论公务员权利的保障

论公务员权利的保障

【摘要】长期以来，中国社会都是一个“人治”社会，因此公众所关注的往往是公务员权力的制约，而忽视了公务员权利的保障。从公民权利的普遍性和公务员特殊身份这两方面来看，保障公务员的权利既是我国法律的要求，也是提高政府行政效率的重要手段。

【关键词】公务员；权利；保障

一、公务员权利的概念及内容

“公务员权利”这一概念包含“公务员”和“权利”两个方面的内容，公务员是指依法履行公职，纳人国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”①权利是指法律赋予人实现其利益的一种力量，与义务相对应。由此我们可以得知，公务员权利就是由法律所规定并保障其实现的，赋予有公务员身份的人在经济、政治、文化上的一种权益。《公务员法》第五章第二节指出，公务员权利是指国家法律对公务员可以享有某种利益或者可以作出某种行为的许可和保障。我国公务员权利所包含的内容很多，一般可以分为公务员的职务保障权、收益权和自行处置权三个方面②。公务员的职务保障权包括身份的保障权、获得工作条件的权利、参加培训的权利、批评建议权和申诉控告权；公务员的收益权则包括享受劳动工资津贴等劳动报酬权、享受医疗保险等福利保障权、享受休假的权利；公务员的自行处置权包括自愿退休辞职的权利、有限的政治自由。

二、公务员权利与公务员权力的关系

公务员权利主要是指公民将公务员作为自己的职业选择时，公务员这一职位给他带来的利益；公务员权力是指公民在获得公务员职位之后，该职位所代表的权力便转移给了公务员，这意味着公务员没有权力，公务员只是在行使职位上的权力而已。二者相同之处在于，无论是公务员权利还是公务员权力，它都是公务员权益的组成部分，是公务员权益的两个方面。二者的不同之处在于：（1）前者是一个法律上的概念，它是与义务相对应的，后者是一个政治上的概念，代表一种支配他人的力量；（2）前者是可以放弃的，即公务员可以放弃自己的一些权利，如批评建议权、自愿退休辞职的权利；而后者则不能放弃，即如果公务员放弃其职位所代表的权力就会造成尸位素餐的现象，这是法律所禁止的。（3）一般而言，前者随公务员级别的升高而不断减少，后者则截然相反，即公务员行政级别越高，其需要放弃的权利也越多，反之，行政级别越高，其所拥有的权力也就越大。（4）具体来说，公务员权利具有普遍性，公务员不论职位高低，都享有机关工作人员应享有的基本权利，公务员权力则因职位类别和职位级别的不同而不同。

三、公务员权利保障的必要性

公务员较之普通公民而言，具有双重身份，两种身份所赋予的权利公务员都应享有，其一，公务员首先是公民，应享有公民的基本权利；其二，公务员作为国家行政机关的工作人员，他们还享有机关工作人员应享有的权利。

从公民角度来看，我国宪法保障公民的基本权利，如人身自由权、选举权和被选举权等，公务员作为公民的一部分，在为社会公众服务的过程中，理应享有公民最基本的权利。其次，公务员作为社会职业中的一种，应该享有在劳动中获得报酬、身份保障等方面的权利，这些权利也是每个公民在从事任何一个职业时都必须享有的，公务员这个职业也不例外。虽然在中国古代社会行政官员的权力十分集中，以至于我国公民至今还很容易把“行政官员”和“位高权重”紧密联系在

一起，因此他们往往会混淆公务员的权利和公务员的权力二者之间的关系，从而忽视对公务员权利的保障。

从公务员这一特殊身份来看，保障公务员的权利有利于公务员权力的实现。目前，公务员只是我国社会众多职业中的一种，公务员系统内部也存在着职级的差异，大多数公务员，特别是低职级公务员，他们的权力有限，大多受命于上级领导，上级权力的集中就会削弱下级的权力，威胁下级权力的行使，因此保障公务员的权利，使得公务员拥有批评建议权、申诉控告权等权利，有利于制约上级权力的滥用，维护自身的合法权益，使得公务员系统内部形成有效的监督机制。同时，公务员可以在其职位所赋予的权力范围内自由的行使自己的权力，也有助于公务员依法行政、秉公执法，提高政府服务的质量和效率。

四、公务员权利保障过程中存在的问题

虽然我国已经颁布了《公务员法》，并在《公务员法》中明确规定了公务员的权利和义务以及公务员权利救济制度，但公务员的权利依然无法得到有力的保障，主要原因在于我国现行的公务员救济制度的设计仍存在一些缺陷，具体体现在以下几个方面：

第一、救济制度设计不够合理。公务员救济制度中最主要的救济途径就是申诉和控告。申诉主要针对的是公务员的人事处理机关对公务员做出的人事处理决定，控告所针对的是机关及其领导人侵害公务员合法权益的行为。这两种救济途径的处理机关主要有原处分机关、原处分机的上级机关、同级公务员主管部门或行政系统中的监察机构，上述中的任何一个机关都是行政系统内部的机构，虽然内部问题内部解决一定程度上可以提高办事效率，但这样也可能会出现原处理结果不公正、申诉后结果仍然不公正的现象。

第二、救济体系没有得到司法的认可。我国《行政诉讼法》第12条规定：行政机关对行政机关工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对这类案件不予受理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》也作了同样规定。可见，公务员权利的救济仅限于行政层面的救济，缺乏司法的保障，而在法制社会的大背景下，权利缺乏法律的保障，其保障力度可见一斑。

第三，立案调查程序缺乏有效的监督。受理机构立案调查的整个过程都在行政系统内部这一密闭的环境中进行，缺乏一定的公开性和透明度，社会各界无法进行监督，公务员本人也没有听证、申请律师、质证等司法诉讼中的权利，因此整个受理过程的可操作空间较大，如果有其他不正当的行政干预，则公务员的权利无法得到切实的保障。

五、完善我国公务员权利保障制度的建议

第一，完善公务员权利的行政救济制度。目前我国的行政救济只限于行政部门内部，合理性和公正性受到很大的挑战。因此，笔者认为我国可以借鉴日本的行政救济制度，日本单独设立人事院来处理公务员权益方面的事务，人事院是公务员救济的第一站，人事院的裁决为最终裁决，如果当事人对人事院的裁决不服，也可以向法院提出诉讼请求。日本人事院的决定与处分只有人事院有权审查③，可见，日本的人事院具有较高的独立性。我国在今后的行政救济制度建设中也可以引入第三方机构专门处理公务员救济事务，并赋予第三方机构一定的权力，保障其独立性和可靠性，这样既能保证公务员的申诉控告案件得到公正公平的处理，又能提高案件处理的质量。第二，建立司法最终救济体系。由于我国公务员的救济体系没有得到司法的认可，因此公务员的权利很难得到实质性的保障，因此，笔者认为我国应该建立司法最终救济体系，即当公务员认为行政救济所作出

的处理决定不够公正合理时，有权向司法机关提出最终的诉讼请求。目前我国没有将司法救济纳入公务员的救济体系之中，主要还是考虑到政府的形象问题，但从另一个角度来看，司法最终救济体系更有利于政府形象的树立，因为将法律纳入公务员的申诉控告等案件中，受理单位在法律的监督下，能够更加客观公正的审理案件，给公务员做出处理决定的机关也能够在今后的人事处理事务中更加慎重的作出决定，从而使得公务员系统内部形成一个良性的运行机制，因此更有利于政府形象的树立。

第三、加强政务信息的公开，发挥新闻媒体的监督作用。虽然我国目前各级政府都建立了各自的官方网站，但政府网站公开的信息有限，因此，除政府机关内部人员之外，社会公众无法了解与公务员救济相关的案件及其审理，要保障审理的公正性和合理性，就需要社会各界的监督，尤其是以新闻媒体为代表的媒介监督。所以，保障公务员的权利，可以从政务信息的公开入手，通过新闻媒体的传播，将公务员的救济暴露在阳光下，实现公务员权利的有效保障。

第四，培养和提高公务员的维权意识。在中国传统的“顺从主义”思想影响下，我国公民在自身权益受到损害时，往往采取息事宁人的态度，从社会发展的角度来看，这种处理问题的方式不利于社会的和谐与稳定，因为问题和矛盾不及时解决总会威胁社会的安定。因此，公务员应该加强自身的法律素养和维权意识，增进对公务员权利内容的了解，在自己的权利受到非法侵害时，能够为自己的维权找到合理的法律依据，坚决维护自己的合法权益。只有当每一位公务员的权利都能得到有力的保障，公务员队伍才能更加团结和稳定，社会才能长治久安。

注 释：

①应松年.《公务员法》.北京：法律出版社，2010.

②关保英，黄学贤.《公务员法学》.北京：法律出版社，2007年.

③同上.

参考文献：

［1］罗龙鑫，熊勇先.我国公务员权利保障制度研究.前沿，2006(8).

［2］曾志华.我国公务员权利保障制度现状及完善对策.产业与科技论坛，2008(8).

［3］金国坤.论公务员权利保障制度的完善和发展.北京行政学院学报，2005(5).

［4］张志文.中国公务员保障必要性分析.德州学院学报，2006（4）.