关于加强现代城市管理的思考
第１４卷第６期
。２００１．年．１２周．广疆财政高等专科学校学报
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Ｄｅｃ．２００ｌ
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Ｎｏ．６
关于加强现代城市管理的思考
韦修仁１，苏华清２
（１．武鸣县中学，广西武鸣５３０１００；２．中共南宁市委宣传部，广西南宁５３０００３）
［摘要］城市特别是大中城市在国民经济和社会发展中地位和作用日益重要，加强城市管理必须提高认识，更新观念，要消除目前城市管理中的模糊认识。树立市场经济的现代城市管理新观念即“系统”观念、“管理也是生产力”观念和“经济城市”观念、法制观念和可持续发展观念。同时，关键是建立一个科学的、高效规范的、能适应城市发展的现代城市管理机制。［关键词］城市管理；管理机制；现代化［中图分类号］Ｆ２９３
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１００８—８７５ｘ（２００１）０６—００２７—０４
当今，全球的城市化趋势越演越盛。未来的世界可以说是城市的世界。我国改革开放，特别是２０世纪９０年代以来，城市化步伐日益加快，党的十五届五中全会明确地提出要加快我国城镇化步伐。城市特别是大中城市在国民经济和社会发展中的地位和作用日显重要，在城市快速发展的同时，城市管理面临着较为严峻的局面和更大的挑战。尤其是在一个经济不太发达，财力不够雄厚，人口素质较低的发展中国家和地区如何搞好现代城市管理，提高城市管理现代化水平，是当今我国各级城市政府亟待探讨和解决的重要而紧迫的问题。
的成效。二战后，许多发展中国家在推进城市化过程中，大城市也重蹈其旧辙。韩国汉城在２０世纪８０年代中期人口高达９６４万人，到１９９２年底，占国土面积仅０．６％的汉城市，汇集和容纳了全国人口的ｌ／４，集团公司总数的８８％，制造业厂家的２３．６％，也曾出现地价高涨、住房紧张、交通拥挤、环境恶化等问题，引起市政当局的高度重视，由于及时采取有效措施，加上经济的高速发展，为解决矛盾提供了强大的物质基础，许多问题才能逐步得到解决。可以说现代城市管理有成功的经验和失败的教训，值得我们认真总结和借鉴。后起发展的国家和地区在不断推进现代化、工业化和城镇化过程中，必然会遇到城市管理中的诸多难题。
从国内来看，加强现代城市管理是推动区域经济和社会发展的要求，是建立新体制和深化改革、扩大开放的迫切需要。目前我国改革已进入攻坚阶段，解决深层次的问题，有赖于以城市特别是大中城市为依托，重点突破，整体推进，这些都需要加强现代城市管理。
然而，我国不少城市在发展的过程中，不同程度地出现“城市病”：供水紧张、污染严重、交通拥挤、住房不足等社会和环境问题，以城市为中心的环境问题已成为我国的主要环境问题，个别城市环境污染达到和超过了发达国家２０世纪５０—６０年代污染程度，全国约有２／３的城市处于缺水和
一、加强现代城市管理必须提高认识，更新观念
（一）加强现代城市管理已成为一个急待解决的重要课题
从国际来看，国外发达国空城市化水平很高，城市管理已走出先发展后管理、先污染后治理的老路。城市是区域经济和社会发展的产物，它的出现极大地推动了区域内社会生产力的发展。伴随着城市化的发展，西方国家各主要大城市都出现了以交通阻塞、环境污染等为特征的“城市病”，为解决这些问题，西方主要国家花了大量的人力、物力进行综合治理，经过多年的努力，才取得显著
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严重缺水的状况。随着城市人口的急剧膨胀，流动人口的增加，居民消费水平的提高和经济规模不断扩大，城市废水、废气不断增加，严重污染了环境，影响居民的健康。有的问题已成为制约城市经济和社会发展的“瓶颈”，成为提高和改善人民生活水平和质量的难点问题，成为城市可持续发展的障碍。因此我们不能等到经济发达、财力雄厚后再来考虑这个问题，而应从现在起，着眼于可持续发展，转变管理观念，选择城市管理模式，理顺管理体制，更新管理方法和手段，搞好现代城市管理。
（二）加强现代城市管理应该解放思想。树立新观念
首先必须消除目前城市管理中的模糊认识。当前在城市管理中应解决认识上的误区：认为城市经济发展了，再去抓城市管理的“先后论”；认为城市管理就是打扫街道、杀鼠灭蝇，而看不到城市管理的系统性、综合性和全面性的“片面论”；认为多数城市都是吃饭财政，有限的财力要用于上新的项目，铺新的摊子，难于用更多的财力投入到城市管理中去的“困难论”；有的城市比较注重
城市管理的“硬件”——基础设施建设，而忽视城
市管理的“软件”，忽视人的现代化素质的提高；认为目前城市存在的“脏、乱、差’’现象，是城市经济发展中不可避免的，一旦抓城市管理，则影响城市经济发展的“难免论”；有的地方过分强调城市发展的变动性，换了一届党委、政府后，把原来制定过的城市规划束之高阁，另提新口号，另挥“大手笔”，另写“大文章”，使城市规划管理缺乏稳定性、权威性和严肃性；对城市生态环境建设和人文环境保护紧迫性的认识不足导致许多“建设性破坏”等等。
其次要树立市场经济的现代城市管理新观念。
树立现代城市管理的“系统”观念。城市管理必须有系统观念，必须从可持续发展战略、全局、整体的高度来看待和解决局部、个别、具体的问题，从而确保城市实现各种要素的合理配置和系统的整体优化，使其从总体上达到最佳运行状态，使城市带动整个区域经济和社会协调发展。
树立“管理也是生产力”的观念。现代城市管理的根本目的就是要为经济和社会协调发展提供
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方数据良好的条件，为居民提供舒适、和谐的生产和生活环境。走出一条建管并重，建管渗透，整体协调发展的现代城市管理的新路子。
树立“经营城市”的观念。所谓经营城市，就是利用市场手段，将城市可以用来经营的部分存量资产和生产要素推向市场进行重新组合和优化配置，从中获得收益，再将这部分收入投入到城市建设的新项目，走以城养城、以城建城的城建市场化之路，实现城市的滚动发展。在城市规划、建设和管理的过程中，注重运用市场机制对城市的有形资产和无形资产进行优化配置，最大限度地发挥有限的城市资源，提高城市资源利用的经济效益、社会效益和环境效益。
树立法制观念。以法治城是现代城市管理的重要标志，城市管理的法制化是依法行政的必然要求。２０世纪９０年代以来，随着城市管理体制改革的不断深化，法制建设日益受到重视，市民的法制观念已在不断增强，因此，加强现代城市管理必须要增强法制观念，依法治城。
树立可持续发展的观念。可持续发展是既满足当代的需要，又不对后代满足需要的能力构成发展的战略、原则和要求，以使城市经济、社会环境、人口得到协调发展，经济效益、社会效益和环二、关键是建立一个科学、高效、规范的，能适应城市发展的现代城市管理机制
（一）要制定一个既适合国情和市情、立足现实又着眼长远的城市规划，这是搞好现代城市管理的前提
现代城市是一个开放的动态系统，要把握好城市的发展定位，必须研究城市的自然环境、资源条件、历史沿革、产业特点和各种优劣势及未来发展趋势，把城市的发展纳入整个国家或大区域的中长期发展目标中去考虑，研究城市在区域经济发展中的主体功能、经济特点，以及区域内城市间的功能定位，总之，对城市发展进行纵观全局、审时度势的战略定位，这是解决现代城市管理的方向性、指导性的根本问题。
危害的发展，在现代城市管理中必须贯彻可持续境效益达到有机地统一。
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我们在把握南宁市的城市发展定位上也有过经验教训，经过认真地研究，充分认识到南宁市作为全国五个自治区惟一近海的首府城市，具有“近海、沿江、近边、沿线”的综合区位优势，随着国家实施西部大开发战略，大西南出海通道建设的逐步完善、南昆铁路的开通、中国和东南亚国家关系的明显改善、香港和澳门的回归、南昆贵经济区和“南（宁）北（海）钦（州）防（城）”经济区的逐步形成等各种因素，经过论证和研究，确定南宁市的城市功能定位为大西南出海通道的枢纽、具有南方特色、民族风格的现代化城市。既实事求是，又切实可行的城市规划，保证了首府南宁城市功能的有效发挥和城市发展目标的逐步实现。
（二）必须认真研究现代城市管理模式在计划经济体制下形成的城市管理实质上是一种经济主导型管理模式。它重视国内生产总值的增加，注重发展工业，而忽视城市公共环境和物质条件的建设与管理。而社会主导型管理模式则是一种比较先进科学的城市管理模式，它把经济发展、资源利用效益和环境改造与保护、风气良好、法制完备、社会稳定、文化繁荣、科技发达、设施先进、管理有序、服务优质以及市民素质的状况都列入城市管理的范畴，作为重要指标来评价和考核城市政府的政绩。随着社会主义市场经济的推进，城市的自身功能发生了显著变化，大中城市已由原来单纯的行政管理中心逐步向经济中心和文化中心转变，政府职能和社会职能的逐步分离，政企分开，政资分开，政府从具体的经济事务中解脱出来，集中力量搞好城市规划、建设和城市本身的管理，为市场经济的发展提供良好的投资环境，为广大市民提供良好的生产和生活环境，从而不断提高城市居民素质和城市的文明程度。
（三）建立健全城市管理体制和管理网络目前我国的城市管理体制改革经过多年的实践探索，已基本形成了一些共识：一是统一领导，分级负责，条块结合，以块为主，条条保证，齐抓共管；二是从部门行业管理转向综合管理；三是市政管理部门（如环卫、园林、物业等）逐步向事业单位企业化管理转变。市政、园林行业、环卫行为市场化，实行管养分开，市政、环卫、园林行业原先的管理、养护职能相应分离，各自成为不同性质的法人，承担的社会职能也不尽相同。作为养护企业，
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方数据主要是以追求最大的经济效益为目的，而管理部门则要以社会和环境效益为目的。政府主管部门要提高管理水平，制定科学的定量标准和评价体系来进行实效管理，养护企业注重服务质量，不断开拓新业务，通过挖潜降本，提高养护资金的使用效益，政府财政等有关部门要确保养护资金的投入和年度财政拨款指标及时到位。总之，在坚持全市集中统一的前提下，通过理顺建设职能和管理职能的关系，合理调整市区分块，理顺条块关系，强化城区的属地管理功能，朝着“以块为主，条块结合，部门负责，分级管理”的方向迈进。
与此同时，要加大社区建设力度，完善现代城市管理网络。要提高现代城市管理水平，应建立以居民住宅区为主要载体的社区服务体系，形成覆盖全社会的社区服务网络。理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，推动社区治安、社区文化、社区卫生、社区环境迅速发展，建立符合市场经济体制和现代城市发展要求的社区管理体制和运作机制，为提高城市现代化管理水平打下坚实的基础。
（四）相对集中行政处罚权是加强城市管理的有效选择
目前，城市管理政出多门，互相制约，互相扯皮，权责不清，奖罚不明，有利的大家争，无利的互相推。由于各城市城管办没有完整的综合管理职能，不具备综合管理的主体资格，在一定程度上削弱了城市管理的权威性，影响了城市综合管理的力度。《中华人民共和国行政处罚法》的颁布，国家第一次以法律的形式确认了相对集中行政处罚权制度，为实施综合执法提供了明确的法律依据。在城市管理中相对集中行政处罚权，组建综合执法机构，撤销相应行政机关的缉查队伍，由综合执法机构统一行使相应行政机关的处罚权，可以有效地克服城市管理中存在的突出问题，消除重复检查和多重处罚，提高行政效率，推动现代城市管理迈向现代化法制管理轨道。
（五）不断拓展筹措城市建设和管理资金的途径如何把市场机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来。近年来，广西南宁市认真探索了在一个经济发展水平相对滞后的首府城市筹措城市筹措城市建设和管理资金的新路子。
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一是建立有地方特色和优势的产业结构，发展特色经济，着力培植地方税源，厚积地方财力，利用地方税收政策支持和鼓励国内外资金投入城市基础建设，随着税收，特别是地方税收的增加，使城市政府能用更多的财力投到城市建设和发展中去。
二是采取灵活的资金筹措办法。“八五”、“九五”以来，市政府通过出让土地使用权、以城市基础设施建设带动成片土地开发为主，辅以政府投人、收取市政设施有偿使用费、国外政府贷款等多种渠道进行筹集，明显改善了城市运行的内外部环境和城市居民的生活质量。
三是盘活存量资产、以有限的增量去优化和激活存量资产。长期以来，以政府财政为投资主体的各类投资，城市已形成了庞大的存量国有资
产，要寻找盘活国有资产的新路子，通过建造——经营——转让方式，向外资出让部分路桥专营权，
筹资建设其他基础设施，这种融资方式，盘活了现有城市基础设施国有资产存量，通过路桥经营权的转让引进资金，使存量的国有资产变为建设资金。１９９６年１２月，南宁市人民政府与香港中国海外集团有限公司签约，将部分城市基础设施经营适度有偿转让，按照合同，合作外方以７５００万美元（折合人民币６亿多元）现汇投入南宁市基础设施项目建设，这是利用外资的新办法，通过引进外资，弥补了地方财力不足，给城市基础设施建设注入了新的活力。
四是改革城市基础设施投资体制。根据国内发达城市的经验，要搞好城市公用基础设施建设和管理，必须建立一家对城市公用基础设施建设和维护资金进行筹措、使用和管理的投资公司。
五是采取优惠政策引导社会资金对城市基础设施进行投资。基础设施建设要改变以往政府大
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方数据包大揽的做法，充分利用市场机制，发挥地方、部门、企业和广大群众的积极性，多渠道、多形式筹措建设资金，积极推进基础设施产业化经营。
（六）要善于寻找现代城市管理的新载体。探索新路子
近年来，南宁市提出了以创建“三城”（全国卫生城、全国双拥城、全国文明城）为载体的现代城市管理的新思路。这是我们进一步扩大对外开放、改善投资环境、完善城市功能，促进经济和社会协调发展的重要措施。经过几年的实践表明：它有利于进一步加强和完善城市功能、改善投资环境、树立中心城市良好的对外开放形象；有利于改善人民群众的工作、生活环境，从而提高人民群众的生活质量和城市的文明程度；有利于在改革开放和发展市场经济的实践中，把两个文明建设紧密结合起来，形成互动机制、协调发展的良好格
局。
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［责任编辑：舒昕］
关于加强现代城市管理的思考
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
韦修仁， 苏华清
韦修仁(武鸣县中学,广西,武鸣,530100)， 苏华清(中共南宁市委,宣传部,广西,南宁,530003)
广西财政高等专科学校学报
JOURNAL OF GUANGXI FINANCIAL COLLEGE2001,14(6)
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