公共项目公私伙伴关系监管体系与监管途径_何寿奎

CONSTRUCTION ECONOMY

项目管理

2008年第12期

（总第314期）

与■何寿奎1，2，傅鸿源2

（1. 重庆交通大学管理学院，重庆400074；2. 重庆大学建设管理与房地产学院，重庆400045）

*

[摘要]讨论了公私合作模式（PPP ）进行公共项目建设有利于解决建设资金紧张以及政府在投资管理上的低效问题，在分析PPP 项目政府监管现状的基础上，提出健全监管体系，合理确定政府监督边界，科学选择监管途径，对PPP 项目进行依法规制，以推进公共项目PPP 模式的健康发展。

[关键词]PPP 模式；政府监管；社会效率；价格规制

Abstract:Public-private partnerships construction mode can solve the lack of infrastructure construction funds, and the inefficiency of government management in the public investment projects. On the basis of analyzing the status of government supervision to PPP projects, the paper puts forward to perfect supervision system, ascertain a proper ad －ministrating scope, select supervision route scientifically and make government regulations to PPP projects in light of laws for promoting PPP mode of public projects healthily.

Key words:PPP mode ；government supervision ；social efficiency ；pricing regulation [中图分类号]F407.9

[文献标识码]B

[文章编号]1002-851X （2008）12-0075-04

目前世界各国十分重视公共事业的发展，但单靠政府资金已不能满足需求，利用国际及国内民间私人资本合作进行公共基础设施建设，即ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉ－ｖａｔｅ－Ｐａｒｔｅｒｓｈｉｐｓ）建设模式是近年来国外出现的一种新的融资模式。公共项目公私合作运营有利于促进公用事业的发展，但私人参与公共项目投资要实行收费，有的项目收费偏高而服务质量不高，政府应该如何监管服务与收费？另一方面，政府应该采取措施调动社会投资者参与

公共项目建设与运营的积极性，诸如北京地铁及奥运场馆等公共项目实行了ＰＰＰ模式，而投资难以在较短时间内回收，政府如何制订补贴政策来保证投资者的利益，需要深入加以讨论。

关于ＰＰＰ项目的政府监管与定价机制的研究，袁持平认为公共项目定价机制应该以运行成本监督为基础，进行效率评价与激励，提出用拉姆齐定价、价格听证制度和相机抉择制度［１］。定价政策的基本要素应该包括起始票价、调价

*基金项目：国家自然科学基金资助项目（项目编号：79270088）；重庆市教委人文社科项目（项目编号：07sk051）

[作者简介]何寿奎（1967-），男，四川西充人，重庆交通大学管理学院副教授，重庆大学建设管理与房地产学院博士生，研究方向：项目管理，工

程经济。

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周期与系数［２］。ＰＰＰ模式下对城市公用事业产品定价应遵循社会边际成本定价原则［３］。Ｒｏｂｉｎｓｏｎ认为ＰＰＰ项目收入分配方案、税收政策和社会保障制度的制订需要通过投票需要完善ＰＰＰ项目监督管理机制，进市民评估是必要的［５］。

行政府规制重构［６－８］。本文针对公共项目公私合作政府监管存在问题，提出政府监管体系建立的思路与监管途径。

（２）项目运营中价准时，很难获得对消费者有利的价格。格听证制度不健全，消费者代表对服务成本信息获知不多，而监管部门易被项目公司俘获，使调价听证流于形式。工资支付等价格转移手段来转移利润，人为提高成本买、

使上游企业和项目公司共同受益，私人公司变成了新的垄断企业。（４）服务价格构成与监管范围较为随意。由服务成本指标确定服务价格的方法比较粗略，因为企业定工料消耗等没有统一标准，使服务价格的确定比较主员、

高福利，却以亏损观，使公用企业成本虚高，行业高工资、为理由涨价。没有成本标准，使监管缺乏可靠的依据。需要建立公共服务或公共项目运营资源消耗定额，如城市供水或污水处理消耗定额，高等级公路养护与管理消耗定额，结合当地工资和资源单价来确定服务价格。1.5

规费与税费系统较混乱

来决定［４］。选择先进评估制度等对ＰＰＰ项目进行外部审计，（３）私人公司自主定价时，经营者通过关联交易如材料购

1

1.1

公共项目政府监管存在的问题

多重监管，行政效率不高

在现有监管体系中，发改委主要对项目进行立项审批、价格监管、特许经营者选择，公用事业局或市政管理委员会主要负责监管立法、执法服务质量标准制定与监督，建设主管部门负责对招投标与项目建设过程进行监管，行特许经营权授予及服务质业主管部门对技术标准的执行、

量进行监管。这种多重监模式管易导致部门间相互推诿责任，监管部门竞相向项目公司寻租，监管效率不高，同时增加了项目公司的负担。1.2

监管部门职责不清，投资者利益难以得到保护

民企为了承担政策性费用，需要通过提高价格来补偿该费用，而项目公司确定补偿标准的人为因素较多，监管部门难以公正监管和确定服务价格。应该规范规费与税费征收方式，在业务量难以核定的情况下，按照设计生产能力百分比征收，而不能按照项目公司上报的业务量。

政府监管部门的职责界定不清晰，分工不明确，导致投资者无法判定其谈判对象是否有合法资格，谈判代表由哪个部门来承担责所作承诺是否有效。当政府违约时，

任？这些问题存在使特许经营合同中的承诺和保障难以兑现。1.3

出资者与监管者目标难统一，职能不协调

2公私合作制下监管体系建立的思路

在公私合作情形下，政府虽然从部分公用事业领域

退出，但仍然是公共产品的主要提供者，政府既是政策制定者，同时要对公私合作企业进行监管。纠正因自然垄断性质和准公共物品性质而导致的市场失灵，创造竞争环境，提高服务效率，保证服务质量，实现社会福利最大化目避免因特许经营准入不公，投资回报率确定不合理，价标。

格管制失控，服务质量较差，生产运营中安全投入不足等问题出现，造成ＰＰＰ模式公共产品服务比政府直接提供更严重的缺陷。监管体系建立的基本思路如下：2.1

建立科学的监管体制

国有资产监督管理部门代表政府行使国有资产所有者职能，作为公私合作方之一的出资人追求企业利润最大化，而行业监管部门追求公共利益最大化，二者之间常会发生矛盾。监管部门希望通过特许经营竞争使消费者以较低的价格获得高质量的服务，通过招标、拍卖等方式，选择出价最高的购买者或服务价格低的投资者，以实现国难有利益最大化。由于出资代表与监管部门的标准不同，以在国有资产保值增值、投资者有较高收益和消费者获得较好利益三者之间取得平衡。另一方面，公共项目监管部门将特许经营权授予中意的经营者，而国有资产管理部门将投资产权出让给没有取得特许经营权的受让人，没有获得监管部门的特许，使其进入许可的合法性存在问题。1.4

服务定价的机制有缺陷

首先要建立相对独立的监管机构，监管部门职权划分科学，对纵横向职权进行科学重组，监督权力合理分工的同时应建立协调机制，保证政府监管权力的有效实施。完善ＰＰＰ项目监管立法，要实现监管活动的法制化，依法监管，规范监管程序和监管内容，保证监管公正、透明。建立运营服务资源消耗基础定额作为价格监管的依据，对服务质量与安全保障投入要有量的标准。同时发挥社会中介的作用，以弥补政府监管主体的局限性，发挥包括会计审计师事务所的监督作用，发挥其微观层面识师事务所、

别评定项目风险的作用。

（１）在选择投资时，要么没有公开招标，即使招标，没有完整的预算成本作为标底，变成了一对一谈判方式确定服务价格，因而这种价格常常反映的是企业个别成本，而不是行业平均成本。当政府主管部门对成本信息把握不

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2.2确立监管目标：效率、公平、安全与生态的特许协议来控制和约束经营者的行为，确立科学的监管途径。3.1

准入规制与监管

通过准入监管、价格监管、反垄断监管，提高公共项目的合作效率。公平性监管主要是考虑不同消费能力群体的需求，兼顾投资者和消费者双方的利益，促进社会公平和社会福利目标的实现。安全与生态监管是指ＰＰＰ项目规划与运行要保证国家公共安全、消费者使用安全及自然资源的大生态和生产消费者的微生态安全。2.3

科学设计监管机制

在公共基础设施行业实施ＰＰＰ模式，开放准入，引入对竞争性业务，取消竞争，形成有效竞争的产业组织结构。市场准入的所有制和身份限制，简化或取消行政审批环节，允许所有符合资质条件的市场主体展开公平竞争，实包行公开招标，形成较充分的竞争。对自然垄断性业务，括电网、道路等实行政府规制下的特许权投标经营制度，通过招投标获得特许经营权，形成有效的竞争。3.2

服务价格监管

采取市场化手段和激励性监管手段相结合，实现优社会监督成本低和行业可持续发展目标。具体措质低价、

施包括选择高素质的监管队伍，建立有效的成本监督控制机制和服务定价机制，促进企业有效开展竞争，在增加社会福利的同时保障企业的合法利益。要注重对被监管企特许经营招业提高效率的激励措施，包括产权转让招标、标制、价格上限规制或成本激励等措施。2.4

破除行政垄断，放松管制

价格规制是ＰＰＰ模式监管机制的核心。应该控制公共项目特许经营公司利用垄断地位剥夺消费者剩余，主要信号准是要控制其服务收费，合理定价。建立反应灵敏、确、功能齐全、运转健康的价格制度是公共项目激励性规制的基础工作。ＰＰＰ项目的价格的确定涉及到价格政策、价格管理和价格监督等事项，需要在政府价格管理部门和行业规制部门间进行合理分工，依据价格法和价格规制条例进行管理。

（１）根据竞争性业务和自然垄断性业务的不同性质，实行不同的定价方式。对竞争性业务的产品和服务，应逐步放松价格管制，由市场供求决定价格。对自然垄断性业务的产品和服务，其定价方法应遵循公平合理、切实可行的原则，由政府、企业、消费者共同谈判、协调，政府实施价格上限规制。其目的就是确保垄断企业的产出达到社会最优水平，使消费者能够得到由规模经济性带来的低成本好处。

（２）加强成本调查和社会监督。规范项目公司成本和价格构成，制定符合行业特点的成本规则，规范自然垄断性业务的成本构成及各种折扣行为，严格控制辅助环节在总成本中的比例，把目前收取的建设基金等各种基金和合理收费纳入价格的构成。从宏观上理顺价格管理体制，依法管理价格。

（３）实行效率定价原则。促进社会分配效率，刺激投资者生产效率和维护企业发展潜力是政府进行ＰＰＰ项目价格规制的主要经济依据。由于特许经营时间、项目融资投资回报率、资产评估与折旧方法等没有统一处理成本、

技术和计算标准，政府在平衡企业利益和公众利益的问题上处于两难的境地。政府不可能在具体项目上过多关注企业的情况，应站在公众利益的角度，结合行业平均成本和平均利润率来制定合理标准和政策，需要建立公共服务或公共项目运营资源消耗定额，确定价格调整原则。收

公用事业领域的改革难以通过简单地消除市场进入门槛，形成与在位垄断企业势均力敌的竞争局面，而应该由放松管制开始，引入市场竞争和社会资金，推行ＰＰＰ模垄断竞争和式，打破现得利益的传统格局，构造一个竞争、寡头垄断并存的市场环境。在竞争性的公共服务领域中引入和鼓励竞争，放弃对企业产权的控制；对于必须保留能源供应行业，在保证公共利益自然垄断的领域如航空、

的前提下，采取最大限度减持国有股比例。2.5

注意外部性和内部性治理

政府应该采取管制措施减少市场交易的负外部性，如针对ＰＰＰ项目建设运营对环境的影响应收取相关环保费用，对质量安全隐患则要求加强安全投入，同时加大安反之，若项目建设使周边投资环境改善、全事故处罚力度。

土地增值、消费者获得较多利益，则政府应该考虑给私人公司财务补贴，或采取土地、广告等打包开发以激励投资对者。内部性治理是指为了减少项目公司内部不经济性，私人交易和合约协议进行干预监管，包括工程质量与服务质量、作业安全状况和建筑节能等内容。这样一方面可保护消费者权益，同时以减少生产企业事故成本，提高项目经济效益与社会效益。

3公私伙伴关系中政府监管途径

由于公共项目存在巨大的外部效果，单纯通过市

场来调节公共项目的服务，难以充分发挥项目预期社会效益，这要求在ＰＰＰ项目中政府作为合作参与方应站在社会整体利益角度实施公共管制，以法规和较为规范

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费定价采用效率定价，可以从社会角度确定公共项目的服务价格，即项目业务量达到使社会边际效益相等的水平，对应的服务价格即为效率价格，必要时政府对项目公司进行补贴。另一种定价方法是用投资回报率法的间接定价，这种方法关键是投资回报率的确定，同时需要对投资进行审核，对生产成本进行监督与核算。

（４）协调同类项目的服务价格。同类ＰＰＰ项目的收费价格，或者采取联网统一按流量进行分配收益，限制削弱竞公共基础争的行业兼并，避免特许经营公司扩大垄断区域。设施作为一个系统，用户使用甲设施会影响到乙设施的利益，因此应协调经营者之间的利益。因为每个项目的技术特性、投资额及特许期不相同，各项目公司定价的出发点不同，收费标准应兼顾社会各方利益，以充分发挥项目投资效结合大规模项目与小规模项目的经营特点，经营环境好益。

的市区项目与偏远山区项目的经营特点，优惠与不优惠的项目及不同管理权限的项目之间的利益冲突，针对项目之间利益不平衡与利益冲突做好有关协调工作。

（５）不同时期采用不同的管制方法。在项目进行初期，采用边际成本定价；项目业务增长期，可以提高收费价格；当项目运营进入稳定期后，企业进入盈利时期，此时应兼顾企业效益与社会福利，有必要提出限价政策。因为价格过高会使需求降低，不能充分发挥项目的社会效益。具体定价水平应该结合物价涨幅来确定，可用次佳定价。还要注意动态变化的市场结构和静态的政府规制间所可能产生的规制失灵问题。当自然垄断市场结构崩溃时，如果政府的规制依旧，政府的进入规制就成为低效率在位企业换言之，由于规制对象的性质发生了变化，由自的保护者。

然垄断转变成为一般低效率垄断或可竞争性市场，政府角色也应该适时及时转换，由自然垄断的保护者变成低效率垄断的反对者，从而承担起反垄断的责任。3.3

对PPP 模式下公共项目建设与服务质量的监管

服务质量。

4结语

公共项目有较高的规模收益递增特点，在不同阶段应采取不同监管策略。ＰＰＰ项目管制的核心是经营者的经营行为和服务价格，管制政策的目标是调动投资者的积极性，同时应控制其行为上的冲动，避免损害消费者的利益或侵害国家的利益，实现项目的最佳效益，要保证同类项目之间及项目利益相关者之间利益分配的均衡性。同时建立国有资产出资人制度、企业法人财产制度，通过立法程序明确ＰＰＰ项目公司、金融机构、出资人和企业法人对企业财产各自拥有的权利、承担的责任和各自履行的义务，保障产权所有者的合法权益。规范政府部门对微观主体的干预行为，尽量规避政府部门对产权主体利益的侵犯。深化产权制度改革，完善ＰＰＰ项目公司和金融机构内部的产权治理结构，明确出资者、所有者、经营者之间的使用权、占有权、支配权、处权利和责任，协调资本所有权、置权之间的相互关系，按照责权利相统一的基本原则，建立公开、自由、自愿、产权平等的权利制衡机制。ＰＰＰ项目管制需要进一步研究的问题包括：有关公共项目私人供给收费用价格形成机制与运行监督管理模式，鉴于某些公共产品私人供给的可能性和必要性，如何在现实中加强对公共产品私人供给的管理以提高公共产品的供给效率。蒉［参考文献］

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政府质量安全监督部门对公共项目建设质量安全及服务质量进行监督，其目标是在保证公共安全和保护环境的前提下，提供优质服务。应在特许经营协议中设置相应的条款，在项目运行中落实相应的监管部门。对公私合作项目服务水平的监管包括项目的建设标准，运营服务质量，安全与环境保护，公共安全保证，企业严重违约时接管办法及违约责任等，这些问题构成了政府对实施ＰＰＰ模式公共项目管制的基础。为了促进项目服务质量的提高，对完全垄断地位的项目应该尽量避开采用特许经营模式，或者控制其特许经营市场份额。对公私合作投资项目服务垄断控制的辅助方法之一是提高政府投资同类项目的

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（编辑张雅琳）

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