日本老年社会保障模式的解析

经济研究

日本老年社会保障模式的解析

田香兰

天津社会科学院日本研究所

【摘要】日本的老年社会保障由老年收入保障、医疗护理保险和老年福利服务三大系统构成。日

本模式具有“国家、民间互补型”制度特征和福利保健服务为主的生活保障型制度特征。同时也存在着如何通过福利资源的有效整合，发展福利混合经济的问题以及如何通过“积极老龄化”政策，促进老年人社会参与问题。日本老年社会保障模式对中国建立适合中国国情的老年社会保障模式具有重要的借鉴意义。

关键词】【

老年社会保障

日本模式问题

启示

有关日本老年社会保障模式研究，过去研究主要通过两种方式展开：一是将日本老年保障模式视为日本社会保障制度的一个子系统，只是在对日本社会保障制度的整体性介绍中论及老年社会保障；二是对日本老年保障的子系统，尤其是分析。总的来说，介绍性和描述性的研究多于具·体性和解析性研究；成功经验的介绍多于具体问题的探讨。基于此，本文尝试将日本老年保障视为一个独立的社会保障系统，以日本老年保障发展的演进逻辑为线索，对日本老年保障模式的基本框架、基本特征、面临的问题及对中国的启示进行分析。本文所说的老年社会保障是广义上的老年社会保障。

一、日本老年保障模式的基本框架（一）日本老年社会保障政策的演进

在日本，日本老年社会保障作为政府的一种政策体系发展起来是在第二次世界大战后。战后日本的社会保障制度的发展过程大体可以分为三；个时期。第一个时期是初创时期（１９４５－１９５７年）第二个时期是扩充期（；第三个时１９５８－１９７３年）期是政策转换时期（２０世纪７０年代中后期至养老金服务体系以及医疗护理保险体系进行专门

生活保护法》今）①。在第一个时期制定了《

（１９５０年）等三项法律，形成了战后日本老年社会

保障的基本框架，其重点是生活保护，而且仅限于那些符合救济资格条件的无依无靠的低收入老国民健康保险法》年人。在第二个时期通过了《

（国民年金法》（，使日本１９５８年）和《１９５９年）

在６０年代开始形成了国民皆保险、国民皆年金体制，实现了养老、医疗的全面覆盖。１９６３年制定颁布的《老年福利法》作为“福利六法体制”②的第５项法律出台。《老人福利法》作为老人福利的关键法律，在制定老人福利制度和社会资源时作为依据。进入第三个时期后老龄化问题越来越严重。为了缓解财政压力，不得不对有关老人保健及医疗政策进行修改。１９８２年制定了《老人保健法》。《老人保健法》对有关老人保健、医疗有关的服务单独制定了法律，并规定了新的社会服务项目。进入９０年代后，护理问题成为国民普遍关注的问题。１９８９年制定了“推进老年人保健福利１０年战略”（黄金计划），规划了１９９０年～１９９９年１０年间的有关老年人设施和服务计划。同时，以护理社会化为目标，１９９７年制定了《护理保险法》，并于２０００年４月开始实施。可以看出，政府在三个时期分别制定了与老人社会保障有关

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的《生活保护法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》、《老年福利法》、《老人保健法》、《护理保险法》等五项重要法律。这说明政府相当重视老年社会保障问题。

（二）老年人多层次社会支持结构类型１．经济需求

养老是老年人的最基本需求，也是最低层次的需求，其他需求如健康、精神或社会的需求都以此需求的满足为基础。日本的养老社会保障是以养老金保险的形式实现的。１９５９年，制定了适用于全体国民的《国民养老保险法》。１９６１年，公共养老金以以厚生年金、共济年金、国民年金等形式覆盖了２０～５９岁的日本全体国民，从而实现了“国民皆年金”的目标。其中，“厚生年金”是企业职工参加的年金，而“共济年金”是公务员参加的年金。１９８５年，日本进行年金制度的改革，把原来三部分养老金进行了整合，把国民年金改为包括工薪收入者的全体国民参加的基层（基础）年金，把“厚生年金”和“共济年金”制度改为工薪劳动者的第二层次年金。１９８９年，在年金制度上引入了与物价相关联的浮动制。１９９４年，把领取养老金的起始年龄推迟到６５岁。日本的养老金制度由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄养老制度等三大支柱构成，体现了公助、互助和自助原则，其中公共养老金制度居主导地位。③该制度作为老年人的收入保障政策，主要考虑了老年人的经济需要。

２．健康需求

人进入老年阶段后，患病的概率增加，医疗保健对老年人来说非常重要。健全的医疗保险体系和老年医疗保健福利对老人有着重要的意义。日本的老年医疗保障包括医疗护理保险和医疗保健制度，主要考虑了老年人的生理需要。日本的医疗保健制度主要有老人保健法案及老人保健医疗、健康检查、健康教育、补助老人医疗费用、卧病残障老人康复训练等。１９８２年，日本制定了《老年人健康和医疗服务法》（即《老人保健法》

）。该法一方面为老年人提供全面的健康和医疗服务，另一方面平衡各医疗保险项目的开支，让老年人也负担少部分费用，实现财政、企业、在职员工和老年人共同负担的机制。１９９７年，提

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高了老年人自身负担的医疗费，参加“健康保险”的人员就医时自己负担２０％，参加“国民健康保险”的人员就医时自己负担３０％。④

３．生活需求

在日本，老人福利和服务的内容非常具体。２０００年４月１日开始《

护理保险法》正式实施。这个制度是通过社会保险来共同支持老年人护理所需的设施、服务等费用，由国家、地方政府、企业、４０岁以上的人和老年人本人都负担保险费。护理保险制度的对象分为两种被保险人：一是６５周岁以上的老人，称为第一种被保险人；二是４０周岁到６４周岁的参加了医疗保险的人，称为第二种被保险人。当这两种被保险人因卧床不起、痴呆等原因需要起居护理或需要有人帮助料理家务和日常生活时，可以得到护理保险服务。护理保险费一半是被保险人交纳的保险费，其中１９％是第一种保险人负担，３１％是第二号保险人负担。⑤另一半是公费负担。公费负担的部分，由国家出５０％，都道府县和市町村各出２５％。护理保险制度的建立，被日本称为社会保障改革的第一步，它不但减轻家庭负担，而且为日本商业提供了巨大的商机，形成老年人护理产业。

老年福利服务项目分为三大方面，一是设施福利服务，二是家庭福利服务。设施福利服务主要有三种。第一种是养护老人之家。收容对象为病残老人、痴呆症患者或心理失调者等。进入养护老人之家的老人视其经济能力自己承担部分费用，剩余部分由国家和地方政府分担。第二种是特别养护老人之家。主要收容那些卧病在床的老人以及心理残疾较严重、已丧失独立生活能力的老人，由受过专门训练的工作人员给予照顾。第三种是老人安养之家。主要针对那些身体较好、具有独立生活能力而又不能与家人同住的老人。家庭福利服务主要有三种。第一种是老人日间照护。对于一些身体状况不好、其家人又无暇照顾的老人，可以送到日间服务机构，大约每周一次或两次，由工作人员照顾老人餐饮或进行生活方面的指导及动作训练。第二种是提供家务服务人员。日本家庭服务人员较多，主要是对行动不便的老人以及身心残障者进行定期访问，并有针对性地开展服务。第三种是为患病老人服务。针对

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患病老人到其家中进行服务。另外为贫困老人提供日常生活用具。它标志着日本社会保险模式由政府主导向社会主导型转变。

４．精神需求

日本政府为了满足老年人的精神需求，提供了以下四种福利服务。第一种是老人福利中心。日本各地均设有老人福利中心，为老人免费或廉价提供咨询、讲习或休闲娱乐服务；第二种是老人休憩之家。它与老人福利中心的功能相类似，也是为了增进老人的身心健康，提供免费或廉价的休闲娱乐、学习及训练等服务；第三种是老人休养之家。日本的老人休养之家一般设在风景优美的地方，可供老人短期修养，并达到保健的效果；第四种是创业或兴趣。为使老人在老年能实现自我价值，有些福利事业机构为老人提供学习多种技艺的机会，如绘画、唱歌、手工艺等。

５．社会需求

老人虽然退休或退出生产领域，但他们仍需要有社会参与来增进自己的尊严和实现自我价值。老人社会参与包括老人再就业、老人自愿活动等。日本政府为了满足老年人的再就业需要，为老人提供再就业辅导。日本的社会福利协会一般举办有老人职业介绍所，为老人再就业提供免费服务。另外，从雇佣政策和雇佣保险两个方面加强了老年人的生活保障和社会参与功能。政策方面，重点从老年失业者的生活保障转向雇佣调整和职业转换、能力开发事业等社会参与。１９６６年的《雇佣对策法》明确规定对老人雇佣率、职业选择、职业资料的提供、老人再就业的促进、老人兼职支付金等。《

中高龄者雇佣促进特别措施法》（１９７１年）则规定５５岁以上老人的雇佣率应为人口总数的６％以上，并给高龄失业者发放求职手册及老人失业者雇佣办法。日本的雇佣政策并非由政府直接创造雇佣机会或限制解雇，而是采用通过向雇主提供援助金的方式，间接进行政策目标诱导的方法，这其中起核心作用的是雇佣保险三事业。雇用保险三事业即雇佣稳定事业、能力开发事业、雇佣福利事业。雇佣稳定事业中包括高龄者雇佣稳定，主要通过向企业提供连续雇佣促进援助金和高龄者雇佣环境改善奖励金的方式推进。

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二、日本老年社会保障模式的基本特征从二战后日本经济社会的发展可以看出，日本老年社会保障模式由“国家包办型”向“国家、民间互补型”转型以及从偏重健康保险、收入保障为核心的“社会保险型”向提供福利保健服务的“生活保障型”转型的特征。

（一）由“国家包办型”向“国家、民间互补型”转型

从１９７４年自民党制定“

福利社会宪章”开始，日本由西欧式福利国家向日本式福利社会转变。西欧式强调的是“经济增长—完全雇佣—社会保障”。与其他西方工业化国家不同的是，日本强调企业发挥内部互助作用，即各企业分别制定面向本企业员工的福利计划，国家尽量减少参与。如重视个人、家庭的保障作用，强调社会各种关系的和谐等，企业福利计划相当发达。这种策略原则使日本社会保障制度具有自己的特色。１９７９年，日本经济企划厅发表《新经济社会年计划》，表明“我们的目标是实现这样一种福利社会，即以个人的自助努力和家庭、邻里及社区、社会等的连带为基础，选择、创造出一条以高效率的政府重点保障公共福利的，自由经济社会所具有的创造性活力为原动力的，我国独自的道路”。⑥在这种思想的指导下，在社会保障费用方面，日本劳动者个人负担相对较多，业主和政府负担较小。公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，其中政府责任占有较高比例。社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等）。据统计，保险费占５７％（受保人２６．９％，雇主３０．１％），公费占３１％（

国库支出２７％，其他公费４％），其他来源占１２％。⑦但其中，政府负担的费用，实际上是靠税收得来的。因此全民皆保险、全民皆年金制度实质是全体国民共同保障全体国民生活的社会保障制度。

（二）从偏重健康保险、收入保障为核心的社会保险型向提供福利保健服务的生活保障型制度转型

·

１９９８年６月，日本中央社会福利审议会、社会福利结构改革分会向厚生省社会援助局提出了《有关社会福利基础结构变革》的总结报告。该报告提出了今后社会福利政策变革的理念和方向，即社会福利体系要着眼于“

帮助个人自立”、“尊重个人需求”、“提高服务效率”。“帮助个人自立”旨在树立社会福利政策的新理念，这种新理念就是社会福利制度要保证人人享有尊严、享受正常的社会生活，将提供社会福利的组织和团体与享受社会福利的个人之间的关系确立为“对等关系”。“尊重个人需求”旨在满足国民的多样化需求，让更多的组织和团体参与社会福利服务领域，让人们有更多的选择余地。“

提高服务效率”是要极力避免政府机关对社会福利团体的行政干涉，灵活利用市场机制，最大限度地提高社会福利组织和团体的服务效率。此报告中最引人注目的是，今后日本的社会福利政策将由过去的公费负担方式演变为个人与福利组织和团体之间的契约履行制度。

社会保险型向生活保障型制度转型的目的在于通过国民对社会福利事业的积极参与，增强对社会福利事业的关心和理解，通过社会各个阶层的相互协助，创造出日本特色的老年社会福利模式。可以看出，日本今后社会福利政策变革的新趋势，即社会福利政策必须适应社会经济发展的需求，并以全体国民的需求为己任，通过导入契约方式，扩大社会福利团体和组织的服务功能，实现新时代社会福利制度的转换。从此，福利服务不再是行政措施，享受者在与服务商订立合同后，原则上由市町村向享受者提供服务援助费（实际上是由服务商代为收取）

。这样，２０世纪８０年代中期开始的“福利改革”政策通过护理保险的实现→社会福利基础结构改革→《社会福利事业法》等的修改，从公费负担运行方式向契约方式，从福利服务的公共供给为中心向行政服务提供体制的确保义务转变。⑧

三、日本模式面临的问题

（一）如何通过福利资源的有效整合，提升福利服务的问题

日本的福利经济主要由三个方面构成：市町

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村高龄者保健福利计划（其中以护理保险事业计划为中心）、振兴福利服务产业和民间自主福利运动。关于市町村高龄者保健福利计划，各市町村经常公布每年应达到的福利服务供给目标，但具体实施计划的主体不够明确。面对日益增长的老年福利需求和居高不下的福利财政支出，日本政府开始检讨先前的老年社会福利体系。日本政府意识到，提高福利质量的关键在于提高老年福利的成本效益，而提高成本效益的关键在于福利资源的有效整合。为此，日本政府相继推出了一系列整合福利资源的举措。一是整合政府与非政府福利资源，避免机构重置。二是整合机构、社区与家庭资源，提升社会资本。关于振兴民间营利服务产业的进展，并不像预测的那样顺利。虽然有几十兆日元的市场需求，但由于福利能在多大程度上转变为营利产业这一根本问题尚未明确，使福利服务的产业化进程受到影响。福利是直接对人服务，与其他生产活动相比，为劳动密集型产业。由于生产效率低、劳动条件差，经常发生劳动力不足，这也是限制福利服务产业发展的原因。即使让现有的服务行业参与福利事业，那么在服务内容标准化、控制服务费用、公共资金援助等方面也需要制定相应的管理制度。

（二）如何通过“积极老龄化”政策，促进老年人社会参与问题

老年人的社会参与可以分为三大类：第一类是经济方面的社会参与。其具体表现形态是劳动市场的就业活动。第二类是生存价值的社会参与，它以满足个人精神需求、实现自我价值为主要目标。第三类是社会性的社会参与。第二类和第三类的主要区别是，前者的社会参与是以自我完善为目的，即所谓实现人生价值方面的社会参与；而后者的参与涉及的人员更广泛，产生的影响不仅限于个人，其范畴包括社会其他成员。⑨日本的老年人与其他发达国家相比，劳动参与率非常高，在２０００年６０～６４岁的男子劳动参与率达到７３％，６５岁以上的男子也达到了大约３４％的水平。⑩但

老年人的重新就业基本上只限于服务业、劳务作业、保安等职务领域。这种现象一方面说明日本老年人很强的就业愿望，但另一方面也说明工资水平不高。据日本东北福祉大学的一位教授说，

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日本现有高龄者的劳动能力由于没有得到很好的发挥，每年将有１．５兆日元的经济损失。因此，当前面临的问题是如何发挥老年人的能力以及保障老年人的工资水平。

四、日本模式对我国的启示

１．通过制定法律法规，建立和完善老年社会保障体系。日本的有关法律相对完善，在老年社会保障各个方面有很多相应的法律条文规定。老年社会保险（养老保险和医疗保险）、老年社会福利、老年社会救济是老年社会保障体系的三项基本内容。这要求我国通过相应的法律法规来规范老人福利的供给与需求。目前，我国只有１９９６年颁布实施的《中华人民共和国老人权益保障法》和几个关于老人福利制度改革的文件和通知，老人福利的法制建设远远不能满足社会发展的要求。因此，亟待出台的法律法规有：《老人福利法》，《养老保险法》、《医疗保险法》等。

２．推动养老事业和养老产业的健康发展輯輥

訛

。日本在重建福利制度的过程中，把老年照顾制度作

为重点内容之一。在完善老年护理供给体制的实践中，一方面积极推进福利多元主义，引进市场化改革机制，促进服务主体多元化和供给方式的多样化，以提高老年照顾的质量和效率，增大个人对照顾服务选择的自由；另一方面重新整合照

顾资源，重点发展社区照顾，以便更好地满足老

人的照顾需求輰輥

訛

。而我国正在经历从国家责任本位向社会共同责任本位的转变。改革前，我国政府几乎承担了城镇老年社会福利的所有责任。现在正在从社会福利的某些福利领域退出来，也就是实行“

社会福利社会化”的改革。因此，我国的福利改革应关注养老事业和养老产业的均衡发展，应该通过控制价格来对服务市场进行规制，并且承担起政策制定和资金资助以及监督管理的责任。３．促进老年人的社会参与。当今人们对老年事

业的关注大多集中在养老金、医疗保险、老年护理等物质方面，而对于涉及老年群体生命质量层面的关注远远不够。日本早在１９６６年，公布了《雇佣对策法》，１９７１年又颁布了《中高龄者雇佣促进特别措施法》

。虽然日本老年人的就业存在一些问题，但是国家为了促进老年人就业所制定的

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法律对老年人的重新就业及社会参与铺平了道路。我国老年人力资源开发在政策上只有意向，没有完备的配套制度和支持体系加以保障。我们的政策对老年经济参与持消极态度。因此，今后需要开发和创造出多元化的不同模式的参与方式和不同需求的参与路径，重要的是要有国家公共政策的介入，提供让老年人在物质上，更重要的是在

精神上能够得到参与社会劳动的权利和制度保障。輱輥

訛

以家庭养老为主、社会养老为辅是现代中国的老年福利的现状。构筑以社区养老服务为依托，以“居家养老、社区服务、社会保障”为特征的养老模式和社会服务体系，将是适合我国城市老年群体需求的新型养老模式。

注释：

①⑥林闽钢：《社会保障国际比较》，科学出版社，２００７年，第１６３、173页。

②《生活保护法》（１９５０年）、《儿童福利法》（１９４７年）、《残疾人福利法》（１９４９年）等战后初期制定的三项保障生存权的法律和《精神病患者福利法》（１９６０年）、《老年福利法》（１９６３年）、《母子福利法》（１９６４年）等三项社会福利立法并称为《福利六法体制》。

③刘袁平：《

日韩老年福利比较及启示》，《日本研究》

，２００６年，第1期，第58页。④姜守明、耿亮：《西方社会保障制度概论》，科学出版社．２００２年，第221页。

⑤[日]成清美治、加纳光子编著：《社会福祉》，学文社，２００７年，第60页。

⑦郑秉文、方定友、史寒冰：《

当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社，２００２年，第111页。

⑧⑩[日]坂胁昭吉、中原弘二著：《

现代日本的社会保障》，中国劳动社会保障出版社，２００６年，第30页。

⑨陈立行、柳中权主编：《向社会福祉跨越》，社会科学文献出版社，２００７年，第252页。

訛輯輥养老事业和养老产业是两个界限分明的概念，前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴，后者是民间的营利性服务产业的范畴。前者体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利理念；后者是满足老年人基本生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。

訛輰輥訛輱輥陈立行、柳中权主编：《向社会福祉跨越》。社会科学文献出版社，２００７年，第224、274页。

（责任编辑孙世春）

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