浅析新环保法下建设项目环境监管的新变化

浅析新环保法下建设项目环境监管的新变化

作者：江苏金易律师事务所 吴晓宇律师

内容提要：新《环境保护法》实施后，建设项目的环境监管发生了新的变化，新《环境保护法》修改了环境影响评价补办手续的条款，常见的建设项目“未批先建”和“批建不符”处理方法已不同，环保部门对该类违法行为的处理，适用法律不同，执法尺度不一，处理结果各异。本文梳理了建设项目的常见环境违法行为，结合司法解释、执法解释、立法解释的沿革，进一步明晰建设项目环境违法行为查处的法律适用。

关键词：建设项目 环境管理 法律责任环境保护法

前言

建设项目是企业生存发展的基础，对建设项目的环境管理也是各级环保部门的核心工作之一。在新《环境保护法》实施前，对建设项目环境监管的架构允许企业补办环境影响评价审批手续，只有不在期限内补办，才承担相应法律责任。建设单位往往更注重于建设项目前期的可研、资金落实、开工建设等等问题，而忽视建设项目的产业政策和环境影响，建设项目违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的情形屡见不鲜。建设项目建设过程中或建成后，由于

环境保护设施或措施没有落实，项目运行易产生环境污染，引发群体性事件，企业受到处罚后损失巨大。

建设项目涉及环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度，受新《环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）、国务院《建设项目环境保护管理条例》及地方性法规的调整，国务院法制部门和环保部（原总局）也有相关法律解释规定。为严惩建设项目中的环境违法行为，督促建设单位遵守建设项目环境保护法律制度，避免项目建设过程中的环境法律风险，使建设项目能依法顺利实施，取得经济效益和社会效益，本文具体分析建设项目的环境法律责任。

一、建设项目违反环境影响评价法律制度的情形

企业建设项目的时候，新《环境保护法》实施前可以允许其补办环境影响评价审批手续，加上国家进行行政许可改革，取消环境影响评价前置审批，下放环境影响评价审批权，企业在项目建设和运营中，违反环境影响评价法律制度的主要有“未批先建”、“批建不符”和批准超五年未重新审核三种情形，实务中企业受“先上车、后买票”思想的影响，发生前两种情形居多。

（一）、建设项目“未批先建”

《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：未报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表，擅自开工建设，第25条表述为：建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表未经批准，擅自开工建设；《环评法》第31条表述为：未依法报批建设项目环境影

响评价文件及建设项目环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设；新《环境保护法》第61条表述为：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设；《江苏省太湖水污染防治条例》第56条表述为：建设单位无建设项目环境影响评价文件审批文件，擅自建设的。

从上述法律法规的规定来看，所谓的“未批”包括：未（依法）报批，未经批准，未依法提交，无审批文件的情形，重点在于环境影响评价文件需要审批批准。依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，《建设项目环境保护管理条例》第24、25条为《环评法》

第31条吸收，不再单独适用；《环评法》第31条的责令限期补办手续不再适用，而是适用新《环境保护法》第61条，直接责令停止建设，处以罚款，选择责令恢复原状。依据《江苏省太湖水污染防治条例》第56条规定，判断有无环境影响评价文件审批文件，可以单独适用。罚款额度在五万到二十万之间为宜。1999年5月17日，原国家环境保护总局关于建设项目环境影响报告书(表)“未经批准”认定问题的解释（环发[1999]118号），其中“未经批准”包括两种情况：一是建设单位已报送，但环保部门尚未作出是否同意的审批决定；二是环保部门已作出不同意的审批决定。

（二）建设项目“批建不符”

《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表，擅自开工建设；《环评法》

第24、31条表述为：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，未重新报批环境影响评价文件，擅自开工建设。上述条款建立在环境影响评价文件业已经过批准。

依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，对于建设项目“批建不符”《建设项目环境保护管理条例》第24为《环评法》第24、31条吸收，不再单独适用。新《环境保护法》没有对“批建不符”作出规定，对于“批建不符”，还是应当按照《环评法》第24、31条规定，责令停止建设，限期补办手续。何谓“重大变化”或“重大变动”，实践中很难把握，立法的目的是把建设项目是否对环境影响发生变化以及防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动作为判别依据，如果“批建不符”使建设项目出现超标排放、超核准总量排放、污染物发生变化、依据的环境标准变化、编制环境影响评价文件的规范、依据变化等等情形，建设单位应当在项目开工建设前重新报批环境影响评价文件。建设单位发现建设项目与环境影响评价文件不符的，不管是否涉及重大变化或变动，均应当主动启动重新环境影响评价或者环境影响后评价，依据评价结果，采用新的环境保护措施，防止环境污染和生态破坏，避免环境法律责任风险。

（三）、建设项目环境影响评价文件批准超五年未重新审核

《建设项目环境保护管理条例》第24条表述为：建设项目环境影响评价报告书、报告表或者登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其环境影响评价报告书、报告表或者登记表未报原审批机

关重新审核；《环评法》第24、31条表述为：建设项目环境影响评价文件自批准之日起超过5年，方决定该项目开工建设的，未报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的；建设项目环境影响评价文件未经原审批部门重新审核同意，擅自开工建设的。重新审核的结果有三，其一，变化不大的审核同意，对原环境影响评价文件重新肯定和确认法律效力；其二、对禁止实施的建设项目予以否定，不再建设；其三，变化较大，原环境影响评价文件无法说明环境影响的，重新进行环境影响评价。

依据法律效力优于法规，后法效力优于先法的原则，对于建设项目环境影响评价文件批准超五年未重新审核，《建设项目环境保护管理条例》第24、25条为《环评法》第24、31条吸收，不再单独适用。依据《环评法》第31条，对于未报请重新审核环境影响评价文件的，在责令停止建设时，还应当责令限期补办手续；对于建设项目环境影响评价文件未经原审批部门重新审核同意的，直接责令停止建设，处罚款，不需要再责令限期补办手续。至于《建设项目环境保护管理条例》第25条规定的责令限期恢复原状，可以理解成新《环境保护法》

第61条关于建设项目“未批先建”的规定。

二、建设项目违反环保“三同时”法律制度的情形

环保“三同时”法律制度要求建设项目配套建设的环境保护设施与主体工程要同时设计、同时施工、同时建成并投入使用，包括同时投入试生产。建设项目建成后，常出现试生产时环境保护配套设施

未同时建成并投入使用；超期试生产建设项目环境保护设施未申请验收；环境保护设施未建成、未经验收或验收不合格三种情形，建设单位注重的是获得环境影响评价审批文件，进行项目建设，不重视建设项目环境保护设施的配套建设和环保“三同时”验收，实务中后两者居多，环保“三同时”法律制度的相关规定，主要受《建设项目环境保护管理条例》的调整。

（一）、建设项目配套建设的环境保护设施试生产时未与主体工程同时投入试运行。《建设项目环境保护管理条例》第18条要求，建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行；第26条规定，未同时投入试运行的，将被责令限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可处罚款。

（二）、建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收。《建设项目环境保护管理条例》第20条要求，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向环保部门申请该建设项目环境保护设施竣工验收；第27条规定，超过3个月未申请的，责令限期办理竣工验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可处罚款。

上述两点是建立在建设单位有环境影响评价审批文件的基础上，根据建设项目环保竣工验收的相关管理规定，试生产3个月的期限，以环保部门检查书面同意为准。1999年4月12日原国家环境保护总局关于建设项目环保设施验收等问题的复函（环发[1999]95号）解

释，对于确因设备调试达不到正常生产工况或设计规模75％以上的，可在建设项目达到正常生产工况后再进行验收监测和竣工验收。该解释致使大量建设项目没有竣工验收，拖过一段时间后，又不具备其他验收条件。

（三）、建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格。建设单位违反《建设项目环境保护管理条例》第16条、第20条第1款、第21条、第23条的规定，依据第28条规定，建设项目需要配套的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程投入生产和使用的，由有权的环保部门责令停止生产和使用，可处罚款。《江苏省太湖水污染防治条例》第17条规定了防治水污染的设施的“三同时”和竣工验收，第56条规定了相应罚则。 条例28条历来是执行争议最多的，首先，环境保护设施的范围界定。按照《建设项目环境保护管理条例》的立法本意，根据环境影响评价文件及其审批文件所确定的各项环境保护措施，通过“三同时”建设施工，具体落实到环境保护设施上，主要包括防治环境污染和生态破坏的设施。防治环境污染的设施一般为污染治理的工程、设备、装置，环境监测手段，也包括与生产需要兼用的设施；防止生态破坏的设施一般为保护各种自然资源和生态环境而建设，因此对环境保护设施要全面理解。其次，何种情形下需要配套环境保护设施。建设项目的环境影响评价文件和审批文件中均已明确需要配套的环境保护设施，对此各方无异议。现实中，建设单位没有对建设项目进行环境影响评价，没有配套环境保护设施，或者配套不完整，更不用说申请验收配套设

施了，主体工程就已经投入了生产或使用。显然，建设单位事实上同时违反了环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度，环保部（原总局）对未报批建设项目环境影响评价文件，且已经建成并投入生产的建设项目的违法行为的处理，曾作出多份法律解释：1、关于建设项目环保设施验收等问题的复函（环发[1999]95号）；2、关于执行《建设项目环境保护管理条例》处罚规定的复函（环发[1999]249号）；3、关于建设单位无视环保部门审批要求擅自建设或经营产生污染的项目法规适用的复函（环函[2001]252号）；4、关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函（环函[2003]174号），要求原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》

第28条处理。在建设单位未报批建设项目环境影响评价文件，无法通过环境影响评价文件明确知晓需要配套何种环境保护设施的情况下，广东省佛山市中级人民法院（2006）佛中法行终字第85号行政判决书给予了判决界定，除环境影响评价文件要求外，下列四种情形也可以判定建设单位需要配套环境保护设施：（1）、根据原国家环保总局《关于＜明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示＞的复函》（环办[2006]27号）的精神，在《建设项目环境影响评价管理名录》范围内（包括省环保部门根据名录规定的原则确定需要报批环评文件的规范性文件和地方性名录）的建设项目，需要配套环境保护设施；（2）、污染物排放超过国家或者地方环境保护标准的，需要配套环境保护设施；（3）、重点污染物排放超过总量控制指标的，需要配套环境保护设施；（4）、建设项目投产后，对环境造成

的实际影响不能满足当地环境功能区划要求的，需要配套环境保护设施。

三、建设项目环境违法行为竞合的法律适用

在环境监管实务中，建设单位未报批环境影响评价文件，且建设项目主体工程已经建成并投入生产，这种情形比较普遍。不配套环境保护设施，容易对环境造成严重污染，导致环境污染事故和群体性事件频发。但也有一些建设项目，如某些特殊的房地产项目，未对环境造成严重污染，违法后果较轻，对此是否适用条例28条，就有了不同声音，国务院法制办公室《关于第二十八条适用问题的请示》的复函（国法秘函[2004]17号) ；《关于第二十四条法律适用问题的请示》的答复(国法秘函[2004]302号) ，对该问题有不同理解，作出不同的法律解释。这段时间全国各级环保部门面临几大难题，一是行政诉讼败诉率提高；二是对严重污染环境的违法行为只能要求建设单位补办手续，没有制止污染的有效手段；三是对于建成的建设项目，责令停止建设已无意义，没有责令停止污染的实用方法。

对于一个环境违法行为同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的情形，出现了建设项目环境违法行为竞合，由于国务院法制办公室和环保部（原总局）的法律解释不统一，各地法院的司法判决也不尽相同，建设项目的环境违法行为没有得到有效遏制，严重污染环境的违法现象十分普遍和突出。2007年3月21日，

全国人大常委会法制工作委员会作出《关于项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号），要求对同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的违法行为，应当分别按照《环境影响评价法》第31条和《建设项目环境保护管理条例》

第28条予以处罚，做到“同时处罚、分别处罚、相应处罚”。另，依据环境保护部环函（2008）190号复函，环保部门对报送补办手续的建设项目环评文件，可以依法作出同意或者不同意的批复，未经批准的，还是可以处罚。

四、对建设项目环境违法行为的处理

对同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的建设项目环境违法行为的处理，环保部门应当充分运用法律赋予的自由裁量权，分别认定违反环境影响评价法律制度和违反“三同时”法律制度的违法行为，同时按照不同的要求制作证据。我们认为对建设项目的环境违法行为最好分别立案、分别调查取证、分别作出行政处罚，除了罚款外，同时存在责令“停止建设”、“恢复原状”和责令“停止生产或使用”等行政命令的内容，建设单位没有执行到位的，环保部门应当及时申请法院强制执行。

《无锡市水环境保护条例》第六十条规定“环境保护主管部门依法责令环境违法人停止实施违法行为，而行为人仍继续实施的，可以申请人民法院采取强制措施。”当地法院以此规定创设了环保禁令，有利于及时阻止环境违法行为，防止环境损失的不断扩大，各地有创

新实践的，可以充分使用。

五、小结：

综上所述，环保部门应当对未报批环境影响评价文件，且已经建成并投入生产的情形，视为同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度这两种独立的违法行为，应当分别立案，分别收集执法证据，分别叙述违法事实，分别制作处罚决定书，分别申请法院强制执行。通过惩处建设项目环境违法行为，严格控制建设项目违法行为对环境产生的实际影响，以免造成新的环境污染和生态破坏。

参考书目

1、《中华人民共和国环境影响评价法》释义及使用指南2002 中国民主法制出版社

2、《建设项目环境保护管理条例》释义1999 中国法制出版社

3、《环境保护法律法规政策标准汇编》 2015