中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析_陆新元

第19卷 增刊

环 境 科 学 研 究Research of Environmental Sciences

Vol. 19, Suppl. , 2006

中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析

陆新元, Daniel J. Dudek , 秦 虎, 张建宇, 林 红, 杨子江, 王玉宏

1. 国家环境保护总局环境监察局, 北京 1000352. 美国环保协会, 纽约 10010, 美国3. 中国环境科学研究院, 北京 100012

摘要:环境行政执法能力建设正成为中国环境行政管理体制建设的一个重点. 中国已建立起一个四级环境执法体系, 最新成立的区域环境督查中心标志着中国环境行政执法体制建设又迈出了新的一步. 对85个执法机构, 162家企业就环境行政执法机构的人力投入、资金支持、技术保障、执法手段、执法产出、执法阻力、社会动员和企业激励8个方面进行了问卷和访谈形式的调查. 从省、市、县三级执法角度全面分析了中国环境行政执法各方面存在的问题. 研究认为, 中国的环境行政执法总体而言已经建立起一个完备的框架, 各地对环境执法日益重视, 环境行政执法能力得到了提高; 但是环境行政执法随着经济发展、公众环境意识的提高面临着越来越大的压力, 承担的任务也更为繁重. 为了应对挑战, 环境法律、体制和各方面的投入以及执法理念都要进一步改进.

关键词:环境行政执法; 调查; 能力建设; 罚款; 激励

中图分类号:X321 文献标识码:A 文章编号:1001-6929(2006) S0-0001-11

1

2

2

2

3

1

1

Survey on the Capacity of Environmental Admin istrative Enforcement in Chin a

LU Xin -yuan , Daniel J. Dudek , QIN Hu , Z HANG Jian -yu , LI N Hong , YANG Z-i jiang , W ANG Yu_hong

1. Environmental Inspection Bureau, State Environmental Protection Admi nistration of China, Beijing 100035, China 2. Environmental Defense, New York 10010, USA

3. China Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

Abstract :Administrative enforcemen t practice plays an i ncreasingly i mportant role in environmental management in Chi na. Many efforts have been made, one of which is the establishment of five region enforcement centers throu ghout the country, in addi tion to the existing 4-level nation -wide environmen tal enforcemen t system. A survey of totally 85local enforcement institutions at three levels (provincial, ci ty and county) and 162enterprises was conducted on:staffing, financial resources, equipment and technical supports, enforcemen t instruments, enforcement outcomes, resistance, public involvement and economic i ncenti ves. It . s concluded that progress has been made in overall environmental enforcement framework in China, more attention been given to local environ mental enforcement and improvement been made in local environmental enforcement capacity, much more needs to be done in the area of legal status, institutional arrangement, overall governance system, available resources, and the overall importance given on environmental enforcement. Key words :environmental ad ministrative enforcement; survey; capacity building; penalty; incentive

1

2

2

2

3

1

1

中国在环境管理体系方面日益完善, 管理手段也趋于多样化, 但是高速的经济发展, 特别是近几年

投资的迅速增长和能源需求上升, 以及高能耗、高排放产业的增加给环境保护带来了前所未有的压力. 使环境受经济发展的压力日益严重, 但随着环境意识提升、环境价值观念的转变, 社会和公众对环境质

量的要求逐渐提高, 中国的环境管理正面临着前所未有的挑战. 应对这一挑战的关键是法律能否得到有效的执行. 贯彻和实施法律, 维护法律的权威性, . 收稿日期:2006-08-28

基金项目:美国环保协会(Environmental De fens e) 和德国技术合作公司

(D euts che Ges ellschaft f r T ec hnische Zus ammenarbeit (GTZ) G mbH) 共同资助的中国环境与发展国际合作委员会项目

作者简介:陆新元(1950-) , 男, 浙江桐乡人, 研究员.

2环 境 科 学 研 究第19卷

环境行政执法能力建设应成为今后环境行政管理体制建设的一个重点.

访投诉受理和协调工作. 在组织体系上, 督查中心由环监局归口联系和业务指导, 督查中心受国家环境保护总局委托开展重大环境污染与生态破坏案件的查办工作, 有关查办结果与处理建议报环监局, 由环监局提出处理或处罚意见. 督查中心受国家环境保护总局领导, 对国家环境保护总局负责, 受国家环境保护总局委托开展工作, 但不指导地方环保部门业

[1]

务工作. 区域督查中心作为国家环境保护总局的派出机构, 是国家环境行政执法区域层面的延伸, 它的成立将有力于增强中央政府对地方政府环境行为的监管力度.

在地方层面, 各级政府的环境保护行政主管部门绝大多数也设立了自己的独立环境执法机构, 这些执法机构隶属于本级环保局, 受其委托在辖区内行使环境监督执法权, 往往是事业编制, 不列入行政序列. 在机构名称上, 这些执法机构以往称为/监理0部门, 现统一为/环境监察0. 省(直辖市、自治区) 、市(自治州) 和县(自治县) 三级一般称为环境监察总队、监察支队和监察大队. 这些地方环境执法机构在职能上与环监局的职能相比, 受级别的限制, 其自身不具备行政立法职能; 而且不同地区、不同级别的执法机构各自的职能范围不同, 有些并不具有应急和排污收费职能. 这四级(有些地方在乡镇也设有环境执法机构, 如考虑区域督查中心可以称为五级) 执法机构在关系上, 与四级环境行政机构之间的关系相一致, 即在业务上实行分级管理, 受上级环境执法部门的指导, 行政上则隶属本级环境行政机构管辖, 接受其领导, 最终对本级政府负责. 环境执法组织体系和关系如图1所示.

1 环境行政执法组织体系

环境行政执法(以下简称环境执法) 是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据, 为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为. 环境执法有别于立法、司法行为, 是由国家行政机关实施的一种行政行为. 其表现形式多样, 如监督检查、奖惩、征收、强制等. 环境执法的主要依据是环境保护法律、法规、规章、政策性文件以及环境标准, 其执行程序要受行政法、行政程序法的限制.

环境执法由于是一种特定的行政行为, 因此往往会由特定的行政机关中特定的机构和人员执行. 中国环境执法体系的建立和完善是一个渐进的过程. 环境执法是由经法律授权的负有不同环境保护职能的部门来执行. 由于中国实行的是/环保部门统一监督管理, 有关部门分工负责0的环境管理机制, 环境执法也呈现这种状况. 环境执法分散于法律授权的环境相关行政机关, 相比而言环保部门集中了大部分的环境执法权. 在国家层面, 从国家环境保护总局内部环境行政执法组织体系的变化来看, 环境执法权的行使也经历了一个从分散到集中, 由综合性部门到专职执法内部行政机构的演变过程. 2003年10月根据5中央机构编制委员会办公室关于环保总局调整机构编制的批复6, 国家环境保护总局正式组建了环境执法专职机构) ) ) 环境监察局(以下简称环监局) , 环监局的主要职能集中在3个方面, 即执法监督检查、排污收费和突发环境事故应急处理. 国家环境保护总局还在区域层面设立执法监督机构. 2006年7月, 经中央机构编制委员会办公室批示, 国家环境保护总局制定5总局环境保护督查中心组建方案6, 决定在全国建立5个环境督查中心, 中心的主要职能包括:监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况; 承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作; 承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作; 参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作; 承办或参与环境执法稽查工作; 督查重点污染源和国家审批建设项目/三同时0执行情况; 督查国家级自然保护区(风景名胜区、森林公园) 、国家重要生态功能保护区环境执法情况;

图1 环境管理与执法组织体系

Fig. 1 Organizational s tructure of environmental management

and enforcement

中国环境执法体制的建设与环境管理体系的建

增刊陆新元等:中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析3

设是同时起步同时进行的. 环境立法与环境行政机构等环境管理体系的日益完善为环境执法提供了法律和机构保障. 在执法的法律保障方面, 建立了一套由环境保护与环境执法规范构成的相对完整的执法法律体系, 应该说环境执法基本做到了有法可依. 法律法规对环境执法的明确界定是环境执法的依据和保障. 环境保护法律、法规规定了环境行政执法权限、种类、处罚原则、措施、额度以及执法程序, 规范了环境执法行为, 明确了各方的权责关系, 确立了合法、合理、公平、公正、公开执法的原则. 从中国现行的法律、法规、规章来看, 环境执法的法律依据主要有5个来源:¹国家的基本法5宪法6中有关环境保护的规定; º环境保护基本法5环境保护法6的规定; »环境保护专项法, 如水、气、固体、噪声污染防治法, 海洋、森林、土地等生态保护法, 以及环境影响评价法、清洁生产法、排污收费管理条例等20多部法律、法规; ¼其他法律、法规中涉及环境保护的条款; ½环境执法专门法规, 包括适用于所有行政执法部门的5行政处罚法6, 环境执法专项法规5环境监理工作暂行办法6、5环境保护行政处罚办法6等. 执法组织建设方面, 执法力量日益壮大, 环境执法机构、执法人员数量持续快速增加. 截至2004年, 全国各级环境监理人员达到50040人, 比1997年增加了14417%, 同期环境监理机构数增长3312%(见图2)

.

执法现状以座谈和问卷2种形式进行调查. 问卷调查共设计A, B 2类问卷, 其中A 类的调查对象是地方环境监察机构, B 类的调查对象是企业. 这2类问卷从人力投入、资金支持、技术保障、执法产出、执法手段、执法阻力、社会动员和企业激励8个方面对执法现状做了调查. 2005年8月) 2006年1月共回收问卷247份, 其中A 类85份, B 类162份. 211 人力投入

通过各级实际执法人员及执法一线反馈的情况看, 目前环境执法人员配置数量偏低, 工作压力比较大. 随着公众环境意识的提升, 一些与群众切身利益相关的水污染、噪声污染与大气污染等环境问题成为公众投诉的热点, 也成为媒体关注的焦点问题, 扩大了环境监管的范围. 过去执法人员只需关注一些重点污染源即可, 现在就不得不面对更加分散的小污染源. 出于监管部门自身的职责与承诺, 受政府部门的压力以及新闻媒体的监督, 在接到投诉后执法人员必须及时赶赴现场处理. 有些地方政府为了改善形象, 还规定执法人员必须在投诉后的几小时内赶到, 由此执法工作强度日益加大, 不仅要求执法人员的数量得到保障, 对执法人员的素质也提出了越来越高的要求.

从人员编制(见图3) 来看, 地方省、市、县三级执法机构的人数相差较小, 市级编制最多, 平均近30人; 省级编制为28人; 县级最少, 平均为27人. 但从实际人数(见图3) 来看, 县级执法机构最多, 平均为35人; 其次是市级, 平均近32人; 省级最少, 平均为24人. 因此县级执法机构的人员超编最严重, 而省级实际人数尚未满编制. 导致的可能后果是, 如果严格按照财政预算, 县级执法机构由于人员超编, 其人员支出会超出财政拨款, 如不考虑预算外收入, 实际人员支出将挤占财政其他方面的预算.

无论从编制还是从实际执法人数推算, 执法人员的工作量特别大, 执法人力投入明显不足. 从实际人数测算, 省级执法人员平均每人每年的执法和排污费核查次数为14812次, 地、市级执法人员执法为34312次, 县级为30815次. 如果除去行政人员以及投诉受理人员, 按监察机构2P 3人员参与执法推算, 执法人员的人均工作日执法次数省级为0186次, 市级为1198次, 县级为1178次. 实际上除排污费征收和现场检查外, 还有大量的建设项目检查、排污申报检查和生态监查等工作, 再加上规范化执法管理因, 图2 环境执法组织建设变化

Fig. 2 Environmental enforcemen t stuff and organizations

2 环境行政执法体系现状

2005年3月, 环监局与美国环保协会共同启动/中国环境执法效能研究0项目. 该项目试图通过调查、分析中国环境执法机构的能力建设现状和理清制约环境执法能力的因素, 为进一步采取措施提升中国环境执法机构的执法能力提供相应参考. 该项目以8个省(广东、海南、湖北、湖南、吉林、辽宁、江苏、山西) 、4个直辖市(北京、上海、天津、重庆) 和4(

4环 境 科 学 研 究第19卷

训等工作, 执法人员每天的工作量非常大. 在发生重、特大污染事故后, 根据监察系统的经验, 执法人员工作量将增加2倍

.

充分的资金支持是环境管理和环境执法的保障. 长期以来环境保护行政部门资金来源的一个很明显的特点是依赖预算外资金. 预算外资金的来源有多方面, 包括排污费、行政收费和专项资金等. 但是随着国家对/乱收费0、预算外资金膨胀等问题的治理, 环保部门的预算外资金受到压缩; 将预算外资金管理纳入财政管理、实行收支两条线等措施越来越严格地限制了环保部门资金收支. 1993年10月9日, 中央办公厅、国务院办公厅文件5关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定6规定:/收费、罚没收入必须全部上缴财政, 绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工的奖金、福利挂钩, 严禁搞任何形式的提留、分成和收支挂钩0. 1997年

5中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定6指出:/罚款要全部上缴同级国库, 取消和禁止各种形式的罚款收入提留分成法. 执法部门所需办案和业务经费, 一律列入同级财政预算0. 1997年11月17日国务院令第235号发布5罚款决定与罚款收缴分离实施办法6, 以及2003年5排污费征收使用管理条例6(以下简称新5条例6) , 均规定排污费必须纳入财政预算, 列入环境保护专项资金进行管理. 2003年新5条例6的实施标志着排污费在法规文件中正式与环境管理部门财政脱钩, 过去排污费20%提留作机构自身能力建设的制度结束. 随后, 国家环境保护总局与财政部联合下发5关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法6, 规定排污费不得用于环保机构自身建设的规定在东部地区(北京、上海、天津、辽宁、山东、浙江、江苏、福建和广东) 应当一步到位, 中西部地区可以3年到位.

由于绝大多数环境监察机构均为地方政府环境行政主管部门下的委托机构, 其本身不具备行政主体资格, 没有独立财政预算, 其资金主要来源于环境行政主管部门的总预算. 笔者将来自政府财政或行政主管部门财政的预算资金都列为执行监察机构的预算资金统计. 排污费改革之后, 排污费的管理与使用对环境执法机构的资金来源产生了很大的影响, 而这种影响在不同地区、不同级别的执法机构的体现却不同. 首先, 各级财政预算资金对机构能力建设的支持力度提升. 2000) 2004年地方各级环境执法机构的平均预算资金均有一定程度增加(见图5). 到2004年, 省级环境执法机构的财政预算资金平均81, 8图3 各级机构编制人数与实有人数Fig. 3 Nu mbers of official position for enforcemen t

compared with practical numbers

在学历构成方面, 省级执法机构拥有高层次学历的人员比例明显高于市级, 市级明显高于县级. 省级机构中中专以上(不含中专) 学历的人员占到

9414%; 在市级机构中该比例为8319%, 而县级仅为6311%.研究生、本科生比例从省级到县级依次递减(见图4) , 被调查的县级执法机构中无研究生以上

图4 各级环保部门工作人员学历结构Fi g. 4 Stuff holding different degrees at three

levels of enforcement

学历的工作人员. 而专科、中专以及中专以下学历工作人员的比例随执法机构级别下降而增加. 依据国家环境保护总局5国家环境保护总局关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知6(环发[1999]第141号) (以下简称5141号文件6) , 从编制人数看, 各级执法机构的编制基本达到要求; 从学历构成看, 省级机构的建设水平均值基本达到1级标准; 市级平均水平达到了2级标准; 而县级平均水平处于3级标准. 因此县级执法机构在执法人员的素质上还有待进一步提高. 21

增刊陆新元等:中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析5

相比2003年均有增加, 省市两级都增加了50%以上, 县级增加最少, 仅有115%.三级机构中市级执法财政资金保持了较快得增长势头, 是三级执法机构中财政预算和实际执法资金最多的. 其次, 环境执法资金保障在新5条例6实施后被给予特别重视, 中央财政转移支付给予一定支持. 如5关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法6对于过渡性政策安排中指出, 中央财政视财力状况对中西部财政困难省份的环境保护执法工作给予适当补助; 5财政部环保总局关于印发中央环境保护专项资金项目申报指南(2006) 2010年) 的通知6将环境监测、监察和应急能力作为加强监管能力建设的重点, 通过专项资金进行支持. 但是由于各地区对新5条例6执行不到位, 使排污费成为制约环保部门能力建设的一个重要因素. 排污费依然被挪用、挤占, 有些地方财政没有执行新5条例6规定, 并未将保证环保机构的支出列入财政预算, 导致环保机构经费紧张; 有些地方排污费进入不同级的财政体系后, 财政部门依据/排污费0的数额决定环保机构的预算. 因此, 各地各级环保机构在2003年之后的预算外资金(包括专项资金) 出现了很大的分化. 从执法机构实际支配资金来看, 省市两级执法机构的资金总额均呈增长趋势, 特别是2004年, 与2003年比, 省市两级增幅分别达7414%, 19017%, 而县级机构却出现了下降, 降幅达2511%.2004年市级平均实际支配资金为46611万元, 省级为22017万元, 县级为18511万元(见图5). 这其中预算外资金的影响较大, 省市两级预算外资金均有所增加, 对实际可用资金的贡献率分别为2317%和6718%, 而县级由于预算外资金减少, 其对整个可用资金下降的贡献率达10612%.在新5条例6实施后, 排污费收支实施两条线管理, 使县级执法机构的经费压缩过快, 而且财政资金并没有从预算中得到及时补充, 从而导致县级执法机构的资金总体下降. 2004年被调查的县级执法机构中, 有20%多的经费依然靠排污费或其他资金来源, 没有财政预算拨款. 相比之下, 省市两级执机构的财政预算资金要有保障, 不仅增加幅度较大, 而且预算外资金(主要是专项资金) 的获得能力比较强, 对于受排污费管理方式变革的影响较小; 县级预算外资金获取能力最薄弱.

尽管执法资金得到了长足发展, 但依然明显不足. 据测算, 省市县三级环境执法机构排污费核查和

.

[1]

按照每年2P 3机构人员参与现场检查与执法测算, 仅执法经费就分别为10319万, 7918万和36万元, 占实际获得资金的47%, 1711%和1914%, 扣除人

员经费后, 办公费、设备购置费、工作运行经费和培训费等已非常少. 从实际操作看, 省市县三级执法支出占总支出的比例分别为1814%, 1715%和1418%.由此可以看出, 执法支出明显不足, 被其他费用挤占的现象比较严重.

图5 三级环境执法机构财政来源资金及

预算外资金变化情况

Fig. 5 Finance from budget and of-f budget

2. 3 技术保障

环境执法机构的技术保障主要是指用于环境监督检查的设备、仪器的拥有量, 包括交通工具、取证设备以及通讯设备. 执法设备保障跟不上在全国是一个比较突出的问题. 根据环监局的测算, 2003年全国环境执法机构仪器设备购置经费为113亿元, 按照与/十一五0目标的差额测算, 仪器设备购置经费每年最少需投入217亿元, 比2003年实际发生数多114亿元. 由于设备的类型、质量、性能差异很大, 直接进行统计分析难度比较大, 该次调查以执法车辆情况和现有设备的估值来分析. 对问卷分析(见图6) 可知, 在执法车辆数上, 省级执法机构人均为0121辆P 人, 市级为0120辆P 人, 县级最少, 仅为0108辆P 人. 这种差异与实际执法需要相一致. 这也说明省级执法机构的执法空间距离要大于市级, 市级大于县级. 执法设备上, 市级执法机构设备估值约为180万元, 明显优于省和县级, 是县级执法机构的5倍多. 三级执法机构的执法车辆和执法设备的方差分析表明, 三者之间存在显著差异.

根据5141号文件6规定, 执法交通工具的标准为是:一级标准为1P 4辆P 人; 二级为1P 6辆P 人; 三级标准为1P 8辆P 人. 从总体调查情况来看, 所有执法机构中达到一级标准的占1713%; 达二级标准的为2712%; 达三级标准的为1418%.省市级执法机构的

6环 境 科 学 研 究第19卷

企业违法行为产生了一定的威慑作用, 可以在一定程度上降低企业的违法频率; 另一方面, 弱相关性表明, 在中国执法与守法之间还存在另一种关系, 即随着执法检查频率的增加, 发现企业违法的案件更多, 这种效应一定程度上抵消了/检查-守法0之间的负相关关系. 这一点可通过对省市县三级机构之间的相关关系进一步说明. 省市两级执法检查频率与违

图6 三级执法机构执法设施拥有情况比较Fig. 6 Automobiles and evaluated value of equipments

possessed by enforcement bodies

法案件数呈负相关, 而在县级呈正相关, 即随着执法检查频率的增加, 违法案件的数量也在增加. 上述结果可能是省市两级执法机构的执法具有威慑性, 而县级执法机构的执法威慑性差, 或者检查强度不够, 且其管辖、监督的对象对于执法检查、监督、处罚存在更强的机会主义心理所致. 该现象给县级执法机构的执法监督带来更大的挑战. 但对违法行为大于2次P a 的企业数量的调查表明, 省市县三级没有差异, 也就是说县级执法机构执法检查效果与省市两级差异不大, 之所以出现县级执法机构执法检查频率与违法案件数呈正相关, 可能是因为县级执法机构的执法检查分布不匀衡, 1年内受检查少于1次的企业数较多, 企业由于受检查次数少使违法的可能性提高, 因此一次检查发现违法的可能性也就相应提高. 这一现象进一步说明加强县级环境执法机构执法能力建设的紧迫性和必要性.

表1 执法检查频率与查处违法案件数之间的关系

Table 1 Correlation of inspection frequencies

wi th numbers of non _compliance

项目皮尔逊相关系数显著性水平(双尾T 检验)

观测量数

省级执法机构-0. 1570. 66510

市级执法机构-0. 0760. 70827

县级执法机构0. 1270. 42941

总体数据-0. 0310. 78878

执法车辆平均拥有量均达到二级标准, 而县级未达到三级标准. 其中, 省级执法机构达三级以上标准的为80%, 达一级标准的为10%; 市级达三级以上标准的为7714%, 达一级标准的占2518%; 县级达三级以上标准的仅为5913%, 达一级标准的为1713%.2. 4 执法产出

环境执法的直接产出是执法的实施力度和违法率的下降. 执法的实施力度可以用执法检查频率来衡量. 调查发现, 在所有调查样本中企业每年受到的检查次数平均为8159次, 其中省级对企业的检查次数为713次P a, 市级对企业的检查次数为11183次P a, 县级对企业的检查次数为5158次P a(见图7) . 执法机构的检查次数显然与执法机构资金、人员以及执法设备相关, 市级执法机构无论在资金支持、人员配置还是执法设备方面均优于其他两级, 因此, 其执法检查能力也比较突出

.

2. 5 执法手段

在6项环境执法行政处罚手段(罚款、限期治

图7 三级执法机构对辖区内每个污染源

的年检查频率

Fi g. 7 Inspection freq uencies for sources

regulated by 3level

理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分) 的调查中, 根据使用频数由高到低依次为罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分(见图8). 罚款使用频数最高, 占总频数的60%.而排前2位最有效的处罚手段分别是责令停产停业和罚款, 其中责令停产停业占总频数的4715%, 罚款占2818%.可见, 最常用与最有效的处罚手段之间存在着明显的选择性差异, 停产停业是对企业经营活动的重大 通过对执法检查频率与查处违法案件数的相关性分析(见表1) 可知, 二者存在负相关关系, 但相关. ,

增刊陆新元等:中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析7

构认为, 现行法律、法规规定的罚款额度对违法者构不成有效的威慑. 最常用的、又是被认为有效的处罚手段, 却对违法行为不能真正起到威慑作用, 这显然成为当前环境执法的一个障碍. 有研究也表明, 中国环境经济处罚缺乏威慑性主要是法律规定额度过低, 并设有不合理上限限制. 在经济处罚的设定理念上, 中国与美国存在很大差距. 如何改进罚款的设计机制从而让罚款这一处罚手段在环境违法处罚中

图8 执法机构最常使用的行政处罚手段Fig. 8 Preference for the admi nistrative penalty tools

[3]

起到有效作用是改进环境执法效能的当务之急. 2. 6 执法阻力

执法者的独立性是公正执法、实现罚过相当的重要前提. 为了调查目前中国环境行政执法者能否独立做出处罚决定, 给予违法排污者以应有的处罚, 问卷从企业和执法者2个角度设计问题, 力图更为深入地描述中国环境行政执法独立性的现状.

对企业的调查问题是:企业在受到警告、罚款、行政处分、限期治理、吊销许可证或者其他具有许可性质的证书和责令停业、关闭6种不同处罚方式后, 如果认为环保部门的处罚不合理, 企业对可能采取的5种(与环保部门协商、由政府协调、行政复议、行政诉讼、拒不执行) 不同应对方式进行排序. 对排序值求平均数, 结果如表2所示.

式. 但正因此其处罚后果的严重性, 法律给了严格的适用规定:¹执法机构不能直接做出停产停业的处罚规定, 而只能由执法机构所隶属的政府做出; º企业的违法情节要严重. 停产停业因其严格的适用条件和严重的后果性, 并不能成为执法机构常用的处罚手段之一. 而在最有效和最常用执法手段的2项调查中, 罚款均进入前2位, 其在整个行政执法处罚中的地位也就可见一斑. 相比之下, 罚款的处罚弹性大、适用范围广, 而且又直接触及企业的经济利益, 因此罚款比其他处罚手段优势要明显得多. 罚款地位的重要性并不意味着其本身是有效合理的. 对目前罚款有效性的调查表明, 有6813%的被调查机

表2 企业受到处罚后的不同对策选择排序

Table 2 Alternative reponses to di fferent penalties by regulated

处罚形式警告罚款行政处分限期治理

吊销许可证或者其他具有许可性质的证书责令停业、关闭

与环保部门协商

1. 070

1. 2061. 2051. 170

[1**********]2

由政府协调2. 2906982. 4712642. 2794122. 2692312. 1449282. 028986

行政复议2. 8214292. 6395352. 6666672. 6760562. 6065572. 824561

行政诉讼3. 9466673. 6708863. 8135593. 8709683. 6785713. 627119

拒不执行4. 7407414. 7647064. 6153854. 5869574. 6829274. 511628

1. 4696971. 634921

由表2可以看出, 在受到不同处罚时, 总体而言, 企业会优先采取与环保部门协商, 其次的顺序是由政府协调、行政复议、行政诉讼, 最不可能使用的方式是拒不执行. 在受到处罚后将与环保部门协商、政府协调作为2个优先考虑的应对措施, 事实上与法定的执法程序不相符. 按照行政处罚法的规定, 行政相对人在受到处罚之后, 如果认为处罚不合理, 可以求助于行政复议和行政诉讼2种法定渠道解决. 事实上企业在受到执法处罚后诉诸法律的很少, 从司法起诉的案件来看, 被调查机构2004年共查处环境违法案件44378起中, 被处罚者提起诉讼的案件

48起, 占总违法案件的0111%, 执法机构胜诉36起, 占诉讼案件的75%.低诉讼率可能有2种原因:¹违法企业自知违法事实存在, 加之处罚在可以承受的范围内, 企业选择认罚. 认罚可能是因为处罚过轻, 违法企业因此明知故犯, 以/罚0代替违法污染. 这一点可以从执法机构问卷调查中普遍认为罚款过轻得到印证. º在中国的环境行政执法过程中, 由于处罚弹性过大, 行政相对人常诉助于非正式渠道来/摆平0处罚, 执法的独立性常常会受到干预, 这些干预可能来自政府也可以能来自执法机构所隶属的环保行政机构. 这也反映出目前中国环境执法处罚的

8环 境 科 学 研 究第19卷

严肃性不强, 协商渠道解决、任意变更处罚的现象依然比较常见.

另外, 通过对以上5种应对渠道的方差分析可以看出, 与环保部门协商会因处罚方式的不同企业优先选择的次序也出现区别, 这主要是受限期治理、吊销许可证或者其他具有许可性质的证书和责令停业、关闭是由政府机构而不是由环保部门做出的影响, 以及这3类处罚影响较大, 行政相对人往往会选择正式的渠道解决有关. 这与行政诉讼差异较大相对应.

对执法影响因素的调查主要是让执法者评出影响执法公正性、有效性的主要因素. 问卷给出了6种可能的影响因素:政府干预、人情关系、证据不足、法律依据不充分、执法设施不足. 通过被调查者给6种因素影响的案件比例数, 再按[0, 25%) 赋值为1, [25%, 50%) 赋值为2, [50%, 75%) 赋值为3, [75%, 100%]赋值为4的方式对各种影响因素取平均得分, 最后得出影响执法公正和有效性的因素依次是:¹执法设备欠缺(118793) ; º法律依据不充分, 法院不支持(115789) ; »政府干预(114630) ; ¼人情关系(114590) ; ½取证能力限制, 违法证据不足(114000) . 执法机构本身的设备保障和法律制度不健全成为制约执法机构公平公正执法的主要因素. 217 社会动员

社会动员能力体现了执法机构动员社会资源增强环境监督的能力. 如果一个执法机构能够充分利用社会资源, 调动社会力量参与执法监督, 就会以少量资源为杠杆撬起更多的资源, 从而壮大执法监督的力量. 公众参与执法的积极性依赖于双方的良好关系. 执法机构与公众之间的关系可通过多种互动渠道建立, 也有多种方式来表明这种关系. 公众参与环境保护和环境执法行为, 首先要依赖于自身环境保护的意识; 其次是公众对环境状况的感知或了解; 最后是有便利的参与渠道. 为此, 调查从三方面进行:¹公众环境信息的获取与参与执法的渠道; º执法机构为调动公众参与采取的激励措施; »执法机构与公众互动关系表现. 公众参与渠道主要包括:是否有24小时举报电话、举报电话的接待能力(服务小时数@服务人数) 、举报渠道. 举报激励措施包括:举报电话是否为免费、举报是否有奖励. 执法机构与公众之间互动关系主要从举报的答复满意率和公众是否将本级环境执法机构作为首选投诉渠道两方面

.

公布环境信息, 包括环境违法信息的公布是环保机构调动公众参与的基础工作, 也是增强公众环境意识, 加强公众对环境状况了解的重要方式. 包括

省市县三级在内的被调查机构中, 向当地公众公布环境信息的机构占被调查机构数的5614%.这一比例显然并不是很高, 而且三级机构中, 公布环境信息与不公布环境信息的比例没有较大差异. 环境信息的公布渠道主要还是采用传统媒体, 有60%的环境保护机构选择在报纸上公布当地环境信息; 44%的机构选择采用专门的文件作为环境信息发布载体; 也有44%的机构采用网站作为发布渠道. 被调查机构100%设有1种或多种举报渠道. 9118%的机构设有举报电话, 其中开放24小时举报电话的执法机构占6518%, 在三级执法机构中开设24小时举报电话机构比例最高的为市级, 有80%; 其次是县级, 占5711%; 省级开设全天举报电话的机构仅占50%.在举报电话接待能力方面, 市级最高, 平均为95197h P 人; 其次是省级, 为84189h P 人; 县级为47184h P 人. 除举报电话外, 执法机构还开设了一些其他举报渠道, 如举报信箱、信访、电子邮件和网站投诉等, 多渠道的投诉方式可以给公众更多的选择, 可以通过自己最为方便的方式举报环境违法行为. 投诉渠道的增多, 有利于公众参与环境监督. 调查显示, 被调查机构开设2种(含) 以上举报渠道的机构占调查机构总数的5713%(见图9). 省级机构的举报渠道建设最为健全, 2种(含) 以上举报渠道的机构占总机构数的8819%; 市级为60%, 县级为4818%.

图9 执法机构拥有执法举报渠道种数Fig. 9 Nu mbers for public complaint channels

举报经济激励可以鼓励公众参与监督的积极性. 与渠道建设不同的是, 举报经济激励并没有引起各级执法机构的足够重视, 在所有调查机构中免费举报电话仅占4618%, 对举报行为实施奖励的占

增刊陆新元等:中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析9

2219%.在经济激励方面的努力程度也与机构能力建设方面有关, 市级、省级和县级依次递减有所不同. 设有免费举报电话的省级机构只占2212%, 设举报奖励的占3313%; 市级开设免费举报电话的占3617%, 实施举报奖励的占2811%; 县级分别是6010%和1617%.免费举报电话在县级执法机构所占大比例的可能原因之一是, 对于低收入基层群众, 举报行为更多的是希望免费, 从而调动举报的积极性, 但是对于举报行为的奖励, 县级执法机构因资金状况原因又有所限制. 三级执法机构在举报电话免费与否的差异性上是可以理解的, 但是整体偏低的现象值得注意.

执法部门对举报的答复以及举报群众对举报的满意度是对执法部门与公众之间关系密切程度的定性描述依据. 总体来看, 三级执法机构对于公众举报案件的答复率都比较高并且相差不大, 平均为97186%; 公众对答复的满意度也比较高, 平均为88175%, 但仍需进一步改善. 公众在遇到环境违法现象时, 第一时间向哪个部门举报表明了公众对该执法机构的认知度和信任度. 从调查来看, 公众在第一时间向执法部门或利用执法部门的专有举报渠道举报违法行为的案件占执法部门受理和处罚案件数的平均比例为75153%, 这一比例有些偏低, 其潜在原因可能是:¹执法机构对于自己监督职能的宣传度不够, 公众在遭遇环境污染危害时不知道通过执法机构的特定渠道进行举报; º公众对本级执法机构的执法能力缺乏信任, 而直接向政府或其他信访机构或上级环保执法机构举报. 无论是哪种原因, 都给环境执法机构敲响了警钟, 要进一步加强与公众交流与沟通, 改善环境执法机构在公众中的形象, 取得公众信任, 与公众建立良好互信的关系, 从而整体上提升环境行政执法的能力. 当然这里也很难排除有些地区环境举报受理职能被整合到某统一渠道上的可能, 如12369举报电话由上级执法机构受理, 然后转交给下级机构办理, 或某些城市设有统一的综合执法受理热线.

需要注意的是, 公众参与和公众举报是一把双刃剑. 首先, 公众参与对于增强监督的能力是有限的, 公众监督代替不了执法监督部门的执法检查. 公众无论是在技术手段还是专业水平上都不能达到执法机构的监督水平. 从调查结果来看, 公众举报最多的案件主要是噪音污染, 其次是空气和水污染. 81举报的比例超过了50%; 而只有22%和4217%的被调查机构所查处的水污染和空气污染案件中的50%是由公众举报的. 公众参与监督的主要领域还是集中在公众直觉最为明显的且与之密切相关的突出违法行为. 最后, 公众参与可以加强监督力量, 同时也对执法部门的执法能力提出了更高的要求. 随着公众对于本地环境质量的了解加深, 对环境质量的要求提高会加重执法部门的执法压力. 公众参与、环境信息公开是民主社会发展和环境管理发展的必然趋势, 对于公众参与环境执法不应该仅仅从功利的角度, 而应以一种长远的眼光来看待. 218 企业激励

执法机构为推进执法有2种激励手段:对违法企业进行严厉处罚; 对守法企业实施奖励. 对守法企业实施奖励是促进企业自觉守法的一种有效手段. 执法机构对企业的奖励有多种方式, 该次调查了4种具体的奖励方式的运用情况:/与排污费补助相挂钩0、/减少执法检查次数0、/为再投资改扩建加快审批程序0、/荣誉称号0. 这4种方式可划分2类, 前3种属第1类是直接经济激励, 最后1种是精神鼓励, 当然这种精神鼓励也有可能转化为间接的经济效益. 调查发现, 目前执法机构最常用的激励方式依次是:/荣誉称号0, 有7415%的被调查执法机构使用该种奖励方式; 有2515%的机构使用/与排污费补助相挂钩0; 1415%的机构使用/为再投资改扩建加快审批程序0; 有1019%的机构采取/减少执法检查次数0方式鼓励企业守法.

在被调查的162家企业中, 有144家对是否接受过环境保护方面的表彰或荣誉称号做出了回答. 54%的企业受到过表彰或荣誉. 可以看出目前受表彰的企业比例还是比较大的.

企业在环境保护方面如果得到政府认可, 被授予称号或其他形式的表彰, 有4314%的企业认为可以/改善企业形象, 有利于企业市场竞争0; 有3113%的企业认为可以/与当地居民保持良好的关系0; 有1811%的企业认为/政府可以因此给予一些经济优惠政策0; 有712%的企业认为/政府会因此而减少执法检查的次数0. 显然, 企业对于环保行为获得奖励及其益处的感知与执法机构采取措施是相对应的. 基本上, 荣誉称号带来的精神鼓励和间接经济收益是第1位, 而直接经济回报居其次.

对企业真正想从环境保护中获得利益的调查可, 1

10环 境 科 学 研 究第19卷

于企业市场竞争0, 2312%的企业最看重的是政府可以因此给予优惠措施. 该调查结果说明, 企业环境保护行为的期望结果与其经济利益密切相关, 真正从事环境保护的企业并不把短期的、直接的经济收益放在首位, 而是希望通过企业环保绩效能够带来企业产品的市场竞争优势. 目前环境守法的精神奖励引导是正确的, 但同时应加强精神奖励与企业形象改善的关联程度, 让企业的环境绩效带来经济收益.

可以看出, 目前企业通过环保表彰或被授予荣誉称号实际所获得的利益与企业本身所重视的利益存在差距. 多数企业(占9518%) 最希望在环境保护方面取得的成绩能与企业的经济利益挂钩, 而这两方面真正得到回报的只占到7115%.这一差别体现了3个含义:¹企业的环境保护是以经济利益为导向的, 能够为企业带来经济收益的任何行为, 包括环境保护都将是企业行为的驱动力; º公众, 特别是企业所在地区的居民对企业环境保护状况关注的程度不够, 不能形成强有力的、对企业环境污染行为进行制约的力量, 因此企业进行环境行为决策时并没有将公众的利益放在突出考虑的位置上; »公众对环境保护的关注与企业的经济利益两者直接相关性低, 公众对于良好环境的诉求并没有反应到企业的经济利益上, 这可能是由于中国的消费者在进行商品选择时并没有考虑产品生产者的环境保护绩效状况, 有区别地选购产品, 也可能是由于公众没有获取这方面信息的渠道.

能公正、有效执法的一个重要因素.

c. 法律法规本身的规定不合理, 限制执法和对执法机构的授权小, 是制约执法威慑力的制度根源. 此外, 罚款额度规定过低. 罚款是现行法律规定的一个重要执法处罚手段, 也是有效制约违法行为和使用频率最高的执法手段, 但由于规定处罚额度过低, 不适应于经济的快速发展和违法者承受能力的提高, 致使罚款的威慑力不足.

d. 社会动员能力有所提升, 但有待进一步提高. 各级环境执法机构越来越注重公众投诉渠道建设:100%的执法机构设有举报渠道; 9118%的机构开设电话举报渠道; 5713%的机构同时设有2种以上举报渠道, 但是信息公开率不高, 仅5614%的机

构发布环境信息. 激励公众参与举报的力度不强, 举报免费、举报奖励及实施面很小. 社会动员能力市级最强.

e. 对企业守法的经济激励力度不高, 以荣誉激励为主. 企业通过受到环保表彰或被授予荣誉称号实际所获得的利益与企业本身所重视的利益有差距.

3. 2 政策建议

a. 加强执法队伍建设的投入, 提高执法人员的综合执法水平, 在省市县三级执法机构中, 要把县级执法机构的建设作为目前环境监督的重点, 在人、财、设备上给予更大的保障. 目前县级执法机构的实际人数与编制人数相差特别大, 为了保障执法一级的工作人员, 应该适当扩大县级执法机构的编制; 在资金方面, 县级机构在排污费纳入财政之后, 执法资金由于受本级财政的约束, 执法独立性受到很大的制约, 执法受到干预的现象时有出现; 设备方面, 县级机构也是三级机构中应加强建设的重点.

随着中国经济的日益发展, 工业化水平的提高, 环境污染的压力也越来越大, 这对执法机构提出了更高的挑战. 为了加强环境执法机构的标准化建设, 国家环境保护总局1999年出台的5141号文件6对于地方的环境行政执法机构建设起到了一定的指导作用. 但该规定本身由于存在全国上下一刀切的问题, 致使一些地区, 特别是发达地区在提高环境执法机构建设能力方面受到了约束, 降低了地方政府特别是财政机构进一步进行环境执法机构投入的积极性. 能力建设标准出台至今已有7年多, 整个环境保护的要求及与经济发展水平相适应的能力水平都发, 3 结论与政策建议

311 结论

a 1环境执法投入不足, 投入力度有待进一步提高. 执法设备欠缺是制约执法效能的首要因素. 目前环境执法的人力、资金和设备投入都存在短缺现象, 随着公众要求提升执法力度呼吁的高涨, 执法机构正面临着很大的压力, 环境执法人员的执法负担越来越重, 而由于执法投入不足, 执法人员力不从心. 执法投入在省市县三级机构分布不均, 无论人力、资金还是设备投入, 市级机构最好, 县级机构最差. 县

级环境执法状况令人堪忧, 需要进一步改善.

b. 执法机构的管理体制存在障碍, 需要进一步理顺. 现行体制下, 多数地区的执法机构属事业编制, 隶属本级环保局, 而地方环保局又隶属政府. 这种关系使执法机构的独立执法职能受到很大的约束. 在执法手段上, 缺乏强制权, 执法机构并不能独

增刊陆新元等:中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析11

求, 而有些地方依然按照这一标准进行建设. 5环境监察能力建设/十一五0规划6提出了新的要求, 对标准有些改进, 但在具体的实施与执法方面需要进一步研究与当地情况更相适应的标准体系. 更为重要的是, 要建立一套相应的机制督促地方政府加强环境执法能力建设的投入.

b. 加强执法资源动员能力. 仅仅依据执法部门的努力, 一味地强调强制性处罚并不能有效地改善目前执法状况. 执法能力的提升, 不仅仅体现在执法机构自身人员、财力的增加和处罚力度的提高上, 还体现在执法机构资源的动员能力上, 能够充分利用执法机构以外的资源, 并将其与自己所控制的内部资源进行有效整合, 最终实现企业排放达标, 维护清洁、健康的环境. 执法机构的外部资源动员能力主要是动员企业资源和社会资源. 应出台具体的鼓励公众参与执法的强制性措施, 如为公众提供便利的举报电话, 加强执法机构与公众之间的沟通, 降低公众参与执法的成本, 提供必要的奖励措施, 并保护举报人的隐私. 鼓励企业所在地的居民组成志愿监督团体, 一方面反映居民呼声, 另一方面加强与企业谈判的能力, 对企业形成压力, 还可以促进企业与当地居民之间进行环境保护共建.

c. 激励、引导企业自觉守法. 转变执法思路, 改变单一的/强迫0守法为注重引导守法, 为企业守法提供良好的法律服务. 强化对守法企业的经济激励, 加强企业荣誉奖励与企业经济收益之间的关联, 让守法企业真正从守法中获得经济收益.

环境行政执法机构在进行环境监督时, 为了激励企业在生产经营的同时保护好环境, 应该对环境保护绩效好的企业实行精神鼓励与经济激励相结合, 同时, 应对企业环境保护目的进行引导, 使其更好地关注群众的健康利益. 具体措施包括:¹进一步做好环境保护绩效好的企业的产品、服务认证工作, 增强环境保护表彰、奖励项目的知名度和市场认可度, 将企业产品、服务市场的收益与环境保护关联起来; º加强宣传教育, 引导公众绿色消费, 使环境保护成为消费者选择商品和服务时考虑的一个因素, 倡导公众选择环境保护绩效好的企业的产品和服务; »加强地方特别是企业周边地区群众的环境维权组织与动员, 组织企业所在地的群众成立环境监督小组, 与企业就当地环境保护问题开展协商, 执法机构参与协调, 共同督促企业守法.

d. 提高执法机构的处罚强度. 在提升执法者素

质、规范执法者行为的前提下, 增加执法者的执法强制手段; 制定科学的经济处罚额度, 在目前来看必须提高罚款额度, 改变目前绝对静态罚款方式, 提高罚款的威慑性. 对环境违法经济处罚的设定应该坚持/以有效的阻吓违法行为为根本目标, 以环境违法动态收益为基准, 综合考虑其它违法因素0的原则. 从而真正使经济处罚这一在执法过程中广泛使用的处罚手段发挥作用. 以5水污染防治法6为例, 为提高违法处罚额度, 根据/中国环境执法效能研究0课题组随机抽样调查统计分析的结果, 以d 为单位设定的违法处罚上限额度不应低于216万元P d. 立法时如果采用强度更高的违法处罚, 上限额度也可以适当提高几个档次, 可以采用3万, 315万或414万元P d. 按天实施处罚只是规定每天的最高上限, 而不是对所有处罚均按每天的最高值进行, 因此, 每天的最高上限值并不影响对收益率低、规模小、支付能力差的企业的处罚. 每天的处罚上限可以做更大提高:如果取全社会企业最高日违法收益(守法支出) 为414万元, 按照7%~8%的利润增长速度, 5水污染防治法6修改周期为10年1次(1984年制定, 12年后的1996年修订过1次, 距今又有10年). 大约在9~10年内企业环境违法收益可达到10万元. 所以, 可以建议每天的处罚上限为10万元, 可以保证这个值在未来10年内对绝大部分企业起到威慑作用. 除罚款数额之外, 上述2种方案应该明确规定出处罚的裁量因素, 以供实施时参考.

说明:文中所有数据均源自文献[2].

参考文献:

[1]

徐亚茜. 排污费征收使用管理存在的问题及对策[J]. 审计月刊, 2004, (7) :32.

Xu Yaqian. Problems and solutions of pollution fee levy, e xpenditure and management[J]. Audit Monthly, 2004, (7) :32.

[2]

中国环境监察执法效能研究总课题技术组. 中国环境监察执法效能研究课题总报告[R]. 北京:国家环境保护总局环境监察局, 2006. 1) 58.

General Working Group of China Effectiveness and Capaci ty of Environmental Enforcement Project. General report for program on effecti venes s and capacity of environmental enforce ment of Chi na [R ].

[3]

Beijing:

Environmental

Inspection

Bureau,

State

Environmental Protection Admi nistrati on of China, 2006. 1) 58. 秦虎, 张建宇. 中美环境执法与经济处罚的比较分析[J]. 环境科学研究, 2006, 18(2) :75) 81.

Qi n Hu, Zhang Ji anyu. Comparative s tudy on the environmental enforcement and financi al penalty bet ween China and U. S. [J]. Res earch of Environmental Sciences, 2006, 18(2) :75) 81.

(编辑:孙彩萍)