资料[浅谈我国应急管理的"一案三制"体系]

浅谈我国应急管理的“一案三制”体系

应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。“一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处臵逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。

“一案”与“三制”是一个有机结台的整体，如果把应急管理的“一案三制”体系比喻为一架直升飞机，那么，“一案”可视为直升飞机的机体，“三制”则视为直升飞机的前、后机翼和螺旋浆，即体制是直升飞机的前机翼(起平稳飞行作用)，机制是直升飞机的后机冀(起平衡、协调作用)，法制是直升飞机的螺旋浆(飞行的动力)。“一案”与“三制”相互依存，共同发展，确保直升飞机的飞行安全，起到应急救援的作用。

1. 我国应急预案体系现状

国外的应急管理一般是先有分类、部门预案，然后才有国家预案，而在我国，情况比较特殊，一些部门(如地震、消防、抗旱等)在国务院《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)出台

之前已经建立起自己的预案机制，但有的部门却没有相应的预案。《总体预案》的制定，在某种程度上能促进部门、分类预案的建立，逐步完善国家突发公共事件应急预案体系。

1.1 国家突发公共事件总体应急预案

在国务院《国家突发公共事件总体应急预案》发布之前，应急管理在我国已走过4年的历程。2001年年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处臵总体预案》编制工作，经过2年的努力所完成的《上海市灾害事故紧急处臵总体预案》是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布。使人们进一步认识到突发公共事件管理的重要性。2003年底，国务院办公厅开始《国家突发公共事件总体应急预案》相应的研究立项。

2004年5月，国务院办公厅将《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案。2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。

2006年1月8日，国务院授权新华社全文播发了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)。《总体预案》是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框

架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处臵各类突发公共事件的规范性文件。《总体预案》的出台使得政府公共事件管理登上一个新台阶。

在此期间，各省市陆续开始按照《总体预案》及其框架指南编制地方应急预案。《总体预案》及其框架指南已成为地方编制应急预案的模本，例如《总体预案》中公共事件实行分类分级，分为4类：自然灾害类(7个预案)，事故灾害类(10个预案)，公共卫生事件类(5个预案)，社会安全事件类(12个预案)；而分级分为特别重大、重大、较大、一般4级。

从2003年底开始，在国务院应急预案工作组的统一组织指挥下，国家有关部门完成了9个事故灾难类专项应急预案和22个事故灾难类部门应急预案编制工作。31个省(区、市)人民政府和新疆生产建设兵团及部门针对实际情况，制订发布了有关应急预案，大部分市(地)和一些县也已基本完成了应急预案的编制和发布。

1.2 安全生产应急预案管理体系

2006年1月23日新华社发布的《国家安全生产事故灾难应急预案》是《总体预案》中事故灾难类突发公共事件9项专项应急预案的首项。各级安全监管部门及其他有关安全监管职责的部门要在政府的统一领导下，根据国家安全生产事故有关应急预案，分门别类制修订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。各生产经营单位要按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，制订应急预案，建立健全包括集团公司(总公司)、子公司或分公司、基

层单位以及关键工作岗位在内的应急预案体系，并与政府及有关部门的应急预案相互衔接。

地方政府有关部门制定的有关安全生产事故应急预案要报上一级人民政府有关部门和安全监管部门备案。生产经营单位的安全生产事故应急预案，要报所在地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案，并告知相关单位。中央管理企业的安全生产事故应急预案，应按属地管理的原则，报所在地的省(区、市)和市(地)人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案；中央管理企业总部的安全生产事故应急预案报国家安全监管总局和有关主管部门备案。各级安全监管部门要把安全生产事故应急预案的编制、备案、审查、演练等作为安全生产监督、监察工作的重要内容，通过应急预案的备案、审查和演练，提高应急预案的质量，做到相关预案相互衔接，增强应急预案的科学性、针对性、实效性和可操作性。依据有关法律、法规和国家标准、行业标准的修改变动情况，以及生产经营单位生产条件的变化情况、预案演练过程中发现的问题和预案演练的总结等，及时对应急预案予以修订。

生产经营单位要积极组织应急预案的演练，高危企业每年至少要组织一次应急预案的演练。各级安全监管部门要协调有关部门，每年组织一次高危企业、部门、地方的联合演练。通过演练，检验预案、锻炼队伍、教育公众、提高能力，促进企业应急预案与政府、部门应急预案的衔接和对应急预案的不断完善。

为了规范和指导生产经营单位制定和完善应急预案的编制和发

布，国务院应急预案工作组制定了《生产经营单位安全事故应急预案编制导则》，已多次征求了意见，于2006年以安全生产行业标准AQ9002-2006下发。许多地方将生产经营单位的应急预案编制管理列为安全监管的重要内容，在核发安全生产许可证、经营许可证等证照和建设项目交工验收中将应急预案编制管理情况作为必查项目，有力推动了生产经营单位预案编制工作的开展。

目前，一些企业集中时间，投入大量人力、物力加快了应急预案编制步伐，也有一些企业在编制总体预案的基础上，其下属的各级企业单位也都编制了相配套的安全生产应急预案，企业内部自下而上，形成了比较完整的应急预案体系。

2 应急管理体制、机制、法制

2.1 应急管理体制

在应急管理体制方面，主要是要建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构。国务院是应急管理最高行政领导机构，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作：必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。全国安全生产应急救援组织体系由领导决策层、管理与协调指挥系统、应急救援队伍3个层次组成。各级安全监管部门都要明确应急管理机构，落实应急管理职责。到2008年，完成省、市两级安全生产应急救援指挥机构的建设；应

急救援任务重、重大危险源较多的县也要根据需要建立安全生产应急救援指挥机构。做到安全生产应急管理指挥工作机构、职责、编制、人员、经费五落实。

2.2 应急管理运行机制

在运行机制方面，主要是建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制。监测预警机制主要包括：建立监测机构和监测网络由省级、市级行政主管部门设立的监察员对监测机构和监测网络进行检查监督。应急信息报告机制主要指建立条块结合的应急信息平台。应急决策和协调机制是指建立应急管理工作的协谓机制，其作用是理顺各应急救援指挥机构的工作关系，协调《总体预案》与已有预案之间的关系。积极推进资源整合和信息共享，形成协同应对事故灾难的合力。

2.2.1 事故灾难监测预警机制

美国“9•11”事件、韩国大邱地铁火灾、国内外地震、海啸灾难噩梦般的轰鸣和人们面对未知致病菌的恐慌，让人们再次感受到了天灾人祸的不可预知。在这种背景下，人们对建立全国性的突发事件预警反应机制，给予了充分的关注。目前，国内已建设的事故灾难监测预警系统如下：

(1)化学品事故预警：科技部、北京2008年奥运会组委会在“奥运科技专项”课题中设立了《化学品相关紧急事故处理及决策支持信息系统》项目，该项目将为奥运会主要场馆等重要地区周边的化学危险源建立地理信息系统，以保证做到第一时间控制事故现场，将危害

降到最低点。该项目主体之一“危险化学品应急技术中心”，已在北京正式成立并开始局部试验。

(2)地铁预警：北京地铁有两套自动防火设施：一套为两级自动监控系统，对地铁车站内的情况进行监控，另一套为自动灭火喷淋系统，可以针对不同的火灾原因进行调控。地铁隧道里还没有专门的排烟装臵，一旦发生火灾，隧道内的事故风机系统就会启动，在最短时间内将有毒烟雾排到外面，防止乘客窒息。

(3)沙尘暴监测预警2002年5月15日，我国自行研制的第一代极轨气象卫星顺利发射成功，一套极端天气的预警体系正逐步完善。国家气象局已启动沙尘暴监铡预警服务系统的一期工程，提供针对沙尘天气的特种监测资料。2003年2月，环保和气象部门提前启动包括卫星和地面监测站在内的沙尘暴监测系统，我国沙尘暴的发生时间、地点和强度及影响范围等情况将被精确预报和严密监测。

2.2.2 应急信息报告机制

自然灾害、公共卫生和社会安全等方面的突发事件可能引发安全生产事故灾难的信息，有关各级、各类应急指挥机构均应及时通报同级安全生产应急救援指挥机构。安全生产事故灾难应急救援指挥机构应当及时分析处理，并按照分级管理的程序逐级上报，紧急情况下，可越级报告。

突发安全生产事故灾难发生后，事故现场有关人员应当立即报告单位负责人，单位负责人应当立即报告当地人民政府、上级主管部门和相关部门。

当地人民政府和相关部门应当逐级上报事故情况，并在2h内报至省政府应急管理办公室，同时抄送省安全生产应急救援指挥中心办公室，紧急情况下，可越级上报。

报告的主要内容：

(1)事故发生单位、时间、地点、信息来源；

(2)事故类型、性质、影响范围；

(3)初步判定的伤亡情况、导致事故的初步原因；

(4)预计发展趋势和采取的措施

(5)需要支援的项目。

全国条块结合的应急信息平台由国务院办公厅设国务院应急营理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。第一时间发布信息尊重公众知情权。总体预案明确，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处臵情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。这意味着社会公众有了获得权威信息的渠道。

2.2.3 应急决策和协调机制

理顺各级安全生产应急管理机构与安全生产应急救援指挥机构、安全生产应急救援指挥机构与各专业应急救援指挥机构的工作关系。对于隶属于省级煤矿安全监察机构的矿山应急救援指挥机构，各省级安全监管部门要与省级煤矿安全监察机构共同协商，完善体制、建立机制、理顺关系，做好工作。

加强各地区、各有关部门安全生产应急管理机构间的协调联动，积极推进资源整合和信息共享，形成统一指挥、相互支持、密切配合、协同应对事故灾难的合力。要发挥各级政府安全生产委员会及其办公室在安全生产应急管理方面的协调作用，建立安全生产应急管理工作的协调机制。

协调总体预案与已有预案之间的关系涉及到如何吸纳、涵盖已有预案的问题。比如公共卫生方面，卫生部门日常中已经有一个突发事件应急条例，规定了部门应急时所行使权力的部门、形式等，但如果碰到单个部门无法处理问题需要上升到国务院层级时，就涉及到一个指挥权、监督权联动的问题。比如《国家紧急状态法》就要考虑到与预案相适应、相协调的问题；其次，是落实的问题，如何让它落到实处要依靠分类预案的制定，各地方相关部门也要紧密配合，要抓贯彻，抓落实。

3 应急管理法制

我国应急管理法制体系属条、块结合型，中央人民政府、省、市、县、镇(区)人民政府的纵向应急管理与国务院各部、委、地方管理局的横向管理结合构成具有中国特色的应急管理法制体系。国家级的应

急管理立法有《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国食品卫生法)、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例)、《安全生产应急管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案)、《国家安全生产事故灾难应急预案》等国家专项、国务院部门应急预案80项等。普遍存在的问题是在安全生产管理的法规中设臵应急救援管理的内容。例如：《建设工程安全生产管理条例》(中华人民共和国国务院令第393号)的第六章生产安全事故的应急救援和调查处理的第四十七条规定：县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当根据本级人民政府的要求，制定本行政区内建设工程特大生产安全事故应急救援预案。第五十条规定：施工单位发生生产安全事故，应当按照国家有关伤亡事故报告和调查处理的规定，及时、如实地向负责安全生产监督管理的部门、建设行政主管部门或者其他有关部门报告；特种设备发生事故的，还应当同时向特种设备安全监督管理部门报告。接到报告的部门应当按照国家有关规定，如实上报。这说明应急管理尚没有单独形成自己的体系。急需出台《中华人民共和国事故应急救援法》。

2005年7月22～23日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议。国务院总理温家宝出席会议，并发表重要讲话，强调全面履行政府职能建设管理好应急体系。强化法治，依靠科技。要加快应急管理的法制建设，形成有中国特色的应急管理法制体系，把应急管理工作纳人规范化、制度化、法制化轨道。高度重视运用科技提高应对突发

公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。

2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》对应急管理法制体系提出以下要求：健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处臵工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处臵自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。

目前，我国安全生产应急管理法制建设有较大程度进展，相关的法规、条例正在加紧制定和出台当中。2007年4月9日国务院发布《生产安全事故报告和调查处理条例》(中华人民共和国国务院令第493号)，2007年6月1日起施行。《安全生产应急管理条例》草案经国家安全生产监督管理总局审议后，已修改成稿。与此同时，公安部、交通部和国家安全生产监督管理总局等部门还下发了《重特大事故信息报送及处臵程序》等一些相应的规章、规范性文件。地方性应急救援法规建设也在进一步加强。但总体而言，我国应急管理法制体系的建立任务还是十分艰巨的，涉及到很多社会问题。