浅析预算体制改革
浅析预算体制改革
摘要:为适应社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的要求,我国政府从1998年开始,进行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付制度和政府采购制度等为主的预算管理体制改革。其总体目标是公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一。预算管理体制,在整个国民经济的运行中起着重大的影响作用,它体现了国家政策的走向和社会经济发展的重点。本文将会从预算体制改革的历史、现状进行简单的论述与分析。
关键词: 预算管理体制 预算编制 预算执行 预算监督
一、预算体制改革的内容
1、建立科学规范的部门预算制度
部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。实行部门预算制度,需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入到一本预算中编制。其中,收入预算编制采用标准收入法。指出预算编制采用零基预算法。
2、推行国库单一账户体系
建立以财政部门为主题的国库单一账户体系,所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运作,通过代理银行直接缴入国库或财政专户。由财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各个部门支付到个人、用款单位或商品供应商和劳务提供者。
3、实行政府采购制度
政府采购运行机制实行集中采购与分散采购相结合,以集中为主,分散为辅;公开招标与非公开招标相结合;委托采购与自行采购相结合。
4、建立先进完备的预算技术保障体系
(1)建立科学规范的政府预算收支分类体系。
(2)提高政府预算管理信息化水平。财政部门要全面建设以部门预算编制和国库集中收付管理为核心的“金财工程”。
(3)改进会计核算和报告体系。
二、我国预算体制改革的历史回顾
我国预算体制的发展和变革大体可以分为三个阶段:
(一)从建国(1949年)———改革开放(20世纪80年代)
这一时期,我国实行高度集中的国家集权管理,国家计划是配置资源的形式,国家预算只是计划的外化形式。
(二)20世纪80年代———1999年
随着市场经济体制的建立和深化,财政体制改革拉开了序幕。这个时期的改革主要集中在财政收入方面,1994 年出台了《预算法》,开始实行分税制,但改革缺乏整体规划,导致了财权在地区和部门之间的分化:一方面财政权力缺乏监督,另一方面由于计划部分与财政部门的并存导致了预算管理的混乱,因此该时期的预算管理通常被称为“碎片化”时期。 (三)1999 年至今
我国预算体制的改革是从1999 年开始的,新一轮财政改革的重点就是加强对财政支出的管理,其目标是重新构造预算编制和执行过程,基本内容如上所述。
此次政府部门的公共预算改革的目标是建立集中、统一的预算管理体制以提高资金运用效率,核心是加强财政预算的可控性、透明性和规范性,方式是使财政部门成为核心预算管理机构,加强行政机关内部的控制。
三、预算体制改革的现状
(一)预算程序法律严肃性的缺失。
程序是规则,没有严密的程序,所有制度的形成终将成为无本之木,无源之水。预算编制程序基本上就是一个立法过程,有着严格的法律制约和时间限制,。而我国《预算法》对预算的编制、资金的拨付等时间安排上都缺乏严格的制约,使得我国的预算常常在没有严格经济预测的基础上匆匆编制,匆匆上马。
(二)预算编制制度不完善
首先,预算编制内容不够科学。财政部门提交的预算草案项目不细,预算报表所列科目级次过少,所列内容过粗,且没有比较详细的说明材料。不但普通人大代表难以看懂,即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象。
其次,部门预算编制无标准。部门预算应严格遵循人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按论证的原则,使每项支出都建立在有可靠依据的基础上。但是目前部门预算的编制标准并无相关法律法规规定,很多部门编制预算时都以上年度的执行状况为基数,考虑本年度的因素,作适当调增,导致每年的收支以一定比例递增。
(三)预算审批和执行方面存在的问题
由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏,加之预算审查专业性、技术性很强,而目前各级人大预算审查专业人员匮乏,因此,人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此,由于人大对预算案审查的时间过短,要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。
预算调整法定程序缺失。预算一经立法机关批准即具有法律效力,政府必须严格执行。但是,在执行过程中由于外界政治、经济等环境因素的影响而导致必须进行预算调整时,应该规定严格的法定程序。而我国在预算执行中则频繁出现在缺乏严格法定程序或有程序却不执行的“随意”追加、追减的调整,严重破坏预算的法制严肃性,进而扭曲预算应有的真义。
(四)预算监督不严,走形式的过场
缺乏独立专门的监督机构的监督。每年在制度上都依靠审计部门的抽样监督,其效果十分有限;社会对预算的监督无实效。发达国家普遍重视社会公众直接对预算的监督,法律规定政府向议会提交预算草案的同时,还必须向社会公布,社会公众对预算有知情权、质疑权,起诉权。而我国现行的预算还没有向全社会公布,同时社会舆论和媒体也因为难以知情而丧失有效监督的能力;缺乏有效的惩戒机制。在我国,即便经过监督查出的问题也没有一种法制化的惩戒手段,许多问题由于缺乏明确的责任形成机制,最终只能在法不责众的体制下不了了之,有时也处罚某些当事人,但最终因为缺乏形成一个依法办事的体制和氛围,使得大多数预算中违规违法的案件不断重复发生,屡禁不止。
四、预算体制改革的建议
(一)完善法律体系的建设
政府财政支出直接关系到了国家的民生以及经济基础。所以,必须将财政预算做到有法可依,从而让预算管理做到法制化、制度化。所以,将我国预算管理的相关法规体系进一步的健全与完善,从而对于政府财政进行法规形式的约束,进而确定管理方式。
(二)建立预算编制程序性法规,强化部门执行能力
建立预算编制程序性法规主要体现在为确保预算编制的合理性、合法性、真实性与科学性。在这方面我们应该借鉴西方先进的经验,在预算编制过程中给予足够的时间与经费支持,逐步引入合理完善的经济模型对既往数据进行科学分析,同时对未来经济数据做尽可能准确的预测并进行及时公布。预算的编制体系方面也应该做相应调整,全面落实政府收支分类体系改革,规范收入分类、支出功能分类和支出经济分类,完善预算编制技术。
(三)严格预算执行
严格预算约束。预算一旦确定,任何人不得更改、增删,预算“突破”需经人大讨论通过并按严格的审批预算的程序进行;加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案。从编制
投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步进行,以及建立健全预算编制、预算批复和调整预算相关制度和办法等两个方面入手,保证项目支出顺利执行;切实抓好项目支出管理,提高项目支出执行进度。通过及时督促、加强细化、明确责任等手段,多措并举,齐抓共管,逐步建立加强项目支出管理的长效机制;严格按照规范的支付程序支付资金,避免出现违规开支和不讲效益的“突击花钱”行为;强化预算执行分析和信息反馈。预算单位定期将预算执行的相关信息进行统计分析,及时发现并解决存在的问题,建立预算执行的分析、监督和信息反馈机制,切实解决申报预算积极主动、预算执行工作进度迟缓问题。在这方面各个发达国家的管理经验也是值得我们借鉴的。
(四)完善预算编制内容
建议在我国预算编制中全面推行零基预算,对适用的支出项目实行绩效预算,按预算年度所有因素和事项的轻重缓急、效益大小重新测算,即对人员经费,按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定;对公用经费,按部门分类分档,以合理的开支定额编制预算;对发展性项目支出,年度预算要编制到具体项目,应采用必要的方案评估和成本-效益分析,开展科学的项目可行性论证,编制项目概算,确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上。
(五)推进大监督格局
强化专职监督机构和民主决策机制, 尽快建立集人大政治监督、财政部门的行政监督、预算部门的自我监督、国家审计部门的审计监督、以及社会大众、新闻媒体的舆论监督相结合的,对预算的编制、审核及执行进行全方位多层次的“大监督机制”。构建统一的财政预算监督机制。强化人大对财政预算的监督,进一步规范和完善财政部门的内部预算编制及其执行的监督。还可以充分发挥外部财政预算监督合力,纪检监察部门、审计、物价等部门建立财政预算监督管理联席会制度,定期开展联审联查。努力构建事前、事中、事后监督结合,日常监督与重点检查相结合。建立透明的财政预算监督信息披露机制。建议搭建一个媒体和公众监督平台,建立预算支出、监督信息披露系统,定时发布信息公告,让媒体和公众进行监督。
截止目前,我国政府预算管理体制改革并不是很充分,还存在不少问题有待我们去解决, 我们不仅要在实践中不断地探索发现以及完善,还应该学会借鉴各个发达国家的经验,但也不能一味的效仿外国的做法,照搬照抄,毕竟各个国家的实际情况不一样,我们要去其糟柏,取其精华,并结合实际情况构建一套完善的预算体制。
[参考文献]:
[1] 文炳勋,政府预算、财政效率和财政民主- 兼论我国公共预算改革,财政理论与实践,2006 年9 月,第27 卷第143期;
[2] 马骏,中国预算改革的政治学- 成就与困惑,中山大学学报,2007 年第3 期;
[3] 马蔡琛,中国公共预算管理改革的制度演化与路径选择,中央财经大学学报,2007 年第1 期;
[4] 徐宏光,改革政府预算编制实行综合零基预算[J].财经改革2001
[5] 张永田,王泽彩,关于当前预算编制中存在的问题及对策研究[J];吉林财税;1999年08期
[6] 杨慧瑾,财政体制改革几个问题的探讨[J];税务与经济;1980年04期