法制日报:2013法治蓝皮书

2013年披露查处腐败案件司局级官员居多蓝皮书提示

腐败公职人员外逃现象可能加剧

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

□本报记者辛红

2013年中国反腐败斗争的明显特点是坚持“四个一起打”:苍蝇老虎一起打、上头下头一起打、贪贿腐败分子与作风败坏的腐败分子一起打、在职的与退位的一起打。

这是2月24日中国社科院法学所发布的《法治蓝皮书(2014)》披露的内容。课题组分析2013年腐败查处情况后发现,被查处的腐败公职人员中司局级占多数。课题组预测,在高压之下,腐败公职人员在国内的生存空间越来越小。因此,2014年腐败公职人员外逃现象可能加剧,建议有关部门加大对“裸官”的监管。

反腐态度更加坚决

党的十八大鲜明指出:“要坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色。”要求全党“始终保持惩治腐败高压态势,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题。不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷”。

习近平总书记在多次重要讲话中提出要加大反腐倡廉力度。中央纪委书记王岐山在全国政协十二届一次会议上再次强调,“反腐败既要坚持打持久战,也要打好歼灭战”。这句话斩钉截铁、振聋发聩,充分表明中国共产党反腐败斗争的旗帜更加鲜明,反腐败的态度更加坚决,采取的措施更加有力。在这里没有对腐败问题的回避,没有对党风问题的粉饰,更没有强调“腐败分子只是极少数”,而是直面问题,指出腐败在党内是客观存在的。

查腐速度明显加快

以前的反腐败斗争往往是:打苍蝇多,打老虎少；打下头的多,打上头的少；打贪污受贿的多,打其他犯罪的少；打现职的多,打退位的少。2013年反腐败斗争则是坚持“四个一起打”,苍蝇、老虎一起打、上头下头一起打、贪贿腐败分子与作风败坏的腐败分子一起打、在职的与退位的一起打。这种反腐败斗争是立体式的、全方位的,目的是决不允许腐败分子有藏身之地,决不让腐败现象有再生之虞。

反腐案件查处明显增速。重庆市北碚区区委书记雷政富从不雅照曝光到立案调查只用了63个小时。中纪委对内蒙古自治区党委原常委、统战部原部长王素毅从立案检查到最高人民检察院立案侦查并采取强制措施只用了7天。薄熙来涉嫌受贿、贪污、滥用职权犯罪一案,一审公开宣判到二审宣判只有32天。其他公职人员从发现到立案、移交司法机关和启动司法程序所用的时间都有所减短,彰显了一个“快”字。

“59岁现象”依然明显

“59岁现象”是指公职人员在临近退休年龄之际,利用手中的权力大肆贪腐的现象。

根据中央纪委监察部官方网站公开的数据,2013年查处的公职人员中,共披露了123人的详细信息。分析发现,被查处公职人员年龄最大的64岁,最小的39岁；其中,51岁至60岁年龄段人数最多,占总人数的53.7%,“59岁现象”明显。

腐败分子学历趋高

上述123人中,被查处公职人员的最低学历为大专,最高学历为博士。其中,文化程度为大学(含大专)的有36人,占总数的29.3%；研究生以上60人,占48.8%；另有27人学历不详,占22%。

落马官员局级最多

被查处的123名腐败公职人员中,省部级(含副职)27人,占22%；厅局级(含副职)人数最多,为70人,占56.9%；县处级(含副职)26人,占21.1%。

普遍涉嫌多个罪名

从公开披露的数据看,2013年查处的腐败案件往往是一人具有多种违纪违法行为,贪污受贿、渎职、生活腐化交织在一起。

2013年被处理完毕和正在被处理的123名公职人员中,尚未定案的既涉嫌违法也违纪的,占62.6%,仅涉嫌违纪的为37.4%。

从违法腐败公职人员涉嫌的罪名看,涉嫌受贿的公职人员最多,占63.9%,随后分别是滥用职权罪9.7%、贪污罪5.6%、挪用公款罪5.6%、巨额财产来源不明罪4.2%等。应当注意的是,一个腐败公职人员涉嫌多个罪名的情况较为普遍。

四风问题科级最重

2014年1月,中央纪委监察部官方网站公布了全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表(截至2013年12月31日)。该表显示,自八项规定实施以来,全国共查出问题24521起,处理30420人,其中给予党政纪处分人数为7692人。

居违规“榜首”即“发案量”最高的,是“车轮上的腐败”,即违反公车使用规定案件,共计6352起,处理6208人,其中受党政纪处分的有1155人。

其次是“大操大办婚丧喜庆”,有1369起,处理人数为1701人,受党政纪处分的有834人；

“公款大吃大喝”1134起,处理1206人,受党政纪处分的有440人。

根据汇总表,截至12月31日,在给予党政纪处分的7692人中,省部级干部1人,地厅级干部41人,县处级干部485人,乡科级干部所占比例最大,为7165人,占被处理人数的93%。

外逃现象可能加剧

2013年,反腐倡廉工作全面深入开展,在各个领域都取得瞩目成就。在高压之下,腐败公职人员在国内的生存空间越来越小。课题组提醒,2014年腐败公职人员外逃现象可能加剧,特别是前期已经有关系人和资金在国外境外的公职人员外逃风险增大,有关部门应当密切关注这一现象,加大对“裸官”以及其他可能外逃公职人员的监管。

2014年有关部门是否会公开“裸官”?蓝皮书认为,经过多年的调查研究,公开“裸官”的数量很值得期待。

领导干部亲属管理制度有望出台

不敢腐不能腐惩防机制将加快形成

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

图为2月24日,《法治蓝皮书(2014)》发布会在中国社会科学院第一学术报告厅举行。本报记者　杨晋峰　摄

□本报记者辛红

2月24日中国社科院发布的《法治蓝皮书(2014)》在预测今年的反腐败制度建设时认为,今年对领导干部亲属管理、特定关系人的约束等一系列规章制度将相继出台,公职人员财产公开将取得突破。

蓝皮书称,无论是“老虎、苍蝇一起打”的反腐广度,还是标本兼治、治标为先的反腐策略,种种迹象显示,遏制腐败蔓延势头成为中央的重要任务和工作目标。随着中央惩治腐败力度的不断加大,持续推动不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制将加快形成。

派驻制度已进入党内机构

2013年开始,中纪委将派驻工作扩大到中央一级党和国家机关,即中组部、中宣部、统战部、中央办公厅都将派驻纪检人员,且派驻机构对派出机关负责。蓝皮书认为,派驻制度改革意味着党的系统全面进入反腐败视野,中国反腐败斗争达到了一个新高度。

在巡视制度改革上,则对所有地方、部门、企事业单位都开展巡视工作,且无论是谁,即使是中央政治局委员兼任的地方党委书记都在巡视监督范围之内,真正做到问题早发现、早报告,早解决。

此外,2013年,借十八届三中全会《决定》的春风,改革和完善各级反腐败协调小组职能提上议事日程。这项改革将使党的领导作用和纪委的组织协调作用得到更充分地发挥,有效地整合各方面反腐败力量。

新提拔公职人员财产公开

在制度创新上,2013年也可圈可点。如纪检双重领导制度程序化,强化上级纪委对下级纪委的领导；禁止领导干部违规兼职,明确党政领导干部不得在企业兼职任职；“厉行节约、反对浪费”制度化,中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》改变了以往浪费没有具体标准、处罚没有依据的状况。

推动新提拔公职人员财产公开。此前,公职人员财产公开虽然提了很多年,但并未真正“落地”。一些地区自行对公职人员财产公示进行了试点,大多是“蜻蜓点水”式的公开,效果亦不明显。

十八届三中全会《决定》指出,要推行新提任领导干部有关事项的公开的制度试点,此举可以说是制度建设顶层设计的重大创新。

公职人员贪腐将更加隐蔽

虽然2013年反腐败成效空前,但蓝皮书同时表示,反腐败绝不是一蹴而就的事,2014年反腐败仍然会遇到诸多障碍。

公职人员的贪腐行为将更加隐蔽。比如采取期权腐败；实行家庭利益输送,减少金钱交易；利用中介组织出具假证明文书,掩饰其贪污腐败行为等。在作风方面,一些反腐败措施如清理办公用房、限制领导干部住房会遇到消极抵制,公车、公款消费等奢靡之风将转入地下、进入会所。

国企、医疗、教育、科研、公用事业单位等领域的反腐败工作还存在漏洞,需要更深入地推进,尤其应关注相关领域的官商勾结问题。

官邸制推行仍有多重障碍

2014年反腐败法律法规将进一步完善并落实,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》正在进行立法评估,对领导干部亲属管理、特定关系人的约束等一系列规章制度将相继出台。

蓝皮书还指出,相对已任职的公职人员,新任公职人员公开财产比较容易推进。预计公职人员财产公开将从新任公职人员开始进行单轨制试点,再过渡到所有公职人员双轨制。相关部门也将出台财产公开制度,对财产公开的具体内容,即哪些应该公开,哪些不公开有所规定。有关部门在2013年底就出台了申报海外资产的规定,此举对贪官隐匿财产、规避制裁将是一个沉重打击。

此外,党的十八届三中全会《决定》提出,探索实行官邸制。此观点一经提出瞬间便成为社会关注的热点。蓝皮书认为,以中国现状而言,新中国成立60余年,退休的国家级副职以上领导人数较多,在现有制度下,如何配置其退休住房值得研讨。官邸制要顺利推行仍有多重障碍。何种级别干部配备官邸,如何合理配备官邸,如何退出官邸,制度安排和操作将颇费周折。

官员任免应成为反腐重点

蓝皮书强调,2014年反腐应警惕腐败公职人员联手反弹,要早发现早处理,同时要甄别腐败犯罪和违纪的界限,避免干部队伍出现大的动荡。

此外,公职人员任免应成为反腐败的重点。公职人员任免制度规定往往会变成一种形式,甚至助长逆向淘汰,即最坏的人未必得不到升迁,最好的人也未必能得到任用。有关部门应加大对公职人员任免中各种负面现象的监督,力求避免“金钱政治”、“秘书政治”、“裙带政治”的危害。因为这些现象不仅易形成“官官相护”的氛围,而且也易成为滋生“窝案”、“大案”的土壤。

着力提升司法透明度

防止冤假错案制度链正形成

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

□本报记者余瀛波

2013年是司法改革的重要一年。这一年,中国司法体制改革步伐加快。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是明确指出了司法改革的方向,要求确保司法机关依法独立行使审判权和检察权,健全权责明晰的司法权力运行机制,提高司法透明度和公信力,更好地保障人权。这为进一步深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,规划了宏伟蓝图。

健全防范冤假错案工作机制

2013年,中央政法委制定了《关于切实防止冤假错案的规定》,要求人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件,必须以事实为依据,以法律为准绳,不能因为舆论炒作、当事人及其亲属上访闹访和“限时破案”、地方“维稳”等压力,作出违反法律规定的裁判和决定。

随后,最高人民法院、最高人民检察院、公安部相继发布了一系列相关文件,内容覆盖了刑事诉讼活动的侦查、批捕、起诉、审判等全部环节,刑事案件办理过程中防错纠错的“制度链”正在形成。

依法独立行使审判权检察权

最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》提出,坚决贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则,坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义,坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰,不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制,坚决维护宪法法律的尊严和权威。

积极推进司法公开司法民主

及时全面公开司法信息,是保障公众知情权、当事人诉讼权利,提升司法公信力的保障,也是倒逼司法改革、提升司法水平、维护司法公正的重要路径。2013年,最高人民法院、最高人民检察院重点加大了司法公开的力度。

最高人民法院《关于切实践行司法为民、大力加强公正司法、不断提高司法公信力的若干意见》对司法公开工作提出了原则要求,《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》、《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》两部重要的司法公开规范性文件的发布,对审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开提出了具体措施,并强调了信息化技术在推进公开透明中的重要性。

最高人民检察院发布《2014-2018年基层人民检察院建设规划》,要求细化执法办案公开的内容、对象、时机、方式和要求,健全主动公开和依申请公开制度。

此外,最高人民法院开通了“裁判文书网”集中发布全国法院的裁判文书,最高人民法院还开通了官方微博、微信,加强与公众的沟通互动。

下大力专项整治执行难问题

最高人民法院针对社会反映强烈的执行难问题开展了专项整治工作。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》明确了公布具有履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人信息的规则,并开通了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询系统”。

此外,最高人民法院公布了《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》,规范人民法院办理执行案件过程中通过网络查询、冻结被执行人存款及其他财产的行为,进一步提高执行效率。

切实加强司法人员队伍建设

最高人民法院《关于切实践行司法为民、大力加强公正司法、不断提高司法公信力的若干意见》提出,扎实推进公正司法能力建设,高度重视对法官及法院其他工作人员的司法综合能力培养,不断强化法学理论与法律知识的教育与培训,拓展其他相关领域的知识教育。

此外,最高人民法院还下发了《关于人民陪审员制度改革试点方案》,扩大陪审员选任范围,落实随机抽取原则,完善陪审工作机制,落实陪审员阅卷权、参审权、异议权等,下力解决陪而不审的问题。

持续开展司法解释清理工作

最高人民法院、最高人民检察院继续开展清理司法解释工作。《最高人民法院关于废止1980年1月1日至1997年6月30日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第九批)的决定》、《最高人民法院关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》,共计废止510件司法解释和司法解释性质文件。

《最高人民检察院关于废止1997年7月1日至2012年6月30日期间制发的部分司法解释性质文件的决定》、《关于废止1980年1月1日至1997年6月30日期间制发的部分司法解释和司法解释性质文件的决定》,共计废止36件司法解释性质文件。

此外,两高还废止了两单位共同发布的48件司法解释性质文件。

不断推动律师行业均衡发展

改革开放以来,律师行业持续、稳步发展,但律师行业在地区之间、城乡之间的发展极不均衡。

为了改变这种不均衡状况,2013年7月,司法部发布《关于加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题的意见》,提出鼓励支持设立分所、组建国资律师事务所、通过公共财政支持欠发达地区的法律服务产品供给、组织选派志愿律师等措施,支持欠发达地区和县域律师发展。

减政放权向市场释放改革红利

我国法治政府建设全面提速

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

□本报记者余瀛波

到2020年基本建成法治政府,是党的十八大报告明确的重要目标。随着当前法治政府建设进入关键时期,2013年,我国全面加快政府职能转变,深化行政体制改革,立足简政放权的要求和目标,进一步向市场释放改革红利。

持续推进行政

审批制度改革

改革行政审批制度仍然是2013年法治政府建设的重要内容之一。《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出,减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、改革工商登记制度。

配合职能转变的要求,2013年,国务院分3批取消行政审批项目145项,下放管理层级的行政审批项目57项,部分取消和下放管理层级的行政审批项目13项。

《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》提出,设定行政许可,对人民群众生产、生活影响很大,必须从严控制,今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可,确需新设的,必须严格遵守《行政许可法》的规定,严格设定标准。

此外,全国人民代表大会常务委员会及国务院相继修改了一批法律法规,以配合对行政审批事项的削减。

在改革工商登记制度方面,为进一步减少企业经营负担,释放经济活力,国务院提出,改革注册资本登记制度,放宽市场主体准入,创新政府监管方式,建立高效透明公正的现代公司登记制度,其中主要涉及放宽注册资本登记条件、将企业年检制度改为年度报告制度、放宽市场主体住所(经营场所)登记条件、推进企业诚信制度建设、将注册资本由实缴登记制改为认缴登记制等内容。

实施机构改革优化机构设置

作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一部分,中国在2013年继续开展机构改革。

改革仍然将进一步转变政府职能、确保各部门有效履行政府管理经济社会的职能作为主要目标,将减少部门职责交叉和分散作为主要手段,着力整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责,理顺部门职责关系。

此次改革对食品药品监管、广播电视出版管理、海洋执法等部门的职能职责进行了大幅整合,撤销了铁道部,推动铁路运输市场化。此外,国务院还决定整合不动产登记职责,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担。

着力转变公共服务提供方式

转变职能、简政放权要求不断清理政府提供的公共服务,把那些不该政府管、相比市场提供的服务成本更高的事务从政府职能中剥离出去,通过市场机制,让市场主体、社会主体成为服务的主要提供者,让政府腾出更多精力做好管理,给市场主体、社会主体提供更多的发展机会。

为此,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出,通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用,并规定了可购买服务的内容以及推进机制。

继续加大政府信息公开力度

透明政府是法治政府的内在要求和实现保障,2013年国家继续推进政府信息公开工作。

《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》、《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》等文件发布,明确了政府信息公开工作的重点领域,要求加强政府信息公开平台建设,健全舆情收集和回应机制,完善主动发布机制。

财政信息公开方面,财政部发布《关于推进省以下预决算公开工作的通知》,要求各省应逐步推动地市级和县级地区开展“三公经费”预决算公开工作,并应于2015年之前在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公经费”预决算、市(县)级汇总“三公经费”预决算等方面在内的公开工作。《教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》还对高等学校财务信息的公开提出了具体要求。

劳资纠纷成群体性事件第一诱因

其次是执法不当和征地拆迁

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

□本报记者辛红

百人以上群体性事件中,首要原因是劳资纠纷引发,其次是执法不当和征地拆迁。这是2月24日中国社科院法学所发布的《法治蓝皮书(2014)》公布的信息。

社科院法学所法治指数创新工程项目组根据新闻媒体的公开报道,对2000年1月1日至2013年9月30日规模百人以上的群体性事件进行统计分析后,发现过半数以上群体性事件是因平等主体间纠纷引发,官民矛盾引发位居其次。

劳资纠纷占比三成

根据项目组调研,导致百人以上群体性事件的原因众多,位居前列的为:劳资纠纷占三成；执法不当占两成；拆迁征地占一成。

根据群体性事件矛盾双方的身份,项目组将其分为:公民与公民间的矛盾,公民与社会组织(如企业、学校、村镇等基层自治组织)的矛盾,社会组织之间的矛盾,公民与政府或官员间的矛盾,以及其他矛盾。

项目组调研发现,因平等主体间的纠纷引发的群体性事件占五成以上,因公民、社会组织与政府或官员之间的矛盾引发的群体性事件占四成。环境污染是大规模群体性事件的主要原因,在此类群体性事件中占50%；劳资纠纷亦是大规模群体性事件的重要原因,在此类群体性事件中占36.5%。

劳资纠纷产生的主要原因是企业改制导致的下岗问题和职工安置问题,企业拖欠员工工资严重和工资水平过低的问题,以及企业违反劳动法和劳动合同法侵犯员工合法权益问题。

民间纠纷类型多样

民间矛盾引发的群体性事件中,由交通肇事引发群众公愤进而引发群体性事件的比例较高,尤其是豪车车主肇事和交通逃逸容易激起公愤。

此外,非官方因素引发的群体性事件的类型还包括:出租车司机、大巴司机因与无合法运营资格的黑车司机发生的经营冲突；商户与房东的经营冲突；消费者与经营者间发生的消费纠纷；购房者与房产公司/物业之间的纠纷；资源分配纠纷；村民与附近景点的纠纷；村民与外来开矿企业的纠纷；村民与道路开发商的纠纷。

执法不当激化矛盾

公权力运行的不规范是激化矛盾、诱发群体性事件的重要因素。在官民矛盾引发的群体性事件中,执法不当和拆迁征地是主要原因,其次是因信访维权引发。

项目组分析,一方面,相关部门及其工作人员在行使公权力时,未依法用权,存在权力滥用、不规范执法等问题,使公众与相关部门之间产生纠纷进而引发群体性事件。另一方面,政府部门对经济社会管理存在缺位,有法不依、执法不严,无视甚至放任违法行为侵害他人合法权益,进而导致平等主体之间的民商事纠纷发展为危害社会稳定、破坏社会秩序的群体性事件。

项目组称,“懒政”是群体性事件产生的重要原因。在引发群体性事件众多原因中居首位的劳资纠纷,往往源于政府平时怠于行使监管义务或者不作为,导致劳动者采取极端行动。

侧重应对忽视预防

近13年发生的群体性事件还暴露出我国现行法律对群体性事件侧重应对而忽视预防。多年来,我国已经形成了包括突发事件应对法、信访条例、治安管理处罚法、刑法等法律法规在内的法律体系,基本确立了党委、政府领导下多部门协调配合处置群体性事件的工作机制。但从法律法规规定及工作机制看,对群体性事件的处置仍以事后应对为主。

涉村委会案件审理有“三难”

法律适用难审理难执行难

（ 2014-02-25 ） 稿件来源： 法制日报法治蓝皮书专刊

在农村土地承包过程中,村委会往往因合同签订不规范而引发纠纷,被告上法庭。图为浙江省义乌市农机服务公司农机手在收种。　　　　　　　　　　　　　　　　　CFP供图

□本报记者辛红

村委会涉案数量居高不下,不规范的土地承包、流转,不合理的集体经济组织成员利益分配等问题,仍处于矛盾的积累潜伏期,一旦诱因出现,很容易引起群体性纠纷的爆发。

2月24日,中国社科院发布《法治蓝皮书(2014)》,蓝皮书通过分析义乌法院六年来受理的涉村委会的案件,发现被告普遍不出庭应诉。在涉村委会案件审理中有“三难”:案件法律适用难,审理难,判决执行难。

富裕村委涉案最多

2007年至2012年,义乌法院共受理涉村委会案件1020件,结案1030件(含旧存),每年收、结案总体数量一直居于高位。在这些案件中,村委会为被告的占近九成,且涉案村委会主要分布在经济发展相对较快的中心镇、街,且多数案件集中在少数村委会。以佛堂镇为例,该镇96个村委会中有52个涉案,而40%的案件都集中在6个村委会。

课题组发现,6年间,义乌法院审理的涉村委会纠纷类型达五十余种,但相对集中在建设拆迁、集体权益、村务管理等三类纠纷。

涉村委会案件判决结案率始终处于60%左右的高位,相对应的调撤率偏低。涉村委会案件上诉率维持在20%左右,高于同期全部民商事案件的平均上诉率。但案件发回改判率下降明显。

鲜见村官出庭应诉

涉村委会案件类型众多,且引起纠纷的原因多种多样。以农村土地承包合同纠纷为例,产生原因相当繁杂,如合同内容不完整、土地属性系农业用地或工业用地不明、承包土地上的权利负担不清等等,涉及法律、政策、村规民约等多个方面。这对法官审理案件提出了更高要求,不仅要领会掌握相关法律法规政策,熟知了解社情民意,还需具备较强的做群众工作的能力。

在审理中发现,有些村委会不重视保留、收集证据,如未保存集体款项的发放清册及相应的会议记录,增加了查明案件事实的难度。有的后任村委会以其不知情为由否认或推诿、消极应诉,或否认前任签字、盖章确认的事实。案件事实数次变迁,查明困难。且村委会不出庭应诉或仅委托不熟悉村务的律师出庭应诉的情况较为普遍。

蓝皮书指出,涉村委会案件影响审理因素多。如哄闹法庭、挂横幅、打标语、在庭外施加压力等。而判决之后,村集体款项往往是专款专用,贸然查扣会造成农村工作的被动,易引起涉诉群体信访。

旧房拆改擅做承诺

课题组梳理后发现,旧房拆迁类案件中,既有村民要求过高的原因,也有安置制度不全、村委会工作不规范、缺乏法治观念等问题。

比如在旧村改造过渡安置中,主要实行货币补偿,但对申领条件没有细化。有些由村集体统一为被拆迁户租赁房屋作过渡安置,但因工期延长或村委换届等原因,村委会拒付后续租金引发纠纷。还有的村委会越权承诺为村民安置约定面积、地段的建房用地,因未获行政主管部门批准,无法兑现承诺而引发纠纷。

村委会缺乏法治观念。有的村委会明知村民违法建筑,不及时制止,反而收取“配套费”,默许村民私搭乱建,引发纠纷。

成员资格标准不明

在涉集体权益纠纷案件中,课题组发现主要存在三方面的问题:

一是部分款项分配方案违背基本法律规定。村集体款项的分配依法属于村民自治范畴,因涉及利益之争,部分分配方案以各种理由剥夺或减少部分村民的权益。如外嫁女、在校大学生、现役士兵、嫁入的离异妇女、幼童及本村因历史原因在册的非农业户口人员等,往往被按照老旧习俗或以非本村农业户口为由,享受不到村民待遇,从而产生纠纷。

二是议定程序不完善。多数涉案分配方案未经村民会议讨论,缺乏公示异议程序。

三是成员资格认定标准不明确。集体经济组织成员资格的认定是当前农村矛盾产生的源头之一。但立法将集体经济组织成员资格的认定限定于村民自治范畴,由村民自行民主议定,这直接导致了成员资格认定及分配方案的混乱。

土地发包程序阙如

在土地承包纠纷中,引发的原因有二:发包程序不完善；基本法律意识欠缺。

审理中发现,部分村未经民主议定程序,即将村集体土地发包给他人经营或调整发包给他人,侵害了原承包人的合法权益,从而引起纠纷。

土地承包合同签订不规范。有的村委会将土地出租期限一次性定为50年,超过法律规定的最长承租年限,土地增值、重新分配时易引发纠纷。而某些村委会在发包土地时,未仔细审查发包土地的性质,擅自改变基本农田用途,也容易产生纠纷。

村官应补法律知识

如何减少涉村委会纠纷,蓝皮书建议,村委会应健全财务制度,提高村干部法律素养。有条件的村可设立专门的法律顾问工作室,方便村民进行法律咨询,开展普法工作。镇街方面也要注重事前监管审查及实地勘查,发挥法律顾问的作用,对辖区内村委会签订的合同预先进行法律及可行性审查,排除矛盾隐患。

蓝皮书建议出台《村负责人出庭应诉办法》,可规定涉村委会案件村主任、书记或代理人必须到庭应诉,若有特别情况无法到庭应诉的需向镇街备案,出庭应诉情况应与个人考核或村级考核相挂钩。