香港强积金制度对内地社会保障的启示
香港强积金制度对内地社会保障的启示
摘要
香港强积金发展以来,我们常从电视上听到这个名词,但是到底什么是强积金,我们却说不出来。强制性公积金,简称强积金,是香港执行的一项社会养老保障制度,自2000年12月1日实施以来,短短几年,发展惊人,绝大多数香港就业人士参与了这项计划。我们应该通过强积金在香港的实施情况,通过香港强积金制度的基本内容和特点,对大陆养老基金的发展状况进行对比,从中获取适合我国发展状况的启示。
关键词:香港 强积金 大陆 养老基金
一、香港强积金的概况
(一)香港强积金的基本内容
香港强积金制度规定,以下三类必须参加强积金计划:一是凡年龄介于18 岁到64 岁,按一份雇用合约受聘用满60 日或以上的全职和兼职雇员;二是某些高流动的行业(如饮食业及建筑业) ,这些行业工作的临时雇员,不论受雇时间长短都必须参加强积金计划;三是65 岁以下的自雇人士,即没有受雇于他人,而是通过自己提供服务或商品来赚取收入的人须自行加入注册计划和供款。其中可豁免的人士包括:所有在2000 年12 月1 日年龄已满64 岁的雇员及自雇人士、受雇不足60 日的雇员、家务雇佣等。
强积金计划的法定供款是由雇主和雇员根据雇员收入分别供款5%,两者相加便为10%。强积金的供款设有上下限,如果雇员的收入少于4000 元港币(下限) ,雇员本人可以不供款,但雇主必须按雇员收入的5%供款;如果雇员每月收入超过2 万元港币(上限) ,则雇主和雇 员各需缴纳雇员收入的最高上限2 万元的5%;对于超出部分,雇主和雇员可以选择是否自愿性缴费。所有由强制性供款所累积的权益必须保留至计划成员达到退休年龄为止。雇员个人账户中积累的养老金必须达到65 岁法定退休年龄时,才可以一次性全数提取。
强积金作为一种社会保障体制,它是香港政府推行的强制性退休计划,以协助香港的就业人士安度美好的退休生活。考虑到不同企业和行业的情况,强积金计划又可以分为:集成信托计划,雇主营办计划和行业计划。
(二)香港强积金的监管
根据《强制性公积金条例》,积金局于1998 年9 月成立,以确保《强制性公积金条例》获得遵守,并负责规范管理,监管及监察强积金制度运作。根据《强制性公积金条例》规定,
积金局的职能如下:确保《强制性公积金条例》获得遵守;为强积金计划注册;核准符合资格的人士及公司担任注册计划的核准受托人;规定核准受托人的事务及活动,并在合理的切实可行的范围内确保受托人审慎地管理所负责的注册计划;订立规则或指引,以便有效的管理强积金计划,等等。
(三)香港强积金的特点
(1)低水平、广覆盖、强制性
香港从本身的经济背景、文化背景出发,让强积金计划总体上属于一种低水平、广覆盖的制度。截止2007 年11 月30 日止,全港有99.6%的雇主、98.9%的雇员以及75.2%的自雇人士都参加了强积金计划,强积金的覆盖面可谓让人惊叹。强积金的缴费对个人和公司的经营成本影响很小,根据计算,强积金占中小企业整体经营成本不足1%,而从业人员将来积累下来的养老金将来能否安享晚年,则视每个人缴费多寡、投资回报高低等多方面因素的影响。要想高生活质量,还必须积极参加商业保险和个人储蓄计划。为了推行强积金计划,政府规定除了获得豁免的单位之外所有的单位都必须强制参加,如雇主不安排雇员参加则属违法。从法律上严格控制监管加入强积金计划的成员。
(二)采用完全储备积累的个人账户制
香港的养老保障是实行现收现付还是完全积累模式,香港政府以及社会各界人士为此进行了长时间的争论。早在20 世纪90 年代初,香港就曾提出一套以现收现付的养老计划,但是这个计划刚出来就遭到社会的广泛批评,因为香港政府要为此项计划背上沉重的财政负担。香港立法局于1995 年决定采取储蓄积累制的个人公积金账户制,一方面鼓励人们自觉积累,积累的越多个人将来领的越多,这样就避免了道德风险;另一方面最大限度的减少了政府的财政负担。同时,制度设计具有多样性,易于员工转移流动,积累的庞大资产对资本 市场活跃也产生了积极的影响。
(三)基金完全交由私人机构运作,计划多样性
目前国际上通行的个人账户基金营运管理模式有两种,一种是由政府部门直接负责社保基金的营运管理,这种模式以美国、新加坡为代表,其特点是管理简单,管理、交易成本低,政策执行起来比较灵活。另一种是由民营的基金管理公司负责社保基金的营运管理。这种模 式以智利、英国为代表,其特点是基金管理引入竞争机制,基金委托多家民营基金管理公司按市场法则运作和投资。这种管理模式由于机制灵活效率较高,因此投资者可以在竞争中得到较高的回报和良好的服务。由于香港资本市场发达,金融工具丰富,政府经过权衡利弊,决定采取民营公积金模式,把基金完全交由私人机构运作,起到了效益与监管并重,得到了
世界各国的广泛认同。香港为不同行业和企业的工作人员设计出三种不同的的计划,这样就把覆盖范围扩展到不同的工作人群中,让更多的有机会参加强积金计划,这一点在强积金计划运行过程中也得到了强有力的证明。
二、强积金与大陆养老基金--企业年金的实施状况比较 作为一种补充养老保险,香港强积金与大陆企业年金在模式上有许多相似之处。二者都是为了应对即将到来的老年社会,都属于基本养老保险之外社会保险体系中的第二支柱,而且,都是由老板和雇员共同出资。不同在于,香港强积金是强制实行,而大陆的企业年金,只是一种企业自发行为。
事实上,大陆企业年金的历史并不比香港晚,早在1991年,“实行补充养老保险”就已经提上国家议程。可是,与政府一个又一个文件的热情相比,大多数企业仍处于观望之中。
到底是什么制约了大陆企业年金的发展。首先,这与税收等优惠政策尚未到位有关。强积金没受到太多抵制就能迅速发展起来,这与香港实行的额“税收优惠”不无关系。香港强积金制度规定,对强制性供款部分,老板和雇员都可以享受税收优惠,同时,供款的投资收益及员工领取强积金时均免税。
在大陆,自2004年《企业年金试行办法》出台以后,尽管已经有法可依,但是,这只是一个法律框架。管理、投资方面的不规范,市场运行规则的不成型,以及缺乏有经验的专业机构和管理人员,都有可能成为企业年金发展的绊脚石。
与香港强积金环环相扣的保障手段和增值保值措施相比,大陆企业年金的管理却显得漏洞百出。现在,管理“企业年金”的组织,绝大多数是社保局下属的企业年金管理中心,他们集保费征收、基金管理、投资运作、年金发放及争端处理等多种职能于一身,以政企合一的方式运营年金。一旦缺乏监督、信息不透明,年金运营难免就会陷入黑箱操作、效率低下甚至被挪用、贪污的境地。
更值得注意的是,老百姓对企业年金的受托人,除了社保局,别无选择。社保局一手垄断了企业年金的管理和运营。在香港,积金局只是一个监管单位,强积金的管理和运行均由受托公司操作。据统计,截止2004年,香港强积金核准受托人就已多达19家,注册有48个强积金计划、144个集成信托计划。这种赋予香港市民的选择权,不但可以分散投资风险,也能取得比较理想的回报,促进市场的优胜劣汰。
三、香港强积金对大陆实施养老基金的启示
(一)扩大养老保险的覆盖面
据劳动和社会保障部《劳动和社会保障事业发展统计公报》数据显示,截至2006 年末,全国参加城镇基本养老保险人数为18766 万人,虽然较之去年增加1279 万人,但是目前中国城镇就业人口大约有2.7 亿。还有占中国人口一半以上农村人口并没有社会养老体系。在内地加大改革开放力度,发展社会主义市场经济的同时,势必要求扩大社会养老保险的覆盖面,社会保障的一个重要原则是社会化和共济性,这是以广泛性为基础的,当前城镇居民基本社会养老保险覆盖率刚刚过半,显然谈不上广泛。现行的养老保险主要覆盖的是国 有企业和大型集体企业职工,如果能把所有经济体制的就业人员和自谋职业者吸引进来,养老保险覆盖面将迅速扩大,社会养老统筹基金也可以迅速扩大,相应地减轻国家的财政负担。覆盖范围越大,保障程度越高,保障成本越低。
(二)开拓多种类型的养老金计划
应尽可能的开拓多种养老保险计划,以适应不同行业的工作人群。就拿农民工来说,全国很多地方年前后都会发生一些农民工“退保潮”。农民工退保,所缴保险费的“小头”——个人账户缴纳部分由农民工一次性领回,“大头”——单位缴纳的统筹部分,进入地方社保基金。这也是各地社保机构办理退保时有条不紊动力。按相关规定,农民工解除劳动合同时,可保留保险关系,重新就业时再续保;也可将其个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,重新就业重新参保。但一些地方的社保局却更愿意让农民工退保,有的甚至规定“解除劳动合同必须退保”。我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000 多个统筹单位,多为县市级统筹内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系无法转移接续。流动性大、就业稳定性差,成了农民工频繁退保的重要原因。因此开拓适合于高流动的稳定性差的就业人员的养老金计划势在必行。可以先出台适合于农民工养老保险的计划,到时机成熟之后再并入到城镇养老保险体制中来。
(三)加强养老基金监管力度,提高组织管理效率
香港因为明确了政府的地位和作用所以管理机构效率非常高,养老基金的保值增值全部交由私人运作,政府只负责监管。而我国内地采用的是两条管理主线并行,各级政府属下的社会保障职能部门承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。正是由于这种管理和监督机制的无效率,才造成的统筹账户和个人账户的混账管理,个人账户严重透支、空账运行,使得目前养老保险背上了巨额的转制成本,而国家承担着最后的偿付责任,国民经济发展负担沉重。要想提高中国养老保险运行模式的效率就
要打破政事合一的管理模式,改造纵横并行的组织结构,深化改革,建立多层次的社会监管体系加强监管体制改革,建立以养老保险基金投资管理机构内部监管为基础,社会监管和国家监管为补充的多层次养老保险监管体系。
通过了解,我们知道香港强积金制度在一些细节上仍还有诸多不完善的地方,但是,在方向和根本的模式上,香港强积金为大陆的企业年金的发展提供了方向。