我国不动产登记中行政机关赔偿制度的思考

　　一、我国不动产登记中行政机关承担赔偿责任存在的问题 　　1.登记机关的审查方式不明确 　　在不动产登记过程中，不同的审查方式对登记机关赔偿责任的确定有着不同影响。登记机关如果采取实质审查方式，需要对引起不动产物权变动原因行为的真实性、合法性、登记资料是否符合法律规定、作为登记客体的不动产是否真实存在进行详细的审查，经确定无误后才可以予以登记，因此其审查权限相对较大，登记簿所展现出来的不动产权属状况的可信度也较高，当然对因登记错误造成的损失所承担的赔偿责任也更重。反之，若采用形式审查方式，登记机关只需要关心申请人提交的登记资料是否符合法律规定的登记要求，对于物权变动的原因行为是否真实有效、有无瑕疵皆不需要考虑。因此，登记机关只在未尽到合理审查义务时才承担赔偿责任，而我国现行法律并未对此加以规定，导致不动产登记机关审查方式的模糊。 　　2.不动产登记机关承担责任的性质不明确 　　不动产登记机关赔偿责任性质的确定，是整个不动产赔偿制度的基础。如果是行政性质，则应按照行政违法承担国家赔偿责任，如果是民事性质，则按民事责任归责原则确定赔偿责任的大小与范围。两者在责任界定的方法、标准及赔偿资金的来源上均有不同要求。而我国现行法律规定，恰恰在此未能加以明确。《物权法》没有明确的规定，一些地方的法规、规章对该问题的规定也各不相同。我国关于不动产登记中行政机关承担赔偿责任的性质，一直处在模糊状态，这就给实践中因不动产登机错误发生，当事人选择权利救济的方法造成了极大的困惑，民事途径与国家赔偿的途径不同，权利救济的后果自然也不同。同时，对不动产登记机构非自身原因而承担赔偿责任的情况时有发生。这种现象，既有损法律的权威性，也涉及行政机关依法行政行为的合法性评价。因为国家赔偿以违法为前提，如果登记机关及其工作人员做出登记行为时有过错，并造成了当事人的损失，但是其行为本身却不违反相关法律规定，在此种情形下，受到损失的物权人及其利害关系人就不应当主张国家赔偿，且也无法通过国家赔偿的途径谋求救济。 　　3.不动产登记机关承担赔偿责任的归责原则不明确 　　民法上确定损害赔偿责任的归责原则通常是过错责任原则、过错推定原则及无过错责任原则。过错责任原则是指行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任，该原则强调在一般侵权行为引起的损害赔偿案件中，应当由主观上有过错的一方承担赔偿责任。主观上的过错是损害赔偿责任构成的必备要件之一，缺少这一要件，即使侵权人的行为造成了损害事实，并且侵权人的行为与损害结果之间有因果关系，也不承担赔偿责任。过错推定原则，也叫过失推定原则，是指根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。适用过错推定原则的意义在于，加重侵权人的责任，切实地保护被侵权人的合法权益，有效地制裁民事违法行为，促进社会和谐。无过错责任原则，也称为严格责任、危险责任或者风险责任，是指行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任。我国的国家赔偿一直以来采用的是违法归责原则，国家机关的职权行为只有违法侵权的，才承担赔偿责任。2010年修订的《国家赔偿法》第2条将原规定的“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”修改为“国家机关和国家机关工作人员行使职权”，去掉了“违法”二字，确立了多元的归责原则体系，既有违法归责原则，也有结果归责原则，结果归责原则的确立，为我国《物权法》第21条“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”的实施提供了行政法上的依据。之后，住建部《房屋登记办法》第92条对房屋登记中的相应情况进行了规定：“申请人提交错误、虚假材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿”及自2010年11月18日开始施行《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”，以及第13条“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”等规定，则进一步体现了多元归责原则的精神。多元归责原则的建立，更多的是为了配合《物权法》第21条内容而确立的原则，其结果是将国家赔偿责任的归责原则与民事侵权责任归责原则相混同，使多年来逐步建立起来的国家赔偿制度违法赔偿原则被弱化，对国家赔偿制度的冲击是显而易见的。 　　4.不动产登记机关承担赔偿责任的范围模糊 　　对于不动产登记机关因登记错误承担的赔偿责任的范围，我国《物权法》、《土地登记办法》和《房屋登记办法》都没有做出明确的规定。而该范围的界定，直接关乎权利人权利救济的范围及国家机关承担赔偿责任的程度，也涉及不动产登记机关财政负担问题，应当加以明确。从理论上讲，《国家赔偿法》规定的赔偿虽名为赔偿，实为抚慰或者补偿，不具有民事赔偿的填补性，故国家赔偿的赔偿数额仅限于直接的损失，当事人的间接损失，如预期的利润则无法获得赔偿，可事实上，如何界定在不动产登记中当事人权利受损的范围及直接损失或间接损失的情况，认识上存在较大差异，应当对不动产登记机关承担赔偿责任的范围加以明确界定。笔者认为，在现在国家赔偿归责多元原则的前提下，对当事人的赔偿请求，应当从公平、合理的角度出发，赔偿应该根据当事人因登记错误所遭受的实际损失来确定，包括主权利的损失、利息及当事人主张权利的费用等。赔偿金额应该按权利被侵害时计算，不能按其取得权利时的价值进行损失的计算，也不能按主张权利时的价值为标准计算。在计算损害赔偿金额时，应该委托有资质的不动产评估机构对受损害的不动产权利价值进行评估。 　　二、完善我国不动产登记行政机关赔偿制度的建议 　　1.不动产登记机关赔偿基金制度的建立 　　当前国际上的赔偿机制主要有两种：一是利用者负担机制，即登记赔偿的费用由申请登记者承担，在不动产登记过程中，向申请登记、查询或使用不动产登记资料的人根据相关标准收取一定费用，建立一个赔偿基金，专用于登记错误时的赔偿。二是国家负担机制，是指在出现登记赔偿的情形时，由国家财政进行赔偿的模式，该模式是各国比较广泛采用的一种机制。利用者负担机制和国家负担机制均有其合理之处，不同的机制在突出优势的一面时，也都会有自己的缺陷。利用者负担机制将登记成本转嫁给权利人，增加了权利人的负担。而且，关于登记费用收取的多少，也很难确定一个合理的标准，国家负担机制以国家信用作为保障，信用比较高，但是，国家负担机制一般都有限额限制，这使得权利人的赔偿不够充分，同时，给政府带来巨大的风险。笔者倾向于采用利用者负担机制，通过在不动产登记收费中提取一部分的方法，建立专门的赔偿基金，对登记错误、遗漏和虚假造成权利人的损失进行赔偿，既能通过基金的保障，对受害权利人进行足额赔偿，同时能减轻政府登记机关的压力和风险。在制度落实上，采取基金动态调整机制，定期对赔偿基金的使用情况进行分析，根据基金支付情况对不动产登记收费的标准进行合理调整，形成稳定的基金来源；同时，及时实施追偿制度，对于登记错误有故意或者重大过失的登记人员，登记机关在用基金资金向权利人赔付后，及时对相关责任人进行追偿，确保赔偿基金制度的合理运行。 　　2.不动产登记机关赔偿责任险制度的建立 　　目前，我国还没有不动产登记机关责任险的相关规定，但与此相类似的“律师执业责任险”已自2002年起在全国推广，取得了很好成效。笔者认为，应当借鉴律师责任险的相关规定，建立一种不动产登记错误保险制度，由登记机关向保险公司投保责任险，投保费一部分由登记机关从登记费用中按一定比例提取，比例按照每年可能发生的赔偿数额来确定；另一部分由登记机关及工作人员自己承担，对于因登记错误造成的损失由保险公司来赔付给当事人，而登记机关对造成登记错误的人的追偿权由保险公司来行使，这样可以有效规避行政风险。 　　3.引入公证制度作为前置程序 　　公证制度作为不动产登记模式的配套制度之一，有着悠久的历史，公证制度的本身优势对不动产登记活动具有很大的帮助作用。目前不动产登记机关负责审查登记活动所需要提交的全部资料，如果将审查工作分流一部分给公证机关，不但有效发挥了公证机关的优势作用，同时，一旦出现登记错误情形，赔偿责任也可以由公证机关分担，公证行业已经建立的相对完善的监督机制、赔偿责任机制及纠纷预防和风险控制机制对不动产权利人权益的保护有积极意义。 　　4.建立常态化的登机人员培训机制及考核机制 　　不动产登记具有公信力，登记工作的准确性与申请人、利害关系人的权益密切相关。登记工作的质量，直接影响房地产交易的安全，影响到社会的和谐、稳定。登记人员的业务能力、人文素质及责任心等均直接影响着不动产登记错误率，因此，建立常态化的不动产登记工作人员培训机制，不动产登记机关定期对登记官进行业务培训，有针对性地设计培训内容，对不动产登记的相关法律、行政法规、部门规章和政策制度，以及不动产登记实务操作、房地产登记案例分析等纳入培训范畴，有效提升登记质量，保障交易安全，防范风险。同时，建立登记官考核机制，将考核工作做为不动产登记的重要组成部分，对那些未能通过专业知识考核以及绩效考核不合格的人员，应该从登记官队伍里淘汰出去，不得从事不动产登记审核的工作，从制度建设上使我国不动产登记工作向更专业化、更职业化的方向发展。 　　李求军/责任编辑