珠三角城镇群规划的重点和难点

［文章编号］１００６－００２２（２００６）０３－００１９－０３　［中图分类号］ＴＵ９８２．２１／．２７　［文献标识码］Ｂ

珠三角城镇群规划的重点和难点

□　林　耿

《珠江三角洲城镇群协调发展规划（２００４－２０２０）》（以下简称《规划》）的编制工作于２００３年７月启动，于２００５年完成，并于完成当年付诸实施。在我国的城市群和区域协调规划实践中，这是一项具有开创性的成果，凝聚了许多政府决策者和专业规划人员的智慧。目前，我国城市群规划正全面展开，规划学界对区域发展模式和跨行政区协作机制的探索非常活跃。笔者根据所参加的珠三角城镇群规划研究工作①，谈谈对珠三角城镇群规划若干重点和难点的看法。

［摘　要］珠三角城镇群规划的重点是突出规划的地域个性，引导经济增长方式的转变，协调区域性公共产品和公共资源，制定务实有效的规划管理措施；难点是与港澳地区的协调工作难以全面展开，内部发展水平有较大差异，制度创新面临诸多挑战。

［关键词］珠江三角洲；城镇群；区域规划

珠三角城镇群规划的重点

１．１突出规划的地域个性

目前，规划学界对城市群②研究更多的是强调其发展中的共性。从衡量标准上看，城市群可以被抽象为一系列的经济、人口通勤流、功能的指标。戈特曼提出的大都市带（Ｍｅｇａｌｏｐｏｌｉｓ）就具有多核心、庞大的规模（２　５００万人）、密集的交互作用、国家核心区域、交通走廊等特性。城市群的形成具有客观的规律性，也有其共同的经济特征。但在城市群规划中，重点不仅是如何协调各个城市间的关系，更关键的是如何突出整个城市群在国家建设中的重要贡献和在国家发展战略中的独特地位。我国不同区域的城市群被赋予了不同的角色和时代使命，这使得城市群的规划具有不同的地域个性。从这个角度看，城市群规划的许多经验是不可复制的，特别是城市与城市之间的关系。

中国三大地带的划分（“七五”计划报告正式提出）基本遵循了非均衡发展的理论，体现了突出沿海地区加速发展的梯度推进战略

Emphases and Difficulties in Planningof Town Groups in the Pearl RiverDelta/Lin Geng

[Abstract] The emphasis in planning of the towngroups in the Pearl River Delta is to give prominenceto the regional individuality of the planning and toguide the change of the pattern of economicgrowth,to harmonize the regional public productsand resources and to work out practical and effec-tive planning management measures.The difficul-ties include the difficulties in full-scale cooperationwith Hong Kong and Macao regions,the big gap inregional development within the delta and manychallenges faced in the system innovation.[Key words] The Pearl River Delta,Town group,Re-gional planning

思想。以京津翼、长三角和珠三角等城市群为主导的东部沿海地带，担负着率先崛起和辐射带动中西部地区的使命，其发展具有影响国家战略格局的重要意义。珠江三角洲经济区不仅成为亚太地区乃至全球经济增长最快、持续时间较长的地区之一，更是我国最重要、最具发展活力、最有发展潜质的经济区之一，其鲜明的地域个性，深刻地影响着城镇群的规划。

珠江三角洲作为一个具有独立意义的经济区域始于改革开放之后。１９８５年，中央确定珠江三角洲为经济开放区，初定范围是４市１３县，１９８７年扩大为７市２１县，１９９４年扩展到９个地级市。１９７９年１月３１日，广东省向国务院报送了《关于我驻香港招商局在广东省宝安建立工业区的报告》，同年３月５日，国务院批准在蛇口建立我国大陆第一个出口加工区，这标志着广东对外开放的开始。１９８０年５月，国务院批复设立深圳、珠海为经济特区，标志着我国外向型经济改革的真正开始。２００５年１０月１日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》正式实施，开始了新中国历史上的第四次土地流转改革，政策出台的基础来源于珠三角的长期实践。珠三角作为我国改革开放的窗口和试点，为区域经济的壮大创造了优越的制度环境，为城镇群的快速发展提供了难得的契机。这种先锋性和试验性，明显不同于其他城市群，是珠三角城镇群规划的重要前提。

珠三角的地域个性更体现在其与香港的地缘关系上。香港与珠三角在“一国两制”的制度框架下形成了“前店后厂”的协作模式，这种双赢的模式推动了珠三角城镇群的崛起和香港的顺利转型。香港与珠三角的合作被

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联合国区域经济委员会正式命名为“次区域经济增长合作模式”。但由于其地域性的限制，在东盟、图们江、湄公河等地区推广时，没能取得预期的效果［１］。改革开放二十多年来，香港一直是珠三角最大的外资来源地，港资占珠江三角洲实际利用外资总额的６５％以上。珠江口东岸城市由于与香港联系更为方便，得到了快速的发展。特殊的地缘关系和制度背景，成为珠三角城镇群规划必须考虑的因素。

珠三角的发展与我国内地息息相关。１９９０年～２０００年，在珠三角人口增长总量中，暂住人口占９１％。２０００年珠三角聚集了广东省８５％的暂住人口，超过１　９００万。在暂住人口中，有３／４来自省外，其中，湖南、四川、广西、江西、湖北、河南、贵州、安徽、重庆、陕西、福建、江苏１２个省、市、自治区合计占了９５．６８％。珠三角的发展离不开内地劳动力资源的支援，同时也为内地提供了大量的就业岗位，为社会稳定做出了积极的贡献。未来珠三角与中西部地区的关系如何，是城镇群规划必须慎重回答的问题。

在城市化方面，珠三角许多城市的发展具有很强的创新性，形成了多元化的发展道路，创造了以东莞为代表的外资驱动型模式、以广州为代表的自上而下型模式和以佛山为代表的自下而上型模式。珠三角正从城市的个体创新走向全面的区域创新，城镇群的规划继承了这种“敢为人先”的创新精神。《规划》在五大具体目标中提出，珠三角城镇群应发展成为中国参与国家合作与竞争的“排头兵”、国家经济发展的“发动机”、文明发展的“示范区”、深化改革与制度创新的“试验场”、区域协调和城乡统筹发展的“先行地区”。《规划》重点突出了珠三角城镇群发展的先锋性、试验性和创新性，并强调了对全国特别是“泛珠三角”经济发展的“发动机”功能。

资源作为各地方政府发挥其在经济中的作用的重要资源，正在迅速减少。同时，固有发展模式下形成的产业属于低附加值的一般加工制造业，大多依靠大量低成本的劳动力资源形成竞争优势，在国际市场上的生存空间日益紧缩。珠三角城镇群粗放型的增长模式无法维持城镇群的可持续发展，而这个问题也是我国许多沿海地区经济发展中普遍存在的。因此，珠三角城镇群规划的重点之一是如何引导传统经济增长方式的转变。

《规划》在全国率先提出推进“产业重型化”的行动目标，重点发展区域性临港基础产业与重型装备制造业集聚区，并依托内地传统的重型产业基础，吸纳高级技术人才，建构“泛珠三角”重型产业体系，为将珠江三角洲打造成为“世界级现代制造业基地”提供长远的支撑。根据霍夫曼、罗斯托等学者的理论，重工业是区域经济发展的必经阶段之一。但中国经济发展是否也必经“重型化”的阶段，至今没有定论。珠三角作为发达地区的代表，在规划层面上给出了明确的答案。广州市随着汽车产业和石油化工产业的发展，重工业化进程不断加快，重工业在全市工业经济中的主导作用日益明显。２００５年１月～１１月，重工业完成工业总产值３　２８７．６２亿元，占全市工业总量的６０．５％；重工业增速比轻工业快１３．９个百分点。２００５年１２月以来，惠州石化领域发展也引人瞩目：总投资达２００亿元的中海油１　２００万吨炼油项目开工，总投资达４３亿美元的中海壳牌南海石化８０万吨乙烯项目即将试产。

除了产业结构的升级之外，珠三角重点提出“人文ＧＤＰ”和“绿色ＧＤＰ”的发展理念，将创建“人文珠三角”和“绿色珠三角”作为长期的发展目标，追求人文、社会、资源、生态与环境的协调发展。引导区域增长方式的转变，是贯穿珠三角城镇群规划的主线之一。

１．２引导经济增长方式的转变

随着珠江三角洲工业化的推进和市场化经济的建立，各地方政府在改革开放初期对地区经济所能掌握的传统资源正在慢慢消失，对集体经济的乡镇企业等经济实体的决策权随着企业改革、政企分开而丧失。土地

１．３协调区域性公共产品和公共资源

《规划》涉及的主题甚广，包括了空间结构、产业、基础设施、协调措施等诸多方面的问题。１９９５年的《珠江三角洲城市群发展规划—协调与可持续发展》已提出了三大

都市区的概念，划分了用地模式和确定了区域性基础设施布局。新一版的成果在对城镇群发展有重大影响的区域性公共产品和公共资源方面，进行了更加清晰、更具协调性、针对性和可操作性的规划。

珠三角城镇群在经历第一轮的高速发展之后，作为公共资源的土地供给已经日益紧缺，吸引外资的初始环境正在迅速改变，珠三角新一轮的发展动力将更多地来自于内部要素的整合、优化和提升。基础设施作为珠三角城镇群的公共产品，目前主要面临的是协调的问题，如机场的协作、港口的分工、城市之间路网的对接等。因此，《规划》将重点之一放在对区域性公共产品，特别是公路、发电站、铁路、港口、机场、桥梁等重大基础设施类的公共产品的协调建设上。《规划》通过打造高效率、低能耗、多层次、智能化、一体化的区域综合交通运输体系来推动珠三角城镇群的协调发展，并强化与周边地区的联系。珠三角城镇群正在走向区域一体化，区域性公共产品的建设和协调是有效的保障措施。

在珠三角内部，《规划》重点突出“脊梁”的中轴交通功能和加强珠三角东西岸交通联系，并倡导城际快速轨道交通，实现区域交通设施共享。在珠三角外围，加强与港澳的交通对接，并提高省内交通的效率。在泛珠三角层面，重点打通高速公路和铁路通道。交通运输体系的规划使珠三角的基础设施从城市的概念走向区域的概念，成为真正服务于珠三角的公共产品。２００５年年底，广东第一条城际快速轨道交通线（广州至珠海城际快速轨道线）已在珠海动工，率先实施了珠三角城际协作的规划。

《规划》特别重视区域性安全设施的协调，重点包括垃圾处理设施、污水处理设施、防洪排涝设施、消防设施等公共产品。在公共资源利用上，《规划》通过对环境基础设施进行协调分区，提出不同协调区对水环境保护的要求；对珠三角实施生态功能分区和区域绿地“绿线管制”，构建安全的区域自然生态的支持体系，为珠三角城镇群的发展提供合理、安全的基础环境。《规划》对协调区域性公共产品和公共资源的重视，体现了珠三角从早期具有浓烈经济经营色彩的“诸

规　划　师ＰＬＡＮＮＥＲＳ

侯”模式，走向谋求共赢、理性发展的协作模式。“大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究”工作的共识，从侧面反映了这一现实。

［注　释］

①中山大学承担了“珠江三角洲城镇群规划的社会经济专题”研究，由阎小培教授主持。

②城市群的提法繁多（如都市连绵区、城镇群、城市带、大都市带、都市圈、城镇密集区等），除关系到《珠江三角洲城镇群协调发展规划（２００４－２０２０）》内容用“城镇群”的提法外，本文统一采用“城市群”的称谓。

１．４制定务实有效的规划管理措施

１９９５年的珠三角城市群规划在实施方面

存在着一定的不足，其主要原因就是缺乏规划设施和监控的主体，缺乏法律保障。如何行之有效地协调珠三角城市之间的关系，理论界探讨了各种类型的区域管治模式（如管理模式、社团模式、支持增长模式、福利模式等）。其中，对非政府组织等力量的重视和对市民社会理念的提倡成为管治思想突出的特点。但珠三角的实践表明，西方的理论不一定具有普遍适应性。《规划》的可贵之处不是提出了新颖的概念，而是避开学院式的争论，采取有力、务实的规划管理措施，保障规划成果的顺利实施，重点表现为以下两个方面：

（１）建立规划实施的常设机构（“珠江三角洲经济区现代化建设协调领导小组”），并赋予行政职能和人员编制。

（２）制定并颁布实施规划的法规（《珠江三角洲城镇群规划条例》），通过立法保证区域协调机构的权威性和协调规划的实施。

２．２内部发展水平的差异增加协调的难度

珠三角城镇群规划的另一难点来自于区域内部发展的不均衡。作为经济发达地区，珠三角内部同样存在不平衡的一面，主要体现在珠江两岸经济水平的差异和各个城市之间经济水平的差异。以２００４年为例，珠江口东岸的生产总值是西岸的２．２４倍，广州市生产总值达４　１１５．８亿元，是肇庆市的７．５倍。经济发展水平的差异，必然导致不同的城市面临不一样的问题：有的城市面临用地的紧缺，有的城市面临招商引资的难题，有的城市面临生态的压力，有的城市面临产业结构的转型……。如２０世纪８０年代～２０世纪９０年代初期，珠海市积极筹建伶仃洋大桥，而深圳相对消极。到２０世纪９０年代后期，深圳由于自身发展空间的局限而重新重视大桥的建设［２］。在广佛都市圈的建设上也有类似的状况，广州西部一直充当“门槛”的角色，即使在近年如火如荼的协作中，广州主要是进行大刀阔斧的“东进”和“南拓”，战略重点仍然不在西部的协作，而佛山东部“一环”干线的修建，其初衷似乎也不是基础设施的共享。这种内部发展水平的差异，不仅会影响《规划》的编制，也将影响《规划》的实施。

［参考文献］

［１］冯苏宝．ＣＥＰＡ与珠江三角洲［Ｊ］．开放导刊，２００３，（７）：　　　９－１１．

［２］中国城市规划设计研究院．珠江三角洲城镇群协调发展规　　　划研究—基础设施专题［Ｒ］．２００４．

［３］广东省城市发展研究中心．珠江三角洲城镇群协调发展规　　　划研究—小城镇专题［Ｒ］．２００４．

［４］珠江三角洲城镇群协调发展规划小组．珠江三角洲城镇群　　　协调发展规划（２００４－２０２０）［Ｚ］．２００５．

［５］陈振光，胡　燕．西方城市管治：概念与模式［Ｊ］．城市　　　规划，２０００，（９）：１１－２６．

［作者简介］林　耿，男，现任职于中山大学城市与区域研究中心和中山大学城市与区域规划系。［收稿日期］２００６－０１－２０

珠三角城镇群规划的难点

２．１与港澳地区的协调工作难以全面

展开

珠三角的崛起与港澳地区息息相关，随着彼此社会、经济、文化联系的日益密切，许多问题已不仅是“自家”之事，而是“大家”之事。城镇群的发展离不开与港澳地区的协调，但本轮规划的范围和性质又恰恰规定了这是一个单边的规划行为。虽然《规划》在交通运输体系布局中提出继续推行“港澳合作、交通先行”的策略及相关建议，但珠三角在生态功能分区、安全设施体系构建、区域空间布局、城市空间协调等领域，均离不开港澳地区的协作，特别是规划的保障措施，应该对三方都具有约束力。港澳地区作为珠三角发展的主要动力源之一，在《规划》中的缺位，将使区域协调工作难以全面开展，这也是珠三角城镇群规划实施中即将面临的难题。２００５年末，粤港合作联席会议达成启动

２．３制度创新面临诸多挑战

珠三角城镇群作为我国率先富裕的地区，也是诸多问题首先出现的区域。珠三角快速城市化过程中面临的问题集中表现在失地农民利益的保护、城中村改造与外来人口的管理、城市管理体制滞后等各个方面。在东莞长安镇，警察仅有２００多人，每个警力管理的人数达到了２　９００人。按国外常规设置标准，即每五百人配备一个警力来算，长安镇则需要增加约１　０００个警察，其规模已经达到一个中等城市的标准。如何以镇的警察标准去管理一个中等城市呢［３］？现实问题的解决亟需在土地制度、城市管理、户籍制度等领域进行制度创新。这些问题已经远远超出了城市和区域规划的职能范围，但其解决程度又切实影响到城市群能否和谐发展。

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