行政生态学视域下政府职能转变与非政府组织发展_曹晓静 (1)

行政生态学视域下政府职能转变

与非政府组织发展

曹晓静

(四川大学, 四川成都610064)

行政生态学是运用生态学的理论和方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行　　摘　要:

政学分支学科。加快政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的核心, 根据行政生态学理论, 对政府职能转变的研究必须改变过去囿于政府系统本身, 而应该将其置于整个社会大系统中考察。

　　关键词:政府职能; 非政府组织; 行政生态; 服务型政府　　中图分类号:D 63

文献标识码:A

文献编号:1008-3154(2008) 04-0025-03

T h e T r a n s f o r m a t i o no f G o v e r n m e n t f u n c t i o n s a n dt h e D e v e l o p m e n t o f N G O

———i n t h e P e r s p e c t i v e o f A d m i n i s t r a t i v e E c o l o g y .

C a o X i a o j i n g

(S i c h u a n u n i v e r s i t y , C h e n g d u , 610064, C h i n a )

A b s t r a c t :A d m i n i s t r a t i v e e c o l o g y i s a s u b j e c t s t u d y e x e c u t i v e p h e n o m e n a a n dt h e r e l a t i o nb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r a n de x -e c u t i v ee n v i r o n m e n t s . A c c e l e r a t i n g t h e t r a n s f o r m a t i o n o f g o v e r n m e n t f u n c t i o n s i s t h e c o r e o f t h e a d m i n i s t r a t i v e r e f o r m . A c c o r d i n g t o t h e t h e o r y o f a d m i n i s t r a t i v e e c o l o g y , t h e t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o ns h o u l db ei n s p e c t e d i nt h e w h o l es o c i a l s y s t e m a n dn o t b e l i m i t e d i n t h e g o v e r n m e n t s y s t e mi t s e l f . .

K e y w o r d s :G o v e r n m e n t F u n c t i o n s ;N G O ; E c o l o g i c a l E n v i r o n m e n t o f A d m i n i s t r a t i o n , S e r v i c e -o r i e n t e dG o v e r n m e n t

　　一、西方行政生态学理论及其对我国政府职能转变的启示

行政生态学, 是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门“借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法, 来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法”

[1]P 14

社会和过渡社会三类, 并运用物理学光谱分析上的光折射原理来象征性地解释一个社会的转变过程, 从而提出三种行政模式———融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式。在融合型行政模式中, 社会结构混沌, 缺乏明确细致的分工, 行政行为与其他社会行为混杂不清, 行政风范具有典型的亲属主义色彩; 在衍射型行政模式中, 社会有明确细致的分工, 行政职能专门化, 有专门的行政机构, 追求行政效率与科学化, 行政风范体现平等主义和成就取向; 在棱柱型行政模式中, 行政行为虽与其他社会行为有区别, 但尚未完全分化, 行政机构不完备且功能有限, 行政制度在实际运行中受传统影响, 行政效率不高。里格斯还认为, 行政系统与其周围行政环境间的有机联系构成行政生态系统, 而行政环境就是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。行

。它运用生态学的理

论和方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间的相互关系。行政生态学把行政系统作为一个整体来观察和精确分析, 从整体上把握行政过程与行政运行规律。美国哈佛大学约翰·高斯教授在《政府生态学》一书中最早将行政问题与生态环境联系起来。而真正创立行政生态学理论的则是美国著名行政学家里格斯, 他把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”

[2]P 314

。

里格斯把社会基本形态划分为农业社会、工业

收稿日期:2008-05-22

—25—

政系统是行政环境的产物, 并随环境的变迁而改变, 从而保持一种动态平衡。

我国是一个典型的发展中国家, 正面临着社会转型。当前, 加快政府职能转变, 积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府转变, 是深化行政体制改革的核心, 也是树立和落实科学发展观, 完善社会主义市场经济体制, 构建社会主义和谐社会的必然要求。根据西方行政生态学理论, 对政府职能转变的研究必须改变过去囿于政府系统本身的状况, 而应该将其置于整个社会大系统中考察。由于我国特殊的历史文化背景, 政府在管理过程中有相当长一段时间存在政企不分、政社不分和党政不分的现象。因此, 处理好政府与社会的关系是政府职能转变的一个重要环节。

二、我国政府职能转变的行政生态环境分析里格斯认为公共行政与其生态环境之间相互依存、相互影响的关系具体表现为与生态环境中的某些要素发生相互作用。影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的, 其中最主要的有:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。根据里格斯的五要素论对我国行政生态环境加以分析并重塑行政生态环境, 是加快政府职能和促进非政府组织发展的前提。

(一) 对我国行政生态的经济要素分析经济要素是影响一个国家公共行政的第一要素。在里格斯看来, 与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会三种社会相对应, 也存在“互惠———重配”、“集市———有限市场”和“市场———企业”三种经济结构。目前, 我国由计划经济体制向市场经济体制的转型尚不完全, 处于典型的“集市———有限市场”结构。在传统计划经济体制下政府的权力延伸到社会的各个领域, 政府组织、事业单位和国有企业成为公共事务的提供者与管理者, 这阻碍了权力向社会与公民的分化。随着我国市场经济体制的建立、社会公共事务更加复杂化, 加之“市民社会”理念的逐步形成, 促使我国社会权利得到重新分配, 逐步向社会和市场分化, 政府组织、非政府组织和市场组织共同成为了公共事务的提供者和管理者。然而, 社会权利的重新分化是一个缓慢的过程, 此时市场的作用是极为有限的, 因而在现实运作中政府严重干预非政府组织的发展, 这就不可避免地进一步造成非政府组织对市场经济运作规律把握不够, 缺—26—

①

乏市场适应能力, 导致非政府组织效能低下, 对政府依赖性过强。

(二) 对我国行政生态的社会因素分析里格斯认为社会因素主要指各种社会组织。社会组织有两大类:一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体, 如家庭; 一类是以利益为纽带结成的人为团体, 如政党、工会等, 通称为“社团”。随着社会的不断进步, 家庭的作用越来越小, 而社团凸显其对行政的作用。我国非政府组织是20世纪七八十年代以来, 在“全球结社革命”的影响和推动下产生和发展起来的一种社会自治组织。截至2004年底, 在民政部门登记的非政府组织共有28. 94万个。其中, 社会团体15. 3万个, 民办非企业单位13. 5万个, 基金会892个

[3]P 4-5

。另据国内学者的研究, 我国各类

非政府组织实际数目约300万家。非政府组织的存在和发展为维护群众合法权益、缓解社会矛盾提供了新的渠道, 为民众参与社会事务提供了平台。然而, 我国社会对非政府组织的认识远远落后于西方发达国家, 而且非政府组织缺乏公信力, 导致了非政府组织的生存和发展主要依靠政府的支持。

(三) 对我国行政生态的沟通网络分析里格斯认为沟通网络的状况直接影响一个社会的动员性和同化性。动员性是指全社会人口参与沟通网络的程度; 同化性是指全社会人口与优异分子分享同一符号、认同同一基本价值与目标的程度。随着科学技术进步、公众文化素质的提高以及各类媒体的增多, 我国社会成员之间的相互沟通已经较为通畅和便利, 但我国经济发展仍不平衡:西部农村地区还处于传统的农业社会; 东中西部以城市为主体的工业生产虽有较大程度的发展, 但地区发展仍不平衡; 而东部少数沿海地区基本处于信息社会前沿。这使得我国公民对公共价值的判断、认可表现出极大的不平衡, 这造成社会成员对非政府组织的认同度低, 政府职能转变中承接社会公共事务的主体缺位。

(四) 对我国行政生态的符号系统分析行政生态学认为符号系统是包括政治神话、政治准则等在内的一套政治符号系统。在我国一切权利属于人民, 政府的宗旨是全心全意为人民服务。随着改革不断深入, 我国提出了以转变政府职能为核心的新一轮行政体制改革。政府职能的转变要求政府还权于社会、还权于市场, 由管制型政府向服务型政府转变, 充分发挥非政府组织的作用是政府还

权于社会的具体表现。虽然政治体制的改革推进了政治的民主化进程, 但我国在规范非政府组织领域的法律严重缺位, 法制保障的缺乏对于非政府组织的健康成长极为不利。

(五) 对我国行政生态的政治结构分析里格斯认为政治与行政应该是分离的, 行政由政治来领导, 而政治依靠行政来执行, 即行政服务于政治。我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度, 这就决定了我国不同于西方现代化国家的特殊党政关系, 最终使我国形成了党政“二元行政”结构, 这就使我国非政府组织与政府的关系更加复杂。

三、基于行政生态学的政府职能转变与非政府组织发展建议

首先, 加强政府对非政府组织积极的舆论向导, 深化社会对非政府组织的认识。政府需要为非政府组织的发展创造良好的外部环境, 进行积极的舆论向导, 促使社会更加全面、深刻的认识非政府组织。政府具有强有力的公信力, 应立足于公平和正义的角度对非政府组织给予积极的舆论向导, 一方面提高社会对非政府组织的认识并以实际行动支持其发展; 另一方面加强对非政府组织行为的社会监督。

其次, 转变政府对非政府组织的管理手段和方式, 明确非政府组织的社会地位。政府应放松对非政府组织的管制, 加强对其引导、协调和监督的职能; 简化非政府组织的成立程序; 改变对非政府组织的“双重管理体制”,取消非政府组织必须挂靠“业务主管单位”的规定, 使非政府组织的发展由其自己负责, 这样就避免了社会对非政府组织的社会地位模糊不清的印象。

再次, 转变政府职能、理顺政社关系, 促进政府与非政府组织建立新型的竞争性合作关系。市场经济条件下, 多元主体的利益要求政府把一部分公共事务交给社会和市场, 发挥多元供给主体的作用。非政府组织作用的充分发挥, 要求政府与非政府组织既要体现合作, 也要竞争。政府为非政府组织的发展提供一个良好的外部环境, 非政府组织承担一部分公共事务的同时提高政府的行政效能; 另一方面, 政府与非政府组织也要对诸如社会资源和公共事务管理权等进行竞争。只有在竞争中非政府组织才能更好地保持其独立性。

第四, 提升非正式组织的自治能力, 促进其独立

性。目前, 我国非政府组织对政府部门过分依赖, 一个重要的原因是资金的不足。据调查显示, 中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴, 数量约占一半; 居第二位的是会费收入, 约占21%;居第三位的是营业性收入, 平均占6%;居第四位的是企业提供的赞助和项目经费6%;而其他收入来源的比例均低于5%。拓展筹集资源的渠道。

第五, 为非政府组织的发展提供法律保障。加强对非政府组织的立法工作, 建立强有力的监督和评估机制。以法律的形式明确非政府组织的社会地位、管理体制、法律责任等, 规范非政府组织的行为, 使其日常活动有法可依、有章可循, 也使政府和社会对其监督和评估具有依据, 这样有利于非政府组织形成一套自我约束、自我管理的内在机制。

第六, 遵守法律法规, 规范非政府组织自身行为, 培育健康的政府职能转变承接主体。非政府组织“产生出来主要就是为了表达其资助者与支持者的社会的、哲学的、道德的或宗教的价值”为爱、关怀、慈善或者别的什么”

[4]P 45

[4]P 8

[3]P 4-5

因此, 非政府

组织应加大宣传的力度, 树立良好的公众形象, 积极

和“一

种市场上所不存在的特殊的价值, 这种价值可被成

, 也即非政府组

织的产生是为了社会公益价值, 为了使非政府组织始终坚持这一价值取向, 尊重国家法律法规, 规范自身行为, 这对于作为承接政府职能转变的重要载体的稳定发展是极其重要的。

注释:

①谢庆奎认为:市民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域, 它独立于国家, 享有相对于国家的自主性。它是由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成的组织或机构, 包括非政府组织、支援性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等。

参考文献:

[1]王泸宁. 行政生态学[M ]. 上海:复旦大学出版社, 1989.

[2]丁煌. 西方行政学说史[M ]. 武汉:武汉大学出版社, 2004.

[3]殷国俊, 马京奎. 我国非政府组织发展状况[J ]. 中国统计, 2005, (12) .

[4]王名. 民间组织通论[M ]. 北京:时事出版社, 2004.

(责任编辑:李磊)

—27—