简介:近现代以来日本政治制度史略与特点

简介：近现代以来日本政治制度史略与特点[收藏本帖]

[楼主] 作者:西陆星  发表时间:2013/02/27 19:52

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简介：近现代以来日本政治制度史略与特点

一、近代日本的政治制度

（一）明治维新以前的政治制度

明治维新以前日本实际的统治者为幕府将军。幕府是由武士为代表的"武家"阶级，以幕府征夷大将军为最高统治者。

在此时期内日本天皇的权利遭到架空，相当长时间内沦落为将军和有权大名的附庸，仅留有主持祭祀的权利。那时的天皇连国家的象征都不是，甚至成为政治的牺牲品。征夷大将军足利义满，就曾向明朝称臣被颁获"日本国王"的头衔，死后还次赠"太上法皇"的称号（后被足利义满的亲族拒绝）。织田信长也曾威逼正亲町天皇让位（此处日本史学界有两种说法：一是织田信长威逼，但天皇拒绝；二是天皇主动禅位，织田信长拒绝。我个人比较支持第一种说法）。

在战国以前执政的室町幕府（足利幕府），以武家为中心。幕府将军任命自己的亲族家臣担任各地守护代替自己行使统治天下的大权。而在京都中央由和足利同族的斯波、细川、畠山担任管领，总辖幕政，辅佐将军管领统辖政所侍所等中央机构，而将军对守护的命令，也必须透过管领传达。

管领其下设待所司警卫、政所司财政、向注司文书、评定众和引付方司诉讼。其中最重要的诗所首长称所司，由山名、一色、赤松、京极四家轮流担任，称"四所司"而在地方上，守护大名拥有相当大的权利：可在领地内征税，蓄养军队，制定法律（分国法），拥有忠于自己的家臣团（这些家臣只忠于自己的主君，将军无法调动）。

在关东的公方政权由第二代将军足利义诠之弟足利基氏及其子孙世袭，管辖关东10国。辅助公方的管领称"关东管领"，由上杉家族世袭。镰仓公方下设机构与幕府机构相同，有政所、侍所、问注所、评定众等，因此被称为称"第二幕府"，形成了一个与京都幕府并驾齐驱的双头政治体系。

另外，幕府还分别在九州、东北东部、东北西部设九州探题、奥州探题、与出羽探题，统辖当地的军政大事。由此可见，当时日本的权利极其分散，这也成为了以后爆发"应仁之乱"的原因。

1467年，战国时代开始（日本战国一词出武田信玄所制定的分国法《甲州法度之次第》第二十条，"天下战国之上"）在此期间原来本应拥护将军的大名，纷纷起兵着争夺天下。北条，岛津，武田，毛利，伊达，织田......诸侯纷纷火焰在这个舞台上。至1565年织田信长上洛，从新拥立了末代将军足利义昭，后又将其放逐，建立了只离一统天下差一步的织田政权（此时，他已可以让朝廷改变年号）。

1582年，明智光秀叛乱发动"本能寺之变"织田信长死。属下丰臣秀吉迅速行动篡取了织田家的基业，先后打败了明智光秀（将军，三日天下而亡），柴田胜家，北条氏政，岛津义久等诸大名成为关白。并对政治制度进行改革，初步稳定了政局："刀狩令"。首先是在全国收缴武器，没有政府的允许私人不得持有。从很大程度上抑制了农民和私人武装对政府的威胁，极大的强化了政府的力量。

"太阁检地"。丰臣秀吉详细的对全国的土地进行了普查性的丈量。革绝趁战乱抢占土地的地主和豪爵。强化中央政权对地方势力的控制，是太阁检地的一个重要方面。根据丰臣秀吉的制度，所有的大小领主（包括皇室朝廷及寺社在内），都需拥有加盖秀吉印信朱印状，否则不能管理自己的领地。

丰臣秀吉统辖军、政大权，但不承袭幕府原有的政府机构，而是在新获得的官职关白之下，选择家臣中的可以信赖的人，组成分管宗教、司法、行政、财政、土木等事务的"五奉行"，处理中央政府的日常事务。后又自有影响的地方大名中组成"五大老"，通过这个机构，确保中央对地方的有效控制。后来，德川家康在灭掉丰臣后一定程度上沿袭了这种制度。

战国时代结束后江户幕府采取了新的措施稳定政局：于1615年颁布的《武家诸法度》规定各地大名不得不得招募浪人、不得擅自修缮城池、不得私婚、不得结党，并规定了大名的"参觐交代"制。按规定，大名的妻子须常住在江户，作为人质。依地位带领侍从家臣，每年按期到江户参觐将军。实际上是把他们作为了德川幕府的人质加以监控。

与此同时，德川家康还进一步推行丰臣秀吉的兵农分离政策，完善了社会的等级制度，把整个日本社会划分为明确的士、农、工、商四个等级，每个等级内部又贯穿着纵的主从关系。并规定个阶层不得通婚。形成了江户幕藩制度。同时为了进一步的维护体制，德川幕府还禁绝基督教，闭关锁国。德川幕府命令：除特许船只以外，严禁其他船只驶往国外；除特许船只以外，不得派遣日本人至外国。如有偷渡者，应处死罪，偷渡船及船主，一并扣留。

二、明治维新后的天皇专制君主立宪制

（一）历史背景

1853年美国美国东印度舰队指挥官马修?培里率领率领四艘军舰开进东京湾。威胁幕府与美国通商，次年培里再次率领七艘军舰，到达横滨要求通商答复。迫于武力威胁于是幕府只好在横滨签定了《日美亲善条约》（又叫《神奈川协议》），也是日本与西方列强的第一个不平等条约。随后英国、荷兰、沙皇俄罗斯等西方列强，纷纷向日本提出签订不平等协议的要求，日本沦为了半殖民半封建社会。出于对国家危亡的顾虑，进步的大名、武士，和要求进行制度改革的商人们组成政治性联盟，与在幕末时期因为土地兼并而破产的农民共同形成"倒幕派"。

1867 年明治天皇即位。11月8日，天皇在京都下达讨幕的密诏。11月9日幕府将军德川庆喜奏请天皇"奉还大政"，同时却在大阪集结部队，企图谋刺明治天皇。1868年1月3日，天皇发布《王政复古大号令》，宣布废除幕府，令德川庆喜"辞官纳地"10日，德川庆喜在大阪宣布《王政复古大号令》为无效。1868年1月27日，以萨、长两藩为主力的拥皇军5000人，在京都附近与幕府军1.5万人激战(鸟羽、伏见之战)，德川庆战败。由于1868年为戊辰年因此倒幕战争又被称为戊辰战争。拥皇军于1868 年 5月 3日，迫使德川庆喜于退出江户城。至1869年6月27日拥皇军攻下幕府军的最后据点五畯廓(在北海道函馆)，战争结束。

（二）具体实施

明治政府于1868年4月6日发布著名的的《五条誓文》：

一、广兴会议，万机决于公论；

二、上下一心，盛行经纶；

三、文武一途以至庶民，各遂其志，人心不倦；

四、破旧有之陋习，基于天地之公道；

五、求知于世界，大振皇基。

1868年6月11日公布《政体书》。9月3日天皇下诏将江户改称东京。10月23日改年号为明治。1869年5月9日迁都东京。历史上关于明治维新的时间说法不一，此处以6月11日为始。

（三）明治政府的改革措施主要有:

1869年6月，明治政府强制实行"版籍奉还"、"废藩置县"政策，将日本划分为3府72县，建立中央集权式的政治体制。改革身份制度，废除过去的的"士、农、工、商"身份制度，从新划分为"皇族""华族""士族""平民"四等，允许通婚废除各封建领主的俸禄；此外亦颁布武士《废刀令》，以及建立户籍制度基础的《户籍法》。其中《户籍法》首次允许平民拥有姓氏。同时明治政府在宗教上神化天皇。政治上把维新功臣、财阀列入华族，培植特权阶层；在经济上扶植带封建性的大财阀和新兴地主；在意识形态上宣扬所谓皇国思想（1890年《教育敕语》:重国宪,遵国法,一旦有缓急,则须义勇奉公,以扶翼天壤无穷之皇运,如是,则不特为朕之忠臣良民,亦呎以彰显尔祖先之风）。1882年发布的《军人敕谕》，极力宣扬"武士道"。经过明治维新，日本从幕府将军统治的半殖民半封建国家转变为带封建性的资本主义国家。通过与这些财阀紧密勾结的新老军阀、官僚贵族长期把持国政成为所谓"藩阀政治"。19世纪70-80年代，日本发生了反对专制政治、争取资产阶级自由民主权利的民权运动。明治政府被迫于1889年颁布仿造德国的《明治宪法》（《大日本帝国宪法》亚洲第一部成文宪法），1890年开设国会（《帝国议会》），从而确立了专制主义的君主立宪制。

三、大正及明治前期的君主立宪时代

大正年间，日本实行了有限普选制为主的"大正民主"。"大正民主"虽然使更多的国民参与政治，然而这种"民主"也使军国主义者有更多的机会插手国政。1936年2月26日，极端的"皇道派"法西斯主义少壮派军官发动了"二二六兵变"，在昭和天皇的严令下被镇压下来，结果却是帝国军部控制了政府，而昭和天皇借此本人也直接掌控了日本中央政府过去难以世家绝对控制的军队。

1937年，日本对华展开全面的侵略，中日战争开始。1941年12月7日，日本突袭美国珍珠港海军基地，美国对日宣战，"太平洋战争"爆发（日本文部省教材称东亚战争，美国称对日战争）1945年8月15日，日本战败。明治天皇通过"玉音放送"向全国军民广播《终战诏书》宣布投降。

1946年元旦，昭和天皇发布《人间宣言》，否定天皇的神格地位，承认自己也是人类。

四、现代日本的政治制度

（一）日本国内阁总理大臣

内阁总理大臣，即首相，又称宰相。由国会多数党推荐，一般由党首担任，其权限有：

◆组织内阁，任命并任意罢免国务大臣(《内阁法》规定可以允许总理大臣兼任内阁大臣职务）。

◆允许对在任国务大臣起诉。

◆代表内阁向国会提出议案。

◆代表内阁向国会报告一般国内事务与对外。

◆代表内阁指挥监督各个行政部门。

◆与专职国务大臣共同签署法律及政令。

◆主持内阁会议。

◆指定内阁总理大臣及专职国务大臣的代理人（《内阁法》规定代理人必须拥有国会众议员资格，并按内阁顺位排序，首位位官房长官）。

◆解散国会之权利。（国会一旦提前解散，将举行总选举，总理大臣也将下台。）

◆拥有指挥及监督自卫队的权利。

由于内阁总理大臣由国会选举产生（尤其是众议院），因此按照《日本国内阁法》总理大臣必须拥有议员资格，并且不能是军人或有任何军方背景，即所谓"文人政治"。

（二）内阁大臣(国务大臣）

日本中央政权机关的领导核心。由内阁总理大臣及其他国务大臣组成，行政权不属于个人，而属于统一体的内阁。内阁总理大臣由天皇根据国会的提名任命，其他国务大臣由内阁总理大臣任免，半数以上的国务大臣也必须为国会议员，内阁对国会负连带责任。

内阁必须得到众议院的信任，否则，内阁有权建议天皇解散众议院，或者内阁总辞职。由于内阁由议会多数党组成，多数阁员属该党议员，因此内阁和议会通常能保持一致。

内阁的职权主要有：执行法律；总理国务 ；处理外交关系；缔结条约；任免政府官员；编造预算并向国会提出；制定政令；决定召集国会临时会议；决定大赦、特赦、减刑、免除刑罚执行及恢复权利等。

内阁大臣的人选由总理大臣决定但实际上要获得执政党的认可。如果执政党不认可内阁，则可在国会提起不信任案，如果获得通过内阁必须总辞。虽然规定半数以上内阁成员必须为国会议员，但也可以允许无党派人士加入内阁。

内阁拥有对某些法案的先期提案权，内阁提出的法案占议会审议量的80％以上。因此法案如果在内阁都不能通过，则直接称为废案。

内阁人员编制：

总务大臣、法务大臣、外务大臣、财务大臣、文部科学大臣、厚生劳动大臣、农林水产大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、环境大臣、防卫大臣、内阁官房长官、国家公安委员长、北方冲绳事务专任大臣、金融及行政改革大臣、经济财政专任大臣、少子化对策专任大臣、国家战略担当大臣（新设）、防灾海洋担当大臣、金融邮政问题担当大臣。

（三）国会制度

日本国会是日本国家最高权力机关，唯一的立法机关。由众议院和参议院构成，两院议员均从国民中选举产生。众议院议员任期4年；参议院议员任期6年，每3年改选半数议员。国会有立法权、对政府的财政监督权、条约的批准权、内阁总理大臣的提名权，议院有国政调查权、对法官的弹劾裁判权等。

众议院权力大于参议院（众议院优先制）。如参议院对众议院已经通过的法律作出不同决议时，众议院再次以出席议员2／3以上的多数通过即成法律，否则成为废案。众议院有权对内阁提出不信任案或否决信任票，但内阁总理大臣可以"建议"天皇宣布解散众议院。

国会的常会每年召开1次。内阁可以决定召集国会临时会议，一定数额的议员也可要求内阁决定召集临时会议。会期及延长事宜由国会本身决定。众议院被解散时，参议院也同时闭会。如有需要，内阁可要求参议院紧急集会。紧急集会所采取的临时措施，如在下届国会开会后10日内不能得到众议院同意，即失去效力.

1955年起，自由民主党（自民党）一直长期执政，只是曾在1993年至1996年间短暂被对手社民党取得政权并短期执政。1996年，自民党重新执政后就一直执政到2009年。被民主党取代成为在野党。

除了自民党之外，日本国会的主要在野政党尚有公明党、日本共产党等，而今日本国会乃是由民主党及社民党，国民新党组成的联合政府执政。

而参议员采取每隔三年改选议员半数的做法，采取中选区（即以道府县为单位）制度。

根据日本宪法第48条，任何人都"禁止兼任两院议员"

同时根据宪法规定比任何一次开会必须要有三分之一以上的议员到场再能算数（第56条）

日本国会中众议院议员任期四年，参议员为六年。

（四）选举制度

《日本国宪法》保障普遍选举、秘密选举和平等选举，以个人选举、直接选举、任意选举为前提。《日本国宪法》和1950年的《公职选举法》确立了国会议员、地方公共团体议会议员及其首长的选举制度。众议院议员512人，由全国130个选区选出；参议院议员252人,其中，100人以全国为1个选区，依比例代表制选出(采顿特计票法)，其余 152人以都道府县区划为选区选出。地方议会议员定员由法律规定。选举的管理由行政委员会负责，分为中央选举管理委员会以及都道府县和市町村选举管理委员会。年满20岁以上者均有选举权，对地方议会议员及其首长的选举，还有居住期限的限制。对参议院议员和都道府县知事的被选举权，为30岁以上，其余为25岁以上。禁治产者和禁锢刑(徒刑)以上的受刑者，无选举权和被选举权。。

（五）官僚制度

因为习惯采取选区制，便则某位政治家长期盘踞与某个选区拉票的情况，这也就出现了世界特有的几届连任，父子议员的情况，日本自称为官僚制度。官僚制度的存在因为选区固定，流动性地，当地居民一旦认准某人彼岸很难放弃。另一方面年轻人的不理政治，也加剧了这种情况的发生。而反过来这种老气横秋的情势更零年轻人讨厌政治。

（六）地方自治制度

第二次世界大战前，日本中央对地方实行严格控制。战后，《日本国宪法》和《地方自治法》扩大了地方自治的权力。《地方自治法》规定，都道府县及市町村为普通地方公共团体；东京都的特别区、地方公共团体的组合、财产区及地方开发事业团为特别地方公共团体。地方自治的职权包括：地方财政和地方财产管理权，地方公共事务和公益事业管理权，课税权、警察权、统制权等行政执行权，在法律允许范围内制定地方条例权等。自治机关由地方行政机关和地方议会组成。各级行政首长和议会议员均由居民直接选举产生和罢免。在中央与地方的关系方面，虽然宪法和法律限制中央对地方的统制监督权，但中央对地方实行严格的监督和指导。如地方议会制定、修改或废除条例必须报自治省大臣核准；制定预算必须符合中央预算规定的比例；各项公共事务的管理应受有关省大臣的监督；总理有权直接罢免地方行政首长，地方大多数公务员由自治省安排等。

（七）自卫队

自卫队是应战后专守防卫的思想组建的一支新兴军队，该部队采用和一般的征兵制雇佣制完全不同的征召方法，日本实行志愿兵役制，为吸引年轻人当兵可谓待遇优厚。军方的防卫大学，进入即是公务员待遇。每年军费开支的40%均花到了人头上。尽管如此自卫队依然面临征兵难题，一是退役后的补偿金只有公务员工资的一半，二是受战后专守防卫的思想影响，民众对自卫队印象不佳，阪神地震时甚至有人拒绝军队援助；三、参军者均为大学毕业生，而日本长期以来与中国在内的亚洲国家关系紧张，年轻大学生不愿意惹麻烦。此外，日本正进入老龄社会，适龄兵源呈现枯竭。久而久之形成了，"士官军队"的奇怪现象。

（八）利益集团

毋庸置言，工商业利益集团在政治过程中的影响力最大，这不仅因为工商业集团拥有雄厚的政治资金，更重要的是工商业在工业化国家中的地位（即企业必须正常履行建筑住宅、加工食品、运输人员与货物、提供就业、发展对外贸易与投资等职能，否则社会将发生混乱，政府也随之垮台），使得政府的政策制定者历来十分注意工商业界的要求。这样一来，就使政治过程容易置于工商业界的特别影响之下，致使一些经济界领导人拥有协商和实际参与政府政策制定的特殊权利。但工商业利益集团本身并非铁板一块，相互之间也存在着竞争与对立。在日本，工商业利益集团大致可分成三个层次的组织，而且每个层次的政治影响力以及施加政治影响力的渠道也有所不同。工商业界最高层次的组织是被称作"财界"的、表面上代表工商业界整体利益的四个团体，即"经济团体联合会"（简称"经团联"）、"日本经营者团体联盟"（简称"日经联"）、日本商工会议所（简称"日商"）、"经济同友会"（简称"同友会"）。这些团体相互之间关系密切，其成员也多重复，但又具有不同的组织机构与功能。

"经团联"在财界四团体中的作用最大，其会长被称作"财界总理"。该团体成立于1946年8 月，最初由大企业经济团体与中小企业经济团体联合组成，1952年代表中小企业利益的"日商"退出"经团联"后，"经团联"遂变成以大企业为中心的经济团体。"经团联"的会长、副会长、理事均为各大财团的主要负责人，他们分别代表着不同的产业团体和企业组织。

"经团联"设有会长会议（由会长、副会长组成）、常任理事会和评议员会（由财界元老组成），此外还设有30多个常设委员会和调查会。常设委员会涉及国民经济的主要领域，负责对特定经济问题进行研究并提出对策，其委员长也均由财界首脑人物或大企业领导人担任，调查会主要负责起草"经团联"提交政府的报告书和意见书。

"经团联"作为财界的核心团体，其主要任务是"凝聚经济界的总意志、动员经济界的总智慧、左右政府的内外政策、贯彻经济界的总要求"。从表面上看，该团体代表了整个工商业界的利益，某些现象也反映了"经团联"拥有这种整合能力，例如"经团联"通常是代表整个日本工商业界对内对外进行交涉，而且工商业界公开的政治捐款是通过"经团联"组织的"国民政治协会"（1975年以前称"国民协会"）进行的，但实际上"经团联"主要代表大企业的利益。

"日经联"被称作财界的劳资对策本部，日本的劳资政策及劳资立法大多是在该组织的直接参与下制定的。战后初期面对工人运动迅速发展的状况，企业主准备成立一个处理劳工问题的全国性组织，但在美国占领当局的干预下，"日经联"直到1948年 4月才得以成立。该团体在同年提交政府的一份意见书中声称"企业经营者要采取断然措施行使经营权，并建立企业经营者的自主体制"。"日经联"的成员包括地方企业主团体（如关东经营者协会、北海道经营者协会等）和同行业企业主协会（如钢铁经营者协会、矿山经营者协会等），1982年时，参加"日经联"的企业主团体有100 个，其中地方团体47个，行业团体53个，隶属企业有29万余家。

"日经联"设有会长、副会长、常任理事会和政策委员会。常任理事会和政策委员会不定期召开会议，随时研究和审议提交政府的各种建议和要求。"日经联"每年5 月定期召开成员大会，决定年度活动计划、预算及决算。并另行召开临时成员大会，专门讨论和决定"春斗"（日本工会团体每年春季组织的提高工资斗争活动）对策。尽管与生丝进口有关的中小企业集团以及支持其利益的部分直接决策者未能达到预期的目的，但从这一事件也可以看出，如果利益冲突的双方都在动员自己的政治资源对政治过程施加影响力时，作为"价值的权威性分配"的政治系统就不得不对双方进行调解，使冲突的双方达成某种程度上的妥协，尽可能地在实现一方利益的同时又不损害另一方的利益或者对损失利益者给予其他补偿。这样就产生了政治多元民主化的基础，即利用公共机构的"正常渠道"来达到各利益集团一致同意的目的。例如70年代初石油冲击以后，伴随着经济结构危机的加深，大企业集团采取了经营多元化的战略，结果侵犯中小企业经营领域的现象骤然增加，引起了大企业集团与中小企业集团围绕国内市场的纠纷，并加剧了中小企业的经营困境。在中小企业集团的活动下，立法机构在1977年制定了旨在保护中小企业利益的《中小企业事业机会确保法》，对大企业的经营范围加以限制，从而保护了中小企业的利益。

即使是普通认为政治影响力不强的工会组织也没有被排除在决策过程之外，正如前面所看到的那样，工会组织不仅通过在野党或者执政党有时能成功地阻止或促成某项法案的成立，而且随着工会组织的大规模化、联合执政形式的继续存在以及小选区制度的实施，工会团体在政治过程中的影响力反而有增强的趋势。

（九）利益聚合与利益表达

尽管在日本，公民参与政治是资产阶级民主政治的基础，但公民的众多利益要求不可能都直接输入到决策系统，而且决策系统也不可能同时受理那么多的利益要求，因此，其利益要求更多的是通过一定的中间媒介加以聚合，然后再输入到决策系统。作为公民参与政治的组织形式，利益集团正是充当了这一中间媒介的角色。例如日本的农户有千差万别的利益要求，但经过"农协"全国中央会的聚合后，最终形成能够反映农户基本愿望的三大利益要求--提高政府收购农产品（特别是大米）的价格、争取更多的农业补助金和限制农产品进口；再如医疗卫生界经过"日本医师会"聚合的利益要求主要是提高诊疗费、维持医师售药权和医师优惠税制等。更为重要的是，这些经过聚合的利益要求不仅容易为立法机构或直接决策者所受理，而且也可以使利益集团集中自己的政治资源对决策机构施加压力及影响，以便实现这些利益要求。例如在决定大米的政府收购价格时，首先由"农协"全国中央会决定要求价格，然后由"农协"干部与农林水产省官员频繁接触，与此同时，基层农协和地方农协米价对策本部在各都道府县召开有地方议会议员和地方自治体首长参加的米价大会。另外，地方代表团云集首都召开全国米价大会，邀请许多国会议员参加，有时还要举行大型的游行示威活动。在这种形势的压力下，执政党的决策机构农林部会和综合农政调查会连日召开会议，并向政府有关部门施加影响，迫使后者接受"农协"的价格要求；在争取政府补助金问题上"农协"采取的步骤是，首先在农协内部征求基层组织对预算的要求，然后提交农林水产省，在整个预算方案编制过程中，农协干部和职员不仅频繁接触行政官僚，而且也动员有关国会议员促使执政党向农林水产省和大藏省施加压力。另外，农林水产省、执政党以及农协中央会之间不断召开恳谈会，相互就预算问题达成某种协议。与上述交涉过程相呼应，农协中央会组织成员举行大型群众集会和游行示威，以便扩大影响，增加压力效果。正是由于农协提出的利益要求简单明了，且加上其有效的压力活动，使农协的这些利益要求在相当一段时间里能够得到顺利实现。

（十）扩大决策系统信息输入

随着经济的迅速发展以及由此带来的高技术化，政治决策也复杂化了，因而要求直接决策者必须掌握高度的专门知识，但实际的决策者--政府官员与国会议员却因起局限性而难以做到这一点，为克服这一缺陷，他们必须取得掌握这些专门知识和信息的利益集团的支持。另一方面，利益集团为了实现自己的利益要求，也希望通过向行政官僚和国会议员提供信息资料的方式来影响决策过程，这样就起到了扩大决策系统信息输入的效果。例如进入80年代以后，在新兴产业集团的推动下，在国会中相继出现了一些诸如"新材料振兴议员联盟"、"尖端技术开发促进议员联盟"、"证券市场育成议员联盟"以及"国际市场育成议员联盟"等议员组织，提高了这些直接决策者对新兴产业的了解程度以及保护意识。例如大藏省为扩大财政收入，在1984年提出对市场流通额超过1 万亿日元的办公室自动化设备课税5％ 的计划，引起了办公室自动化设备业界的强烈反对。他们推动执政党的有力议员出面斡旋，终于将大藏省的计划打入冷宫。

值得注意的是，利益集团所反映的意见比正常的代议制政府机构了解和妥善处理的意见更为广泛、深刻以及更具有多样化，因为相互对立的利益集团会把不同的信息资料送到行政官员和国会议员手中，这样就使决策者们有可能加以比较选择，尽可能地减少政策的失误。日本政府各省厅主持下的咨询机构审议会较为典型地反映了这一点，例如经济审议会和产业结构审议会的成员大多是各产业界代表，他们具有最新的信息资料和熟练的专门知识，因而在这两个审议会提出并在国会通过的法律就具有较强的可性性、合理性和可操作性，特别是使日本经济能够持续高速增长的产业政策也大多是这种审议会的产物。再如在1967～1973年之间分五阶段进行的资本自由化过程中，大藏省主持下的"外资审议会"在充分听取各个产业界意见的基础上，就国内资本市场开放的程度以及开放的业种进行了周密的安排，既适应了资本自由化的潮流，又保护了民族产业。特别是在围绕电子计算机产业对外开放的第四、第五次资本自由化计划中，政府根据产业界的要求，在减缓对外开放国内市场的同时，加紧培养国内有关产业，不仅由国会议员组成"促进信息产业议员联盟"，并由通产省出面组织有关厂家进行合并以提高竞争能力，而且由政府提供资金成立研究所，积极推动这一战略产业的发展，以便在该领域的资本自由化到来之前使国内产业具备较强的竞争能力。

（十一）补充政党功能

本来政党与利益集团各自具有不同的政治功能，它们在组织基础、活动目标及方式上都存在着差异。一般来讲，政党是政治上志同道合者组织的政治团体，其成员没有地区、职业、社会阶层的限制，因而拥有雄厚的社会基础，其组织规模也比利益集团大。另一方面，政党是以掌握政权并通过执政实现自己的纲领为目标，为此必须争取更多的国民的支持，因而其代表的社会利益也要比利益集团更广泛些。也就是说，政党的利益聚合功能是在利益集团提出的利益要求之上进行的。

但是，日本的大多数政党的议会党团色彩比较浓厚，其基础组织较为薄弱（例如1991年时自民党与社会党分别拥有175 万和13万党员，但在1990年的大选中分别获得3100万和1600万张选票），故其发展成员、聚集选票、征集政治资金、利益聚合等功能不得不依赖有关利益集团去完成。长此以往，某些利益集团慢慢变成政党的基层组织，例如自民党与"农协"、社会党与"总评"、民社党与"同盟"、公明党与"创价学会"等。与此相应的是，这些利益集团也是通过有关政党表达、实现自己的利益要求。不过由于自民党长期执政，因而其影响下的利益集团远远多于其他政党，只是在1993年自民党发生分裂、并成为在野党后，各政党与利益集团的组合模式正处于新的探索之中。

（十二）完善代议制

至到1996年10月为止，日本的代议制是一种地域型代议制（参议院比例区除外），也就是按地域划分选区，实行大多数选区选举复数国会议员的制度。在农业经济占统治地位时期，这种地域型代议制尚能满足社会的需要，但随着工业化社会以及科学技术的发展，社会职业与社会利益也多元化了，具有相同利益、但人员较少因而组织规模亦较小的社会团体（例如各种专家利益集团）需要自己的政治代表，以便更好地表达、实现自己的利益要求。因此，在职能型代议制尚未形成之前，大多数利益集团便成为职能社会利益的代表组织，而国会中的"族议员"就是这种职业型社会利益的政治代表，在一定程度上弥补了地域型代议制的不足。需要说明的是，1994年国会两院通过、1996年10月实行的小选区与比例代表区并立的新选举制度仍然不是完整的职能型代议制，其选区的划分（尤其是将全国划为11个比例代表区）限制了职业型政治代表的大量出现。毋庸置言，日本利益集团利用各种方式对政治过程施加影响所构成的压力政治也具有不少消极作用。

首先，这种压力政治是造成政治不平等的根源。因为压力政治容易使那些有组织的少数人的利益得到实现，而无视无组织的社会弱者的要求。如同前述，财界团体与其他社会团体相比较，具有组织更完善、资金更充足、施加政治影响力的渠道更畅通等优势，即使"联合"工会与"经团联"行使着同样程度的政治影响力，但由于其组织成员人数的天壤之别，"联合"工会的每一位成员所行使的政治影响力就要比"经团联"的成员小得无法比拟。再如，医师会是一个规模比较小的利益集团，但它能够利用其完善的组织机构、充足的政治资金对政治过程施加影响，而且权力角逐的准则----即其拥有的专业知识允许它们在医疗保健等福利领域的政策制定上具有强大的影响力。另外，由于医师具有须臾不可缺少的职业特点，因而医师会利用"一齐休诊"或"退出医疗保险"的极端战术常常会使政府对其作出让步，正如1971年医师会反对政府医疗保健政策取得成功所体现的那样，当时医师会以退出医疗保险并拒绝为参加医疗保险患者诊断的方式，迫使佐藤政权接受了医师会提出的医疗保险制度改革方案。与此相反，在日本有许多规模较大的公众性利益集团（例如"日本生活协同组合联合会"、"全国消费者团体联络会"、"主妇联合会"、"日本消费者联盟"、"全国地域妇女团体联结协议会"等），每个团体的成员都在数百万甚至上千万，但由于缺乏政治资金，结果是成员越多，成员之间的行动就越难协调，因而限制了其对政治过程的影响力。例如在中小零售商团体推动下，1974年制定的《大规模零售店法》（俗称《大店法》）对建设大型商店实施限制性措施。虽然该法保护了中小零售商的利益，但造成多层次批发的流通业成本居高不下，从而影响到零售价格也较高，损害了消费者的利益。昂贵的生活费用使消费者抱有强烈不满，但缺乏政治资源的消费者团体对其现象也无能为力，甚至美国的强大压力也未能改变其流通形式。即使在有完善的组织机构的团体之间，由于其政治资源的差异也存在着明显的政治不平等。例如"日本行政书士联合会"是一个组织机构完善的专家利益集团，自20年前就一直要求修改《行政书士法》中有关只有申请者本人才有权改动向政府机构等提交的文书、而行政书士不得代理的规定，即要求"代理权"问题，但这一要求一直未能实现。原因是该要求遭到汽车业界的反对，因为汽车用户购车、修车、车检等手续过去均由汽车业界代理，一旦行政书士拥有其代理权，汽车业界的销售业务将受到影响。在这场冲突中，由于汽车业界提供的巨额政治资金仅次于银行业界，所以使执政的自民党不能无视汽车业界的意见而按照行政书士的要求修改《行政书士法》。因此，1995年受"日本行政书士政治联盟"推荐当选为参议院议员的小山孝雄在国会中为该团体游说时，很自然地遭到许多老资格议员的拒绝，甚至断言"行政书士获得代理权那是不可能的"。

其次，压力政治容易使政策变成少数人“密室交易”的产物。如同前述，个人联系是日本利益集团对政治过程施加影响的主要渠道之一，许多利益要求是在国会议员、省厅官僚和利益集团领袖等少数人的协商下实现的。另一方面，由于为数不少的利益集团是在政府的推动下形成的，其成员的政治主体意识和政治参与意识较差，他们对集团的追求目标不甚关心，甚至连本集团具体利益要求的实现也常委托集团领导人去交涉。例如日本广播协会舆论调查所在1955、1969、1978、1979年进行的四次舆论调查中，主张将复杂的国家政治和行政事务委托给政治家和官僚的被调查者分别为46％、57％、46％和37％，这种状况进一步造成了"料亭政治"的盛行。从这一点上讲，日本政治虽然带有多元主义的色彩，但其实质仍然是精英政治，充其量是一种精英民主制。更为重要的是，这种缺乏透明度的密室交易容易为追求少数人的利益而造成决策上的失误，例如1996年初成为重大政治问题的"住宅专业金融公司损失补贴法案"就是如此。在80年代下半期的"泡沫经济"时期，股票与不动产价格急剧上涨，大量金融流入不动产业，当时金融业的主管部门大藏省已察觉到金融市场的异常现象，从行政指导的立场通知各城市银行或商业银行等金融机构限制向住宅专业金融公司提供贷款，但在"农林族"国会议员的压力下，农协系统的金融机构不在此限制之列。不仅如此，大藏省与农协主管部门还达成保障农协系统金融机构回收贷款资金的协议。"泡沫经济"消失后，不动产的价值暴跌，各金融机构向住宅专业金融公司的贷款大多成为呆帐或坏帐。在"农协"及金融业团体的要求下，同时也为避免因住宅专业金融公司的倒闭而引发大规模的金融危机，村山内阁不得不决定从1996年度政府财政预算中拨专款用于处理这些呆帐，但这一举动理所当然地遭到大多数国民的反对。据1996年 3月12日《朝日新闻》的舆论调查表明，75％的被调查者不赞成用政府预算处理金融机构的贷款问题，桥本内阁的支持率也因此从三个月前的61％下降到36％。

第三，压力政治容易造成"金权政治"的泛滥。如同前述，提供政治资金是日本利益集团影响政治过程、特别是决策过程的主要方式，也就是利益集团将巨额资金捐献给政党或政治家，而政党或政治家在制定政策时为这些利益集团争取更多的利益，这样就形成了金钱与权力相互交换的恶性循环，即提供的政治资金越多，得到的利益就越大。战后层出不尽的政治家贪污渎职事件（规模较大的有1948年的"昭和电工"案、1954年的"造船"案、1976年的"洛克希德"案、1989年的"利库路特"案、1992年的"佐川快件公司"案、1993年的"大型综合建筑公司"案等）正是这种"金权政治"的真实写照。

尽管早在1948年日本就制定了《政治资金限制法》，规定政党有申报其政治资金收支状况的义务，1975年通过的《政治资金限制法修正案》又对个人和团体的政治捐款数额加以限制，例如规定个人捐款每年不得超过2000万日元，企业或团体每年的政治捐款不得超过 1亿日元等。但向一般政治团体的捐款就没有数额的限制，而且其数额不超过100万日元时也无需向主管机构申报，因而仍然为秘密捐款者提供了方便，并降低了政治资金的透明度。除此之外，政治家还另辟途径，利用各种名义（如出版书籍、任职纪念等）举行招待会，通过出售入场券募集政治资金、甚至私下接受企业未上市的股票等等。