土地使用权有偿续期--李强

土地使用权有偿续期问题之探讨

摘要：国土资源部一纸关于土地使用权续期的文件引起轩然大波，全国各界都陷入激烈的思考与讨论中。一下主要就土地使用权有偿续期产生的背景和可能性，反面观点，产生的影响和引发的思考进行一些论述。

关键字：土地使用权，土地使用权有偿续期

一、现实背景

据《中国经营报》报道，《土地管理法》的修订将在年内审议。一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)的文件，开始在全国国土厅局系统“征求意见”，总计49条新增法条赫然在列。49条新规当中，最受人关注的住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”，其预留操作空间的用意明显。

据了解，《征求意见稿》将形成《土地管理法》的基本框架，全国人大法工委也将审核该法。

消息灵通人士向记者证实，《征求意见稿》新增49条新规，涵盖了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

在此之前，《土地管理法》的修改在十届人大期间就已经被列入“一类立法”范畴。2008年夏天，国土资源部内部曾起草了《土地管理法》的“草案”，对现行《土地管理法》多有突破，如宅基地可以抵押、明确住宅用地70年使用权到期之后自动无偿续期等。

然而，在《征求意见稿》文本中，上述内容都已“删除”或“调整”。商品住宅土地使用权70年到期之后如何续期，便是被“调整”的内容。

“是有偿续期还是无偿续期，现在还说不准。”一位长期从事土地制度研究的专家表示，他认为，如果《土地管理法》的修订中明确了“无偿”，那么，政府将肯定不能在续期中收取费用，而以“按照国家有关规定”作为表述，“就可以是无偿，也可以是有偿，这样就有了回旋的空间，按照届时的情况管理，实际上把这个权力交给了政府。”他强调。

专家曾指出，即使实施有偿续期，各地收费标准或有不同。因为全国的地价不同。而在北京，已经有按1300元/平方米价格续期的说法流传，但仅限于房地产业内，官方始终未予证实。

二、实施有偿续期的可能性

1、土地财政的依赖性

讲到实施土地使用权有偿续期的可能性就不得不提及土地财政。

土地财政，属于预算外收入，又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。

在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，

在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在土地财政上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，对于这种土地财政尤为依赖，使得土地财政必然成为政府收入主要来源。

一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，房价反过来又推动地价上涨，地王，标王涌现不绝，最终形成政府竞相卖地的恶性循环。

在这种土地财政体制下，土地有偿续期将成为必然的历史趋势。

为什么这么说呢？

理由很简单。所谓土地财政就是地方政府依靠收取土地出让金增加政府收入，同时出售了土地使用权，这个过程是不可持续的，也就是说政府拥有的土地有限，土地使用权有限，总会有卖完卖光的一天，今天的政府很可能在“提前消费”，截断了下几届甚至十几届几十届政府依靠土地使用权出让金获得收入的渠道。如果不能制止全国许多地方的土地财政，不能改变原有体制和政策系统，中央就必须出台一项具有前瞻性的措施，使以后的政府能有类似的土地收入源泉。（鉴于土地财政的作用和历来影响，而没有把拓展收入方向沿到别的实物或者服务上）。

而土地使用权有偿续期，实际就是这项方案。是中央解决土地财政的不得已也不得不的措施。实质上給人们的感觉是对于土地使用权的“二次开发”。对于一项使用权的定价定位制度，国家还是有权力进行更改和制定的，这就为国家給地方政府解决将来的财政危机和土地矛盾带来了福音。

如此一来，土地使用权总会到期续期（如果不继续续期，可以选择转让），这个使用权的市场就会不停地有买卖进行，形成一股循环不断的经济流。从而不断地給地方政府带来收益。

2、从国际接轨来看

国内大部分观点认为，现在国内的房价已经开始和国际接轨，在欧美国家，业主对房子拥有 “永久产权”，即房屋所有权和土地使用权合二为一，而在我国，显然只是拥有部分期限的土地使用权和房屋永久所有权是既不合理的。在任何国家，土地作为国家资源，使用都应该是有偿的，否则就相当于你免费使用了公共物品，使用了全国的共享设施一样却没有付出任何牺牲。欧美国家的业主虽然拥有所谓的“永久产权”，但是每年都要承担沉重的物业税，征收的物业税会根据房产价值的变化而变化。这种物业税实际上就是一种土地使用“租金”，只不过他们是按年征收而已，而我们的土地出让金则是一次性收取若干年的“租金”，因此，“租期”届满之时，如果你想继续“租用”，那么你自然需要再缴一次“租金”。

3、笔者观点

最初设定的住宅使用期限是估算着一家祖孙三代的使用期限，因为时间太短怕购买者接受不了，时间太长又有私有化的风险。在这样的背景下产生了70年的使用权期限。但是是否真正就能保证住房有70年的寿命？

来看看我们国内的住宅寿命。我国住宅设计使用寿命一般为50年，不到70年就可能被拆了。楼都住不了70年何况70年后的事情。有关机构曾统计过，国外100多年的住宅都能用，而我国住宅寿命平均只有30年左右，不少20多年的住宅就因为质量或者规划调整等问

题而被拆迁。以此来看，现在绝大多数住宅都达不到70年的寿命，超不过土地的使用期，如何续期的问题也就不存在了。

换角度想，实际就变向地使我们的房屋所有权和土地使用权实质地结合在同一段期限内，也就是你的一所房屋在拆卸（所有权失去）时你的土地使用权也恰好到期。你再要对房屋改造翻新实际又是在对土地在二次使用，增值，你就需要补交续期费用。

三、实施有偿续期的反对观点

1、法律角度看

按照我国现行法律规定，国家是城市土地统一和唯一的所有权主体，国有土地的使用权是唯一可流通的土地权利。最高年限为70年的住房土地使用权，便是目前大多数人拥有的商品房“地基”之所在。土地使用权的期限性必然会与住房所有权产生矛盾和冲突，并且随着时光的推移，法律必须面对这一迫在眉睫的现实性问题。正因为如此，07年实施的物权法明确规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

所有权作为物权最核心的制度之一，自然要奉行“物权法定主义”这一根本准则，用一句不太恰当但颇能说明问题的话，就是要把“丑话说到前头”。物权法对住宅土地使用权的续期规定的相当明白：“期间届满”是“续期”的唯一条件，并不以有偿和无偿为前提。如果低位阶的行政法规规定土地使用权有偿续期，事实上就是对房屋所有权这一至关重要的物权进行了限定和更改，显然违背物权法定的基本原则，也会让政府公信力大打折扣。

物权法之所以规定“自动续期”不仅意味着“续期”是“自动”的，无需申请或审批，更意味着住房所有权不因土地使用权期限届满及所谓的费用争议而消灭，这体现了对房屋所有权的尊重。而在我国，房屋所有权一旦失去了土地使用权这一赖以存续的基础，就成为了“空中楼阁”，有偿续期就意味着有偿保护房屋所有权，这显然与物权法尊重所有权的精神相违背，让宪法“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”成为一纸具文，毕竟房屋是大多数公民最为重要的财产。

可见，土地使用权有偿续期是违背物权法精神的与民争利行为，不应当成为解决土地使用权期限问题的选择方式。在这方面，不妨借鉴大陆法系的地上权制度，或者将土地使用权的年限延长到超过或接近一般建筑物的使用寿命，并完善土地使用权期限届满后的国家有偿收回制度。

2、专家观点

北京师范大学房地产研究中心副主任王宏新认为，居民在购买商品房的过程中，同时购买了七十年土地使用权，相当于已经支付了土地成本，也就是说购房者就不曾无偿使用过土地。此专家还明确表示，土地使用权到期后续期不该收费。因为土地使用权本来就不应收钱。在市场经济体制下，百姓与政府应该是税收关系，而不应是买卖关系。地方政府不应变成“土地财政”，不应把土地变为获利的主要途径。

四、实施土地使用权有偿续期的影响

1、对商铺和写字楼影响较大。

除了住宅的70年大限外，很多人购买的商铺和写字楼也有不同的使用年限，根据国家

规定，商业用房土地使用期限一般为40年,工业和办公用地土地使用期限为50年。根据《物权法》的规定，土地有使用期限，房产无使用期限，针对住宅物业、土地使用期限到期后自动延期，其他类型物业到期后补交土地使用费或由政府收回。

这一次《土地管理法》的修订大家的焦点主要都集中在住宅用地期限上。实际上，业内人士普遍认为，如果真正采取有偿续期的话，此政策可能对商铺和写字楼的影响会更大一些，一方面因为本身这两种物业形式的使用年限就相对较短；另一方面，这两种物业形式的持有者要么是公司，要么是投资人，他们本身通过持有这种物业就获得了一些收益；另外，这部分人对于税费的敏感程度也比较宽容，所以，估计商铺和写字楼的续期会采取有偿的可能性比较大。

2、对当前房价影响较小

至于住宅70年大限到期后的各种可能性对于当前房地产的影响，业内人士普遍认为极小。因为影响房价的是很综合的因素，对于新房来说所有的房产使用期限都是一样的，既然站在同一起跑线上这个影响就可以忽略不计了。而对于二手房来说，也是同样如此。某知名房产中介的市场总监认为，因为目前在相同的地段上，新一些的二手房(五年以内)和老一些的二手房(十年以上)本身就存在着一两千元的价格差异，这个价格差也就决定了新一些的二手房更受欢迎。70年大限的房子如果无偿续期，基本上会维持目前的市场情况，而一旦有偿续期，就会使买家更多考虑更新的房子，毕竟有偿续期所产生的费用与房屋的价格相比，只是很少的比例。

3、辐射范围较广

《征求意见稿》第一次明确提出，土地权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，在对原有土地权利界定的基础上，《征求意见稿》第十条提出，土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

由这一大串权就不难看出，这次土地使用权的调整范围不仅仅局限在城市，也很大程度上涉及农村。不仅要关联到住宅，还要涉及工商用地。

其中很重要一条便是宅基地使用权，作为一个农民家庭出身的笔者很清楚这意味着什么。很多地方农民拥有的土地和宅基地是赖以生存的命根子。宅基地一旦拥有使用期限就会使宅基地成为收费的使用商品，如果付费较少农民可以接受，付费较重就会加重农民负担。

4、 小产权房未获合法地位

在《征求意见稿》“建设用地”一章第90条中，规定了宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或出租。但意见稿规定农村宅基地只能在集体居民内部流转，宅基地进入公开市场流转不在适用范围内，集体建设用地的流转和抵押亦受到一定程度限制。这意味着小产权房未获得合法地位。

五、土地使用权有偿续期会出现的一些问题

1、不愿继续付费的善后处理

众所周知商品房产权证上写的也是明明白白70年土地使用权，这就意味着你拥有房屋所有权，但是只有70年的土地使用权，一旦到期如果出现有偿续期，一部分人认为续期费

用交纳标准不合理，拒绝缴纳，房屋仍在原地，房屋所有者可以寄居别处，政府的收入便无从谈起。

2、付费的规定比例

据传言北京市将会以1300元/平方米的标准续期，那么这个价格会是什么比重呢？如果以新房14500元/平方米，二手房10500元/平方米计算加权的话那么相当于购买服务的价格的十分之一。也就是说你又花了买房的十分之一的价款买了一次土地使用权。这个十分之一在北京是多是少仁者见仁智者见智。要是全国都以此作参照的话，就不好说了。

3、续期后期限

续期后期限仍然为原油类型的服务使用权期限，还是另外设置新的条例法规，都是看国家的需要。如果全国各地方政府届时都财政紧张，则可考虑将第二次续期减短，收费按比例减少。这样加快了土地使用权的流转和续期。

六、土地使用权有偿续期引发的思考

1、政府的信誉问题

政府之前的政策中说的是“到期自动续期”，现在则更改为“到期按照国家有关规定续期”，同时《征集意见稿》中许多条款和之前的《土地管理法》都有很大出入，这使政府在人们心中的形象大打折扣。政府有时的政策给人们一个感觉好像是朝令夕改。

其实政府也有自己的苦衷。一方面要满足地方政府的需求，中央与地方能够财务统一，另一方面还要考虑百姓的想法，按照适度的措施和比例实行。另外，国土资源部的有关官员透露说，这只是内部文件，并不作为确定文件审核。无论如何，这个土地使用权问题都影响很大。

2、土地使用权续期是否会引发新市场

笔者认为既然有收费付费，就会有市场，有进入和退出者。有人有支付意愿，有人有退出意愿，这样土地使用权是否可能会在私人之间形成较为火热的市场也未可知。

参 考 文 献

[1] 李英子，周伟忠.房地产市场营销.北京：中国电力出版社，2007.

[2] 中华人民共和国土地管理法.

[3] 国家土地督察条例(征求意见稿).

[4] 新浪网，土地管理法将审议修订，住宅70年可能有偿续期

http://news.sina.com.cn/c/2009-03-23/[1**********]9.shtml

[5] 搜狐网，土地使用权有偿续期再起风波，或波及房地产市场

[6] 住宅使用权有偿续期违背物权法精神

[7] 土地使用权70年有偿续期，朝令夕改何时休.