统一，规范运作，做到有权必有责，用权受监督，滥用要追究。完善工

作机制，创新包村制度。明确分工，各负其责，防止干部之间互相推诿扯皮。

（3）健全日常管理制度。一、严格考勤和请假制度，克服乡镇干部工作散漫、消

极问题。乡镇干部包村实行竞争上岗，且要与所包村之间进行“双向”选择，充分

尊重村干部的意见，以此增强乡镇干部队伍的活力、竞争力和战斗力；二、根据职

位职责要求，实行目标任务明细化考核办法。考核时要充分体现民意，表现好不好，

能力强不强，业绩实不实，群众最有发言权，要发挥群众的评价监督作用。三、把

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考核结果作为干部以后工资增减、评先选优、岗位调整、推荐提拔的重要依。严明

纪律，严格责任追究，遇有责任事件，要一追到底，对责任人员绝不姑息，使得乡

镇干部工作时葆有紧迫感和责任感。

3、加强领导干部生活作风建设

在新形势下，加强领导干部生活作风建设，必须按照党的十八大及十八届三中

全会的要求，深入贯彻学习实践科学发展观，正确把握新时期领导干部生活作风建

设的特点和规律，狠抓作风转变，狠抓工作改进，狠抓责任落实，狠抓对干部的教

育监督和管理。

（1）切实加强对领导干部的教育、监督和管理。抓好领导干部生活作风建设，最

根本的就是强化教育和监督，筑牢思想道德防线，加强党性修养，坚定理想信念，

锤炼道德品格，不断增强自身“免疫力”，守住心灵的一片净土，始终保持高尚的

精神追求和健康向上的生活情趣。

（2）坚持不懈地进行廉洁教育。时时用《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干

准则》这面镜子照照自己，认真检点剖析自己，看看“五官”是否端正，手脚是，

言行是否一致，始终保持头脑清醒和心灵上的纯洁，不断改造自己的主观世界，升

华道德境界，牢固树立立党为公、执政为民的理念，自觉抵制各种拜金主义、享乐

主义和极端个人主义思想侵蚀，纯洁社交圈、净化生活圈、管住活动圈，过好“亲

情关”。

（3）坚持不懈地强化对领导干部八小时以外的监督管理。积极探索对领导干部八

小时以外监督的有效方式，不断完善领导干部生活作风监督管理机制。一要强化组

织监督。把领导干部八小时之外的活动情况作为干部考核的重要内容。二要发动群

众监督。建立领导干部社区监督机制，聘请社区监督员，设立社区监督举报箱，鼓

励、支持和保护群众参与监督。三是健全反腐倡廉网络举报和受理机制，使领导干

部始终都“显露”在阳光之下，置于党组织和群众的视线之内。四是把生活作风建

设纳入党风廉政建设责任制考核范围，把考核结果作为选拔任用干部的重要依据，

严把选人用人关口，切实做到让那些生活作风不检点的人靠边站；让作风正派、实

绩突出、群众公认的优秀干部选拔到重要岗位上为民造福。切实做到奖罚分明，激

浊扬清。

（三） 加强乡镇政府自身建设

转变乡镇职能，改进乡镇干部作风，加强乡镇干部队伍建设是一项长期的战略

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性任务，必须站在全面建设小康社会的高度上去推进，务必把更新观念、提高素质、

合理流动、教育管理作为加强乡镇干部队伍建设、加快农村发展的治本之策。

1、转变乡镇政府职能。乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农

民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出

发。重点强化三个方面的职能：一是乡镇政府应转变职能方向，认真解决职能越位、

错位、缺位问题，为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农

民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善

农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文

化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社

会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社

会稳定。

（1）经济发展服务中心的主要职责。一、负责为本地区经济发展营造良好环境。

二、负责种植业新技术、林业科学技术、农业机械新技术、新机具的试验、示范、

培育、推广，以及人员培训、技术检测、维护修理等社会化服务工作；三、负责农

村水利技术开发、示范、推广、培训； 四、负责指导乡、村规划与建设；配合有关

部门做好农村环境保护及生态环境建设工作。

（3）计划生育服务中心的主要职责。 主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；

承担育龄妇女避孕、节育、保健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行

业务培训和工作指导。

（4）财政所的主要职责。主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，

编审年度财政决算；指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管”和“村财乡理”工作；

依法征管耕地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好

社会财力综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；

监管国有资产。

（5）民政与人社的主要职责。主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救

济、农村五保供养、抚恤优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险（养

老、医疗、工伤、失业、生育）业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好

社区服务。

2、优化日常工作环境。关心重视选拔优秀的乡镇干部到领导岗位。把乡镇干部住

房政策、医疗保险、养老保险等福利待遇落到实处。妥善处理压担子、给任务与教

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方法的关系，对工作不力的要批评教育，对工作遇到的困难，要主动帮助解决。

3、创新工作机制。一、对照要求、自查自纠。认真对有关干部管理文件要求，认真查找干部存在的作风懒散、拖拉、干部“走读”、“走村”等问题及所产生的原因，开展自查自纠。二、健全制度、完善机制。制定出符合本地实际的干部管理制度，建立健全干部住宿考核制度、轮流值班制度、工作去向告示制度，制定奖惩激励措施，把干部住勤情况与干部的经济报酬挂钩，认真抓好落实。三、加强督导、严明纪律。通过明查暗访的形式对乡镇干部的驻乡住夜情况进行定期、不定期检查。对检查结果，及时通报，采取通报、诫勉谈话、公开曝光等形式，表扬好的，批评差的。要坚持正面教育，充分利用各种宣传舆论工具大力宣传、表彰和推广先进典型，努力为乡镇干部作风转变营造良好的社会风气和舆论氛围。

乡镇政府在社会主义新农村建设中如何扮演角色、如何找准位置至关重要，必须加强乡镇政府自身建设，优化乡镇权利结构，从根本上改变干部作风，才能推进社会主义新农村建设破浪前行！

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[9] 聂月岩.对政权组织形式的探索[M]《当代中国政治制度》2010-07-01.

致 谢

感谢论文指导老师张尹莉老师，在论文方面的指导和帮助。感谢他在我一次次出现错误时的耐心指导和帮助。他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，时时的帮助我从疑惑中走出来。

在此，我衷心的感谢杨剑老师，感谢您给我的帮助与指导，谢谢您！

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还有我的同学、朋友从我写论文开始至今他们给了我无言的帮助、关怀，在这里请接受我诚挚的谢意!最后我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，我的启蒙老师，谢谢你们!

最后，再次对关心、帮助我的人表示衷心的感谢！

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