执政党的重大课题:正确处理党政关系

作者：牛安生

学习论坛 2001年03期

　　我们虽然不能说东欧剧变、东欧原共产党丧失执政地位的根本原因是没有处理好党政关系问题，但是不能说与这个问题没有密切联系。因此，总结研究原东欧共产党在这个问题上的教训，对我们今天的改革有十分重要的意义。追寻苏东剧变的过程，研究原东欧国家的政治体制，在处理党政关系问题上，我们至少可以得出三条结论。

　　一、必须改革党政不分、以党代政的高度集权的政治体制

　　东欧各共产党高度集权的领导体制模式与原苏共和苏共领导的第三国际是分不开的。如果说在列宁时期，第三国际还允许各国党探索适合本国国情的革命道路，那么到斯大林时期，第三国际则把布尔什维克党内高度集权的体制强行运用于第三国际与这些党的关系上。这样，除南共联盟外，欧洲各执政党基本都转向了苏共的执政模式。斯大林时期，高度集中的领导体制日益加强。斯大林在理论上一方面否定以党代政、由党直接实现专政；另一方面又提出执政党的口号“具有法律效力”，有时又把党与苏维埃和社会团体的关系对立起来，认为后者的作用愈增大，对党的压力就愈大，就愈会猛烈反抗党、削弱党的领导。这样，实际上加剧了以党代政、党政不分的状况。在苏联当时特殊的内外条件下，以及受党内激烈的政治斗争的影响，斯大林时期的苏维埃民主仅仅在形式上得到发展（例如，法律确立了最高苏维埃的全权性，宪法确认了人民享受的一般权利和政治权利，1936年宪法还规定：苏维埃选举采取普遍、平等、直接、秘密的原则，等等），在实践上，苏联最终形成了以斯大林个人集权为主要特点的党政不分、以党代政的高度集权的政治体制。从20年代中期起，党的机关逐渐承担起国家机关的职能。1934年联共（布）十七大决定在州以上党委设立各种“生产业务部”，党中央设立农业部、工业部、运输部、计划财政贸易部、文化和宣传部等同政府相对口的部门。这样，权力进一步向党的机关集中。

　　赫鲁晓夫时期，苏共对苏联的政治经济体制进行了改革，倡导党的集体领导原则，改善苏维埃民主制度，做了一些工作，缓解了斯大林时代严酷的专制集权，对苏联政治民主的进程有所启动。到了勃列日涅夫执政时期，改革又有所发展，但在后期，改革进程中断，党政不分、以党代政以及个人集权现象再次加剧，高度集权的钟摆重又摆了回来。

　　对于党政不分、以党代政、高度集权体制的弊端，东欧其他共产党早有深切感受，他们力图摆脱苏共的牵制，独立自主地探索适合本国国情的执政模式，但是，对这些离经叛道的改革，苏共却一点也不能容忍。1956年波兰的波兹南事件、匈牙利事件是各种矛盾的集聚引发的严重事件，实际上也是对高度集权的领导模式的抗争。捷克1968年的“布拉格之春”事件则对改革原有领导体制提出了更为深刻的举措。其改革内容的重要方面，就是党和国家机关权力分开，废除把党和国家政权机关结合在一起的垄断政治权力中心。所有机构都应有独立的地位，党的决议只对党员有约束力，而这些机关的内部活动不应受任何政党的政治指示的约束。新党章草案要求党、国家和公共领导职务分开。同时，要求摆正党与其他党派、社会团体的关系，党不能取代社会组织，相反应为他们的活动提供保证，不能从外面把干部强加给他。面对这些事件，苏共本应进行深刻的反思，检讨自身的体制，但是，苏共对固有的体制采取了“卫道士”的态度，不容别国别党有丝毫触动。对波兹南事件，苏联大兵压境，引而不发，不断施加压力，最终使哥穆尔卡停止改革，大步后退。对于匈牙利事件和“布拉格之春”，苏共采取了悍然出兵的手段，维持了本来已经运转不灵的旧体制、旧模式，扼杀了这些改革。

　　党政不分、以党代政的高度集权的体制对整个国家和社会生活产生了严重危害。第一，政权和其他非党组织在某种程度上成了党组织的附属品，失去了其积极性和创造性，国家和社会生活趋于僵化。在这种体制下，苏维埃作为国家权力机关，实际上成为通过党的决议，把党的决议变成了国家法令的表决机器和橡皮图章。苏维埃会议不能定期召开，苏维埃代表未经相应代表机关同意便被逮捕，已属司空见惯。同时，党的机关部分取代了行政和经济管理机关的职权和事务，人们甚至可以在苏共的决议汇编中看到党中央领导机关对什么作物施用什么肥料、施用量多少，货运、客运机车用什么牌号等纯属技术性问题的具体规定，这种做法压抑了行政机关和经济管理机构的积极性创造性。在党内，为了显示团结统一，不允许存在任何不同意见，只准相信领袖和上级，党员和下级组织往往成了唯唯诺诺的听差和没有思想的传声筒。再加上一些高层领导干部年龄老化、思想保守僵化，党政机关庞大，官僚主义严重，效率低下，严重窒息着国家和社会生活的空气，各种组织失去了应有的积极性、创造性和探索精神。这为苏共和东欧各党后来的垮台埋下了深刻的体制危机。第二，党组织失去了应有的监督，加重了脱离群众的危险。党作为执政党，既然是代表人民执掌政权，就应当受到人民的监督，但是，这种监督实际上是无力的。由于群众对于领导干部升迁的作用微乎其微，领导干部只听命于上，不愿意对群众负责。普通群众无法感受到这些人是代表他们掌权的，反而在党“切实代表人民利益”的宣传下感受到一种巨大的反差，甚至感到受了欺骗。由于缺乏科学的监督机制，一些党政机关和官员滋长了严重的官僚主义，脱离群众，高高在上，以权谋私等腐败现象泛滥，群众却奈何不得，引起群众强烈不满，加剧了他们对党的失望，党脱离群众的危险越发严重了。第三，党组织的权力过分集中，助长党的特殊化。因为手中有权，党组织的一些领导干部和工作人员产生了优越感，他们往往把这些权力作为资本，颐指气使。党组织的这种特殊地位，往往使党的干部产生特殊化的要求，于是，特供商店、特供餐厅、特殊医院、免费别墅等就应运而生。党的干部和国家公务员逐渐向官僚阶层演变。这样，也为党自身的蜕化培育了土壤。

　　党政不分、以党代政的高度集权的体制在很大程度上失去了群众的支持，经不起少许的政治风波，“基础不牢，地动山摇”，这样的体制基础，共产党在苏东剧变中失去执政地位，就不足为怪了。

　　二、“民主化”不能科学地解决社会主义国家的党政关系问题

　　20世纪90年代东欧各共产党纷纷失去执政地位，能归咎于他们对旧模式的改革吗？不能。旧的模式包括党政不分、以党代政的体制必须改革，这是共识。但是，这种改革有如杂技艺人走钢丝，必须慎之又慎。在各种复杂因素制约的情况下，如果不能稳妥地把握改革的方向，就很容易出现失控局面。我们认为，“民主化”是苏共在解决党政关系方面的一个失误之处，这里的教训值得记取。

　　这里的“民主化”有特定的含义。“民主化”实际是被扭曲的民主，在处理党政关系上的表现是，放弃党的执政地位，取消党的作用，崇拜自发性，摈弃中央权威，在党内容忍派别活动和派别组织。

　　苏共在戈尔巴乔夫上台后，“民主化”曾是苏共改革的一大法宝。在党政关系方面推行“民主化”迈出了比较大的步伐，其主要特点是：

　　1.党政分开，还权于苏维埃。1988年苏共第十九次代表会议提出的基本原则是“恢复苏维埃的全部权力”，改变长期以来以党代政的做法。为此，决定建立一个新的最高国家权力机构——苏联人民代表大会，以代替过去的苏维埃代表大会。人代会代表完全由选民直接投票、差额选举产生，改变了过去由上级提名、等额选举的办法，新的苏维埃代表基本都是脱产的（过去不脱产），专心从事国家最高苏维埃机关工作。国家权力重心开始从党向苏维埃转移，以党代政状况发生根本转变。如果说十月革命时期，列宁提出“全部政权归苏维埃”的口号是以暴力为基础的，那么这一次的还权于苏维埃，则是苏共主动改革体制来试图实现加强国家政权的目标的。那么，苏维埃政权是否加强了呢？事实证明，除了大大削弱苏共在政权机关中的领导地位外，苏联国家政权的权威并没有真正建立起来。由于还权于苏维埃是在政治多元化和舆论对苏共不利的情况下进行的，因而致使一批苏共的反对派被选进国家权力机关，人大和苏维埃内部派别林立，各种意见争论不休，对一些重大问题经常议而不决，决而不行，各加盟共和国自行其是，民族矛盾加剧，严重削弱了苏联国家政权的权威，威胁着苏联国家的统一。这成为导致苏联解体的基本原因之一。

　　2.取消共产党法定领导地位，实行多党制。恢复苏维埃的“全部权力”与降低和削弱党的执政地位是同时进行的。在推行“民主化”的过程中，反对党提出实行多党制。开始，戈尔巴乔夫和苏共领导层都拒绝多党制，后来，在反对派和社会舆论的压力下，苏共放弃了自己在法律和政治上的优越地位，主动向人民代表大会建议修改宪法第6条， 取消了苏共在社会生活中的法定领导地位，为多党制的形成打通了道路。无独有偶，捷共、匈牙利党、阿尔巴尼亚党、保加利亚党等都在理论上降低了党的领导作用，取消了党的法定的领导地位，表明了党政彻底分开、实行多党制的立场。

　　3.放弃、弱化党的民主集中制和文化意识形态的全面“开禁”。从苏东剧变的过程我们可以看出，党组织自身建设如何适应党政分开的新形势，这是需要认真研究解决的问题。在党政分开的民主化浪潮中，党内如何处理好民主和集中的关系？在党的权力削弱、党的作用降低的情况下，在党内也推行“民主化”，无疑会使党的作用更加削弱。戈尔巴乔夫和苏共恰恰是在这种背景下，同时对自身的组织制度、领导制度作了大幅度的民主化改革。其中，首先是放弃、弱化民主集中制的组织原则。在这方面，苏共的特点是，他们不是对民主集中制的全盘否定，而是在理论和实践上否定了民主集中制的集中，用极端民主化、无政府主义作武器，批判权力过分集中的弊端，从右的方面否定了民主集中制，使共产党失去了一个比较科学的处理党内矛盾的制度。1990年苏共二十八大对民主集中制作了重大修改，主要表现在：在党中央与加盟共和国党组织的关系上，推行“自治”原则，地方利益、民族利益高于中央利益；在少数和多数的关系上允许党内少数人在党报党刊上公开发表与党组织决议不同的观点；容忍党内的派别活动和派别组织。二十八大党章虽然保留了民主集中制的概念，但已经没有了要求“集中”的内容。这是苏共在组织上走向民主化的重要内容。

　　此外，在文化意识形态方面也全面“开禁”，实行多元化。到1990年上半年，苏联各反对派的“非正式”出版物有上千种，到苏联解体前，报纸有8000多种，期刊有500多种。在办了登记手续的报纸中， 苏共掌握的仅占1.5%。戈尔巴乔夫鼓吹的公开性、 民主化召唤出来苏共和苏联的三个对立物：日渐突出的苏共党内的派别化、迅速崛起的反共“民主化”和不可遏制的民族分立浪潮。这样，各种思潮滚滚袭来，思想文化领域失控，民族分立主义甚嚣尘上，苏共党内派别林立，苏共中央一盘散沙，几乎瘫痪。于是，苏共在地方选举中败北，在各加盟共和国相继失去执政地位。随之而来的，就是“八一九”事件以后的苏共中央解散和苏联解体的悲剧。这充分说明，“民主化”不是解决集权体制的灵丹妙药，也不能科学解决党政关系的矛盾问题。

　　三、理顺党政关系是一个很复杂的问题

　　党政关系不是一个单纯的问题，它涉及面很广。从苏东各执政党失去执政地位的过程，我们可以得到许多有益的启示。

　　1.理顺党政关系与中央和地方的关系、与民族问题是紧密联系在一起的。这在苏联和东欧共产党改革实践中得到了证明。例如，苏联、捷克和南斯拉夫都是以民族为特征形成的联邦制国家。在改革高度集权的体制包括理顺党政关系的过程中，其共同特点是要求放权的呼声比较高，放权的特点也比较明显。这既涉及党向政权等非党组织的放权，也涉及中央向地方的放权。这样，中央对地方民族自治政权的控制必然松动。由于长期以来集权体制的压抑，再加上民族问题的积累，在放权的背景下，地方向中央争权以至谋求民族独立的呼声就不可遏制了。而且，“民主化”往往成为民族分裂主义者的一个口号。“事实表明，以民族为特征形成的共和国一旦出现与中央争权，而中央软弱无力、无法控制他们的时候，共和国的政治热望就可能演化为谋求分立的行动。对于一个多民族国家来说，这种危险性要远远胜过个别民族之间冲突。”（《中国著名学者：苏联剧变新探》，世界知识出版社，1998年2月第1版，第420页）同时，从中央到地方的党政分开举措， 必然大大削弱地方党组织对政权组织的控制力。当地方党组织能够控制住地方政权的时候，民族分立主义很难使独立成为现实，否则，民族独立、国家分裂的悲剧就很难避免。

　　2.理顺党政关系与经济体制改革密不可分。因为党权高度集中与经济上的计划体制是分不开的。建立在计划模式上的上层建筑，必然要求高度集权；而国家的高度集权，又必然以党的高度集权为前提。权力过分集中的计划管理体制要求党必须过细地干预计划的每一执行过程，就必须要求每个党员和党的组织对计划的执行情况负责，就必须大量委任（直接和间接委任）干部来保证有力的领导，就必须有严格的纪律来保证计划的执行。这样，党就不能不既当执行者，又当监督者。因此，改革经济上高度集权的计划管理体制，党的自身建设适应这种改革，是理顺党政关系的重要基础。

　　3.如何走出党政关系问题上的“怪圈”，是任何一个执政的共产党都必须认真思考的问题。这个“怪圈”就是：要理顺党政关系，消除权力过分集中，发扬民主，党政分开，接踵而来的往往就是民主化思潮、多党制要求、民族分立倾向、中央权威失落等等，于是必须纠正，采取各种强化权威的措施，这样一来，集权主义、官僚主义、体制僵化等现象又出现了。苏共及其控制下的东欧其他党在这样的循环改革中，最后在“民主化”过程中失足，丢掉了执政地位。南斯拉夫共产主义者联盟的改革，具有类似的情况。

　　南共是较早地脱离苏共控制而独立自主地探索执政道路的欧洲共产党。1952年11月，南共六大就尖锐地批评了党政不分、以党代政现象，认为党不能是直接的业务领导者和发号施令者，并为此采取了削减机构、转移职能等措施。在这种背景下，南共有的领导人认为，共产党作为一个标准的政党将要“削弱”和“消亡”，将仅仅成为一个“意识形态”的核心。这种观点理所当然受到批判。但由此带来的党组织活动削弱、农民党员锐减等消极后果则是明显的。1956年3月， 南共六届六中全会为扭转这种状态作了很大努力，特别强调党的作用，采取了许多措施。这样一来，以党代政、党组织过多干涉政府事务、滥用权力等现象又出现反弹。以后，又不断地对权力过分集中的现象进行批判，对党的组织进行改造。1969年3月，党的九大对党的重大改造达到高峰。 在党政关系方面，以放权为主要内容，进一步推行党政分离原则，中央向地方放权，党组织向政权组织和其他非党组织放权。这样，党内自由主义和民族分立主义倾向又加剧了。于是，从1971年起，党的建设的改革又转到了加强党的领导作用上。1980年5月铁托逝世以后， 党和国家的许多矛盾变得更加复杂和尖锐。党内权力仍然过于分散，领导层不团结，党内政治思想失去控制，“联邦化”倾向日趋严重，自治和“民族党”的论调越来越多，主席团软弱无力，中央失去了控制，南共联盟趋于分裂，社会上反对党活动十分活跃，党和国家出现严重危机。南共就是在这种情况下失去执政地位的。

　　研究苏共各党在处理党政关系上的教训，我们看到，要走出“权力过分集中——‘民主化’——强调党的作用——权力重新集中”这样的“怪圈”，既要党政分开，又不能失足于“民主化”思潮，就必须稳步地推进体制改革，各种改革配套进行；就必须稳步地推进法治，使党政分开在法律的调节下有序地渐进；就必须进一步加强和改进党的自身建设，提高党的领导（包括控制）水平，在发展民主的基础上不断提高党的权威，使党的领导地位建立在社会主义民主法制的基础上。