我国城市化进程中的社区发展

中国城市化进程中的社区发展

当我们就社区论社区的时候，社区研究似乎是一个很窄的空间，是一个面向小空间、小团体的纯粹社会领域的问题，但当我们将其置入社会经济生活整体中来看时，社区发展与社会经济发展的关联性、依托性就会明显地体现出来。社区是地域性社会，是区域社会经济发展中的一个组成部分，是区域社会发展的载体，也是区域经济发展的重要支撑。社区发展的这些社会经济作用在社会经济迅速发展的城市化进程中表现得最为突出，但在中国城市化发展历程中，这种作用发挥却常常是由于其不发展或发展滞后而产生巨大的负面影响体现出来的，并进而成为制约城市化发展的重要因素，而城市化进程中社区发展滞后的原因，关键恰恰在于政府与社会关系处理失当。值得引起进一步关注的是，城市化迅速推进的地域往往是社区发展矛盾问题集中的地方，因而，从城市化的角度研究社区发展，也是理顺社区发展中政府与社会的关系，促进中国城市社区健康发展的重要切入点，同时对于推动中国城市化进程和社会经济协调发展亦具有重要的现实意义。

社区发展是城市化进程中的重要一环，是城市社会扩张的必要载体。在中国城市化推进的过程中，存在着明显的社区发展滞后的问题，这些问题已经成为影响这些地区城市化进程的重要制约因素。

一．城市化与社区发展的关系分析

1． 城市化的基本内涵

所谓城市化，又称城镇化，是指城镇数量的增加和城镇规模的扩大，导致人口在一定时期内向城镇集聚，同时又在集聚过程中不断地将城市的物质文明和精神文明向周围扩散，并

①在区域产业结构不断演化的前提下，衍生出崭新的空间形态和地理景观。

从个人层面看，城市化是人们的生产方式和生活方式同时发生转化的过程，即从农业生产转向非农生产，从农村生活向城市生活升级转化的过程。反映在社会层面上，城市化过程则表现出经济、人口和社会生活结构整体变迁的复杂特征。经济结构的变化即从农业经济向

二、三产业经济转变，是城市化进程的基础、前提和动力，进而带来人口的集聚和人口结构的变化；人口结构的变化是城市化进程最明显的特征之一，表现为人们就业结构的变化以及文化结构的变化等方面，即人们从务农转向务工和经商，文化结构也相应地从农业生产知识结构转向工、商业科技知识，文化水平不断提高；社会生活结构的变化是城市化的本质所在，集中表现为城市基础设施建设和科教文卫事业发展以及城市社区建设(即从农村社区向城市社区的转化)，城市基础设施建设和科教文卫事业的发展是社区升级转变的基础，而城市社区发展则是城市化变迁完成的根本标志。

显然，上述结构变化中，人口结构变化是经济结构变化的产物和表现，因而，概括地讲，所谓城市化，就是从农村经济走向城市经济，从农村社会转向城市社会的过程，或者说是城市经济、城市社会扩张的过程。

2． 城市化与社区发展的关系

概括地讲，城市化进程包含经济转型和社会转化两个方面，因而总体上讲，城市化与社区发展的关系是整体与部分的关系。社区发展是城市化进程中社会生活结构变化的主要内容和重要载体，对于推进城市化具有重要的作用，是城市化变迁完成的根本标志，是城市化进程中不可缺少的组成部分。

首先，城市社区的发展是促进生活方式转变，保持社会稳定、和谐发展的重要手段。城市化推进地域，通常有大量仍旧保留农村生活习惯的非农人口聚居，城市社区的发展，尤其是城市生活方式的渗透、城市生活制度的制约对于人们生活方式的升级转化具有重要的引导作用。正是在不断地引导、转化过程中，社区的认同意识，包括新城市居民对城市生活方式的认同和新老居民之间的认同，将得到逐步建立和发展，从而促进了社会的稳定、和谐发展，

这一认同和和谐发展的过程正是城市化实现的过程。

其次，城市化进程中的社区发展，即从农村社区向城市社区的转化发展，包括社区人口的增加、城市生活方式的形成、社区生活设施的完善、社区制度的健全以及社区共同意识的建立等各方面内容，对于促进城市经济扩张具有重要的促进作用，为城市经济扩张提供了有效的依托。社区发展一方面是非农人口集聚的结果，另一方面，稳定的社区生活也为非农人口的进一步集聚提供了必要的生活空间。从经济生产的角度看，非农人口的集聚为工业和第三产业的发展提供了丰富的劳动力资源和相当的市场需求，使得二、三产业都有可能以社区为依托相对集中地发展起来，并形成一定的规模；进而，二、三产业的发展和集聚为其地域扩张提供了基础，它可以以社区为依托，与周围地区，或是农村地区或是城市中心，建立起商品流通联系，从而成为区域商品生产中心、交换中心、信息中心。

第三，以社区发展为主要内容的社会结构转型与城市经济扩张的协同发展是城市化健康发展的重要保证。从根本上讲，城市化进程中社区发展与城市经济扩张的相互关系，实际上是区域社会发展与区域经济扩张关系的体现。从经济与社会发展的一般关系看，经济是基础，经济发展水平决定了社会发展水平，但同时，社会发展具有不属于经济学范畴的运行规律，它涉及到社会关系，风俗传统、社会心理等诸多复杂因素，除了剧烈的社会变动期外，一般地讲，社会结构的变动总是滞后于经济发展。区域经济是在一定的区域社会中运行的，当社会结构的变动与经济发展的不同步发展到一定程度时，滞后的社会结构就会限制经济发展，尤其是限制经济结构的变动。因而社区发展能否适应城市经济扩张的发展要求，是影响城市化健康推进的重要因素。当社区发展和社会转型适应了城市经济扩张发展要求时，就会极大地保障和推进城市经济和城市化的发展，反之，则会对城市经济扩张和城市化推进带来制约。 但同时我们还必须看到，城市化进程是经济非农化，基础设施建设和科教文卫事业发展以及社区建设的层层推进的结果，社区发展只是城市化进程中的一个环节，而且其发展受到其他环节的制约，例如，产业结构非农化是社区发展的经济基础，城市基础设施建设和科教文卫事业的发展则为社区发展提供了必要的社会环境。因而，在分析城市化与社区发展的关系时，在考察社区发展对城市化整体推进作用的同时，也必须充分意识到社区发展的环境制约，或者说它的外部环境条件，只有这样才能准确、具体、全面地把握二者的关系。

二．中国城市化进程中的结构落差及其影响

1． 中国城市化二十多年的发展进程

改革开放二十多年来，中国城市化发展与其他经济领域一样也取得了长足的发展。1978～1997年，城市化率由17.92%上升到30%；设市城市由193个增至668个；建制镇由2 173个增加至18 000个。总体上看，中国城市化有两种基本形式：一是原有城市的吸纳，即原有大、中城市的建设扩展。其中又包括两种情况：一种情况是城市功能的增加和多样化、旧城的改造以及城市人口密度的加大对人口的吸纳；另一种情况是原有城市建成区面积的扩张对人口的吸纳。二是新建城市的转化，即农村小城镇的发展。经过二十多年来的发展，农村小

①城镇大约集中了2.75亿的常住人口，分别占全国总人口和农村总人口的22%和32%。

根据城市化发展的机制和动力，可把中国城市化发展分为1978～1984年的农村体制改革

②阶段、1984～1992年城市体制改革阶段和1992年以后等几个阶段。

(1) 1978～1984年，农村体制改革对城市化发展的推动为主的阶段。城市化的特点是原有城市的吸纳和新建城市的转化速度都比较高，恢复性的先集中后城建的特征明显。

从原有大、中城市发展看，这一时期原有大、中城市建设正在逐步恢复生产，二三产业重新得到发展，城市吸纳就业能力扩张，但受城市总体经济实力和户籍管理制度限制，吸纳农村剩余劳动力能力有限。从农村小城镇发展看，1978年以后，随着农村经济改革和土地联产承包制的顺利实施，农民的劳动生产积极性被极大地激发出来，生产力获得了空前解放，

从而使土地对劳动力的吸纳强度大大减弱，产生出一定数量的剩余劳动力。但这一时期城市工业对剩余劳动力的吸纳能力还相当有限，因而农民中自发地出现了从事工副业生产，通过“亦工亦农”的方式最大限度地获得生产发展。在若干集体经济比较发达的地区，如大城市周围和经济发展水平较高的苏南地区，乡镇企业开始获得较快发展；而在集体经济不够发达，但素有经商传统的地区，如温州地区，以家庭工业为主体的个体经济则获得了长足发展；在侨乡和毗邻港澳地区，若干以合资联办为主体的村办企业也逐渐建立起来。这一阶段，部分农村劳动力基本上实现了职业上的转变过程，但限于户籍管理的限制，城镇发展仍相当缓慢。 这一阶段城市化发展仍继续以计划配置资源方式进行。城镇建设用地基本上是依靠行政手段无偿划拨；城镇人口指标仍然实行比较严格的控制，即按照当时人口管理的规定，通过行政手段对农村人口流入城镇开一点点小“口子”，如复员退伍军人返乡、本地干部招聘、中专或技校毕业生分配及一些地方干部的直系亲属，可以进入城镇；城镇建设资金则多直接源于各地方财政。

(2) 1984～1992年，城市体制改革对城市化发展的拉动为主的阶段。城市化呈现出新城市占主导地位的特点。城市化的动力主要来自劳动密集型轻工业及乡镇企业的高速发展。 这是中国农村城镇化实质性起步阶段。随着农村商品生产和商品交换的迅速发展，乡镇工商业蓬勃兴起，越来越多的农民转向集镇务工、经商，他们迫切要求解决迁入集镇落户的问题。1984年10月13日，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自带口粮进镇务工经商，并要求各有关部门在各方面给进镇农民以帮助。这一措施大大加快了城镇化的步伐，但由于这一措施仅限于县以下集镇，而这些集镇在地域上仍与乡村有着极密切的联系，在形态上、设施上也与乡村没有本质差别，所以对周围农民的吸纳力较弱，没有形成乡村到城镇的地域转变过程。大部分从事第二产业的职工仍愿意居住在集镇周围的农村地区，形成所谓“离乡不背井”、“进厂不进镇”的格局。但这一政策大大鼓励了农村人口向小城镇二、三产业的转移，使得农村二三产业在空间上获得了一次集聚过程，产业规模不断扩大。

在乡镇企业高速发展的进程中，其规模化发展要求企业进一步向经济条件好、发展潜力大的城镇集聚，从而促进了经济和人口在空间上的进一步集聚，导致人口向较大城镇、特别是县城和城市的迁入，大量非农人口以流动人口的方式向城镇集聚。同时，农村生产力的提高，也加速了土地规模经营的紧迫性，使更多的农村剩余劳动力释放出来，加入到流动人口的行列。自1988年以来“民工潮”一浪高过一浪，这表明中国城镇化发展开始进入持续高速发展时期。

从城市化的动力机制看，这一时期城市化具有由计划管理体制向市场机制过渡的特点。这种转型特征，主要表现在小城镇发展的资源开发与利用方式上。1984年中央提出的“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，这是一个具有历史意义的突破，表明小城镇的大门已部分地向农民开启了。继而，从1985年开始，部分地区就出现了城镇户口商品化的现象，即农民可以花钱买到城镇居民户口。在城镇土地使用问题上，无偿调拨土地用于小城镇开发建设的现象已属罕见，土地的有偿转让形式已得到了比较普遍的实施。

(3) 1992年，争相建设开发区的热潮使中国城市化进入新的发展阶段。城市化呈现出以原有城市吸纳为主的特征。

1992年邓小平南方谈话之后，城市经济发展掀起新一轮改革发展热潮，与房地产市场发育相伴，全国兴起“开发区热”，并由点到面，由沿海向内地逐步推进。各类开发区，包括国家级、省级经济技术开发区、保税区(又称自由贸易区)、高新技术产业开发区、国家旅游度假区和综合开发区等如雨后春笋，蓬勃发展。至1994年底，全国共兴建国家和省市批准的开发区1 700多个。它们一般都邻近城市，依托城市，享受特殊的经济政策。这些开发区的

设立对于吸纳外资，发展外资、合资、私人、民营企业提供了试验田和舞台。随着开发区经济的逐步成长，城市经济和地域得到不断扩张。

这一时期城市化推进机制以市场制度安排与市场运作为主。以1993年11月中共中央十四届三中全会的召开为标志，中国真正地迈开了向市场经济进发的脚步。随着经济体制改革的深化，尤其是国有企业改革和非国有经济的迅速发展，中国经济的市场化程度迅速提高，各类商品市场及某些生产要素市场如劳动力市场基本上开放了。与此同时，城镇建设市场化也达到相当水平，如城镇建设包括开发区建设投资和经济结构基本上形成了以非国有经济为主体的局面，私人经济对支撑小城镇经济发展具有特别重要的意义；户籍在不少地方已进行改革，适应市场经济要求的户口登记制度正在形成过程中；小城镇的土地和房地产市场也正处于发育过程中；商业化保险的尝试也已在某些小城镇开始出现了，等等。这些情况表明，中国城市化进程适应了国家经济体制的改革与转型，已经步入了市场化发展的新阶段。

2． 中国城市化进程中的经济社会结构落差及其影响

中国城市化推进过程中，经济结构转化与社会生活结构转化并未得到同步发展，两者之间存在明显落差，呈现出城市化滞后于工业化的发展格局。这种状况严重制约了社会生活的稳定发展和经济结构的优化调整，对中国和社会经济发展产生了一系列负面影响。

从城市化与产业结构的关系来看，中国城市化水平明显滞后于工业化。1996年中国城市化率与工业化率(指工业增加值在GDP中的比重)之比仅为0.69，远低于该比值1.4～2.5的合

①理范围，这表明中国城市化水平严重滞后于工业化发展。从城市化整体推进看，工业化发

展已过度地孤军深入。从潜在的城市化水平来看，中国城市化发展落后于同期全国非农人口的增长速度，这也表明中国城市化发展滞后于非农产业的发展，发展压力不断增大。从世界范围看，1998年，世界城市人口平均比重为45%，而2000年中国第五次人口普查表明，城镇人口占总数的比重仅为36%，尽管与自身相比发展较快(1998年为30%)，但仍明显落后于世界平均水平。上述分析多只是从城市人口比例角度的分析，此外，中国城市化滞后于工业化还表现在基础设施建设和科教文卫事业以及社区发展滞后等方面。城镇化的滞后性对中国社会稳定、经济发展带来了严重制约。

首先，城镇化滞后于工业化，使得大量非农人口在发生职业转移的同时由于城镇基础设施建设和科教文卫事业配套、发展、扩展滞后，容量有限，以及人口管理的制约，不能同时实现所在地域的转移。这里所讲以“配套、发展、扩展”，包括两种情况：一是指乡镇企业所在农村地域基础设施建设和科教文卫事业发展滞后，一是指在经济发达地域和城市扩展过程中，与外来工生活需求相适应的住房、就医、就学等生活服务配套设施没有同步得到发展，而由于经济门槛的限制，外来工难以享有当地各种生活设施服务，因此难以在其工作地定居，从而处于“流动人口”状态。这不仅对于这些非农人口的身心健康、家庭生活带来很多负面影响，对社会稳定和社会管理也形成越来越大的压力。事实上，几乎所有的大城市里都有很大一部分流动人口，据估计，大城市里这一比例约占20%左右，某些城市达50%以上(郑州1998年暂住及流动人口135万，而同期常住人口为132万)，流动人口管理成为一个巨大的社会问题。每年春节前后持续涌动的巨大的“民工潮”便是城镇化滞后的恶果，对春运造成巨大压力，有些地方管理机构甚至不得不出台“只允许40%的民工返回家乡过年，春节前后两个月内禁止大规模招工”的规定，以实施控制。这种“走又不让走，留又留不下”的局面使得大量民工无论在节日还是在平日都难以与家庭团聚，倍感“身处异乡”的尴尬。同时，由于这些流动人口户籍管理不能为所在工作地域所接纳，使其艰难产生对现实生活地域的认同。加之当地对流动人口管理的疏漏，在流动人口较多的地方社会治安、社会卫生问题就相当突出。 其次，城镇化滞后于工业化，直接制约了三次产业的发展。中国近九亿农民，在全国消费品市场占的份额仅为不足四成，2001年全国农村居民家庭平均每人生活消费支出1 741元，

②城镇居民家庭平均每人全年消费性支出为5 309.01(元)，也就是说，三个农民消费还抵不

上一个市民。若以现金消费而言，则差距更大。这是中国潜在市场几乎无限大而现实市场却有限、人均GDP不足1 000美元就出现买方市场的真实背景。城市化的滞后已经成为开拓国内市场的最大障碍，深刻影响着工业化进程的推进。城镇化滞后直接影响着第三产业的发育。目前世界三产占GDP的比重约50%，而中国只有32%。第三产业的发展需要一定的人口规模，即“人口门槛”，城镇化的滞后使得三产发展迟缓，进而加重了社会就业困难，影响中国经济整体效益的发挥。在中国三产总量中，城市占80%，农村不到20%，这充分反映了城镇化对三产发展的重要性。城镇化滞后还直接制约着农业自身的发展。中国三个农民供养一个市民，农产品市场受到硬约束，这使农民既盼丰收，又怕丰收，往往出现“卖难”，增产难增收，政府同样处于“为农业歉收而忧心、为农业丰收而尴尬”的“两难”境地。加快城市化进程，加大小城镇建设力度，促进农业劳动力转移，扩大农产品市场容量，才能从根本上保证农业稳定发展。“减少农民才能致富农民”，才能使农民从人地矛盾的重压中逐步解脱出来，走

①上富裕之路，真正实现长治久安。

三．中国城市化进程中社区发展的滞后性及其影响

在中国城市化推进过程中，社区发展明显滞后，比较典型的有“村镇病”、“二元社区”问题和“城中村”现象等。社区发展的滞后性既是城市化整体推进滞后于工业化格局的产物，更是其在社区层面的反映。社区发展的滞后性进而对城市化的发展，尤其是城市社会的扩张形成制约。

1． 小城镇发展滞后的“村镇病”

改革开放后，中国走上了一条独特的乡镇企业式的工业化道路，由此理论界和实践上均提出小城镇将是中国城市化发展的客观选择。但事实上，由于体制、管理的原因，小城镇并未如愿广泛发育和膨胀起来，同时由于小城镇社区发展的滞后，使得乡镇企业发达地区出现严重的“村镇病”，迅速发展的乡镇企业对中国城镇化推进作用没能得到正常发挥。

所谓“村镇病”，就是指在城乡分割的体制下，由于农民不能进城就业，而日渐减少的耕地又无法容纳边际生产率为零的农村劳力，于是农村能人就利用其家庭积累的资产，在农村兴办二、三产业，形成乡村工业化发展格局。这种模式以牺牲工业化应有的集聚效益为代价，工业布局高度分散，给社区发展和乡镇工业本身的发展带来很多困难，成为城镇健康发展的障碍。突出表现在占用耕地多，基础设施差，第三产业无从发展，生活污染和工业污染严重等方面。

1997年的一项统计研究表明，全国5.6万个乡镇建成小区4万个，仅集聚和吸引不足100万新企业，仅占4%左右，乡镇企业呈严重的分散格局。这种状况导致小城镇社区和乡镇企业本身发展面临很大困难，如信息不畅，基础设施的成本太高，工业同构化，企业间的协同及交易成本大，造成对农业及周围环境的污染，土地利用率及效率低下等问题。更重要的是失去带动第三产业发展的能力，反过来又影响乡镇企业向更高层次上的跃迁。

第一，农村工业的非城市化现象，使农村工业未形成规模效益，也未能分享城市的外部经济效益，造成了农村工业的更大的外部不经济，直接制约着农村工业技术水平的提高、生产条件的改善和经济效益的提高。

第二，这种现象还激化了农村工业化与农业发展的矛盾，非城市化的工业化模式已付出了比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多出3倍以上。 第三，这种现象不能带动本应与工业化相关联的第三产业的发展，不利于产业结构、就业结构的优化，因此，乡镇企业在布局上的分散性，客观上造成了农村第三产业没能随着农村工业的快速发展而得到相应的发展，也就等于在相同的工业规模下，白白损失了通过集聚本来可以获得的大量的第三产业的就业岗位。因为第三产业发展的最必要条件之一是工业企业和人口的集聚，越不过一定的“人口门槛”，就不可能使服务业获得合理的利润。

第四，这种现象还严重阻碍了现代城市文明的普及，非农化后的乡企职工和家庭仍然生活在农村，享受不到现代城市文明。

第五，农民在农村建房的支出占很大比重，土地利用率仅及城市的1／10，农民盖房占地已成为农村耕地减少的一个重要因素。一旦农村较高标准(1998年，郑州所属村镇住宅不完全成本价为每平方160元)的住宅建成，又会进一步影响工业的集中和人口的迁移，这也是

①分散的农村工业化模式付出的沉重代价之一。

第六，由于小城镇发展滞后，大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣，或者回流到故

②土，或者集中地向大中城市流动，一方面加剧了农村人地矛盾，减缓了城市化进程，另一

方面也更加加大了大中城市的人口压力。

2． 外来工与本地人不相融洽的“二元社区”问题

③ 周大鸣对于珠江三角洲城市化发展考察表明，普遍产生的“二元社区”问题是制约当

地社会经济持续发展的一个最为突出的影响因素。所谓“二元社区”，即指在现有户籍制度下，在同一地域，外来人与本地人在分配、就业、地位、居住上形成不同的体系，以致心理上形成互不认同，构成所谓“二元社区”，即外来工和本地人形成相对隔离的两个社区。当然，这种二元分割不完全是空间和地理上的，更重要的是心理上的。

珠江三角洲以及整个广东，在改革开放前的整体发展处于全国下游水平，这里属于海防前线，基础建设受到许多限制，国家的投资也比较少。改革开放以后，这一地区经济发展比较快，不仅迅速吸纳了本地的剩余劳动力，而且还吸纳了大量外来工。1978～1988年10年，广东外来人口的增长速度是年平均增长的12.93%；1989年，外来人口略有回落。1990年，由于珠江三角洲经济复苏较快，外来人口又有回升，到1993～1994年到达最高潮。以宝安为例，1988年，宝安县常住人口不到30万，但外来人口却有46万，到1990年达到52万人，1991年增加到70万人。1995年宝安县分成龙岗区和宝安区，一个龙岗区，大约是原宝安县面积的一半，常住人口(本地人口)16万，而外来工是100万；宝安区因为发展较早，企业也比较多，外来人口更多，约有120万。这些外来人口与本地人之间在分配制度、职业选择、消费娱乐、聚居方式和社会心理方面都存在着很大差异和差距。

首先，从分配制度看，外地人一般拿计件工资，而本地人收入主要来源于第二次分配，即村里的分红和福利制度，每年集体经济股份分红收入比工资收入高得多。同时还享受非常优厚的福利制度，包括生、老、病、死各种保险在内，甚至上大学还可得到一笔奖励，每月可得到一笔钱。

第二，本地人与外地人职业选择不同。脏、累、苦的活，大都是外地人去干，本地人一般不愿意去干，外地人还从事一些专业技术性较强的工作。本地人通常从事比较轻松、收入也较高的职业，如商场、饭馆、娱乐场所等服务性行业，有相当一部分本地人充当乡镇企业的厂长、财务、报关员。

第三，在消费和娱乐方式上，本地人与外地人消费也形成两套系统。外地农民工消费的餐馆、娱乐中心价格低廉、设施简单，农民工常常只是被动地参加工厂组织的职工娱乐活动，频率较低。珠江三角洲的村、镇，一般都有高档的餐厅、娱乐场所，但这些往往不是外来工能够消费得起的地方，从而成为本地人独享的消费系统。

第四，从聚居方式看，外地人与本地人形成鲜明的隔离。外来工有两种居住方式，一种是集中的居住方式，实行封闭工宿舍小区管理，比如深圳市蛇口区的“四海”就属这类，在宝安、东莞也比较多。这是一种封闭的、有专人看管的居住方式，另外还有一种是分散租住当地农民的空房。珠江三角洲农民一般都有两到三栋房子，不住的房子就租给外地人住。本地人则居住在规划比较好的“文明小区”里，并且有比较好的治安管理，成立了专门的保安队。

第五，从社会心理看，本地人和外来工，在观念上区分得非常清楚。如在语言上，每一

个地区都有一个对外来工的带贬义的称呼，反映了本地人对外来工排斥、歧视的心态。 “二元社区”引发了许多社会经济问题，对于区域城市、社会经济持续发展极为不利。在珠江三角洲，出现了大量的“四不”青年，即不劳动、不学习、不工作、不利田，真正是游手好闲。同时“二元社区”格局强化了地方与地方的隔离和本地人封闭的心态，包括制度上的隔离和心理认同上的隔离。心理认同的差异将导致不同族群的形成，一旦不同来源地的外来工在共同的利益基础上形成同一族群，与本地族群的冲突是必然的。现在对外来工采取的方法都是管、卡、压，本地人处于优势地位，长此以往则是行不通的。

实际上，这种外来人口与本地社区不相融合的问题，在许多大城市边缘区都普遍存在，只是程度不同而已。城市化的进程不仅是城市经济扩展的过程，也是城市文明渗透的过程，而“二元社区”的形成，实质上是自给自足的自然经济下产生的排外意识明显的小农意识作用的结果，与以开放、协作理念为主导的现代城市文明格格不入，因而这些地区尽管非农经济总量持续扩张，但距离完整意义上的城市化还差之千里。社区的融合和文明发展是制约和引导其完成城市化过程的关键点所在。

3． 城市扩张中的“城中村”问题

所谓“城中村”，是指改革开放以来，在一些经济发达地区或城市，由于疾风暴雨式的城市建设和快速城市化，导致城市用地急剧膨胀，把以前城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地的范围，大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山丘等则维持以前的集体所有制性质不

①变。在这些用地上以居住功能为主形成的社区则被称为“城市里的乡村”，简称“城中

村”。

“城中村”的存在对于这些地域的城市建设和发展带来了严重的负面影响。

首先，这些快速城市化地区由于规划滞后、规划管理不严和政策引导不当，在产业结构由以第一产业转向以第二三产业为主的过程中，村落用地范围内用地功能紊乱，居住用地、工业用地、商业用地等相互交织，建筑景观杂乱无章。

其次，这些地区城市基础设施和公共设施建设严重缺乏。主要表现在道路网布局和结构不合理，道路狭窄、曲折、不成系统，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求；排水设施不合理，导致经常性的内涝；学校、幼儿园、医疗卫生等公共设施的数量和质量都严重滞后于经济建设的发展和村民的需求；缺乏居住生活所需的公共活动场地，供儿童和老年人使用的外部环境设施和绿地更是无从谈起。此外，在城市不断发展和建设的过程中，上述地区与周边单位在用地、基础设施及公共设施建设上往往不能有效地进行协调和合作。

第三，居住在这些地区的村民既能基本享受到城市居民所能得到的一切服务设施，又能在摆脱了“男耕女织”、“日出而作，日落而息”的农村生活方式之后，享有国家赋予农民的特权——占地建房和计划生育方面的特殊政策。村民们利用这些地区具有优越的区位和低廉的建设成本出租房屋(村民自建房)，生意异常火爆，租金的收入再加上村里固定资产、出租土地和工业厂房带来的分红，使得村民的收入颇丰。但同时，二三产业的发达和出租屋带来的大量流动人口也使得村落里人口构成复杂，相应带来诸多社会问题。

第四，由于受既得利益的影响，这几年的建设存在明显的短期行为，缺乏长远的规划。物质生活的富有和村民的社会观念、生活观念、价值观念的滞后之间形成了强烈的反差。村民和村领导的法制意识淡漠，乱占地、建设无序的现象突出，封闭狭隘的小农经济意识痕迹明显。

①

① 顾朝林等：《中国城市地理》，商务印书馆1999年版，第106页。 刘勇：《我国城市化回顾与展望》，《中国经济时报》1999年4月14日。 ② 顾朝林：《中国城市地理》，商务印书馆1999年版；胡必亮：《小城镇，大战略》，《光明日报》1999年4

月23日。 ① 刘勇：《我国城市化回顾与展望》，《中国经济时报》1999年4月14日。 ② 《2000年中国统计年鉴》，第346、332页，中国统计出版社。 ① 俞敬忠：《经济持续增长需要城镇化牵引》，《人民日报》1998年10月26日。 ① 张正河、谭向勇：《小城镇难当城市化主角》，《中国软科学》1998年第8期。 ② 胡必亮：《小城镇，大战略》，《光明日报》1999年4月23日。 ③ 周大鸣：《外来工与“二元社区”——珠江三角洲的考察》，《中山大学学报(社会科学学报)》2000年第2期。 ① 敬东：《“城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策》，《城市规划》1999年第9期。

孙其昂：城市化进程中的社区发展

作者： 来源：学海责任编辑：苏哲 发布时间：2011年06月07日 内容提要：社区,是人类生存和发展的基层社会关系共同体,是社会有机体系统中相对独立的微观社会空间。与社区的重要地位紧密相连的,是社区发展的重要性与紧迫性。社区发展是社会现代化和城市化的重要组成,是社会发展的重要内容。长三角城市化及社区发展的实践告诉人们,中国城市化进程中的社区发展,面临着人在社区中的角色定位、和谐社区建设、社区治理权威的再造、社区制度的构造、公民社会的培育、城乡社区协调发展等重大课题与任务。因此,城市化进程,要将社区发展纳入城市化战略,大力推进社区知识的生产,着力于社区制度的创新研究与设计,探索社区民主的可行操作方式。

关键词：社区发展 城市化 长三角

长三角地区是中国经济高速发展的片区之一,也是社区发展的探索地之一,其城市化进程为社区发展提供了丰富的课题。

社区发展的地位

社区的地位应置于社会体系的整体之中,合理确定社区的社会位置。社区发展的地位既要依据于社区的地位又要依据于社会发展的进程,由空间与时间双重坐标进行定位。总体上看,在中国城市化与现代化进程中,长三角地区社区发展有着特殊的意义。

(一)社区是社会有机体系统中相对独立的社会空间

社会是一种宏大的巨系统,它可以分为各个层次空间和各个社会领域。社区是社会有机体系统中相对独立的社会空间。在中国,它通常被称为基层,即基层社会。在这个基层社会,不仅有其独立的空间,有其特有的社会属性和社会职能,而且社会有机体诸要素或多或少、或强或弱地在这里体现。这些体现,一方面成为基层社会必然遇到且必须面对的课题,另一方面将反作用于社会其他层次和其他领域。例如,基层民主会反作用于国家民主、社会民主。所谓群众工作,也在这里大量地反映出来。因此,在一定意义上,关注社区就是关注基层社会,建构和谐社区就是建构和谐基层社会。正是这种内在的原因,现代化过程中,随着社会学的提出,逐步开展了关于社区的研究。

1887年,德国社会学家滕尼斯将“社区”概念引入社会学,指称那些存在于前工业社会、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系共同体。“社区是基于血缘、亲属、邻里和朋友关系的人群组合,体现社区生活的主要载体有家庭或家族,乡村或村庄,是凭借和睦感情、伦理和宗教而建立起来的城市。”①其引用社区的概念,意在为分析欧洲社会的工业化和城市化变迁提供一个起点。在他看来,社区作为原初的同质性群体正在并将继续走向消解,而为异质性的、被动的、疏离的大众社会所取代。随着社区研究在美国的兴起,社区概念有了新的内涵。人文区位学特别注重区位在社区形成中的作用,注重空间对人类组织方式的影响和对人类行为方式的决定性作用。其认为,社区是社会团体中个人及其社会制度的地理分布。地理和社会实体学派强调地理与社会因素在社区中处于同等重要的地位。同质理论强调社区成员间的互动行为,认为社区是社会生活同质性较强的地区。

虽说各派理论对社区内涵的理解各有侧重,但均承认,社区是人们以聚落的方式形成的社会实体,是人们参与社会生活的基本场所。它不仅包括一定数量和质量的人口,而且包括由这些人口所构成的社会群体和社会组织;不仅包括人们的经济生活,而且包括政治生活、文化生活;不仅包括经济关系,而且包括血缘、地缘等其他社会关系;不仅包括一定的地域,而且包括人们赖以进行社会活动的生产资料和生活资料。总之,它包括了社会有机体的最基本内容,是宏观社会的缩影。②在人类的日常生活中,人组成家庭,家庭构成院落,院落构成社区,社区构成社会。社区,作为基层社会,承载了人类太多的福祉。公民安居乐业的幸福离不开社区和谐,可持续发展的社会和谐离不开社区的发展。

(二)社区发展是社会现代化与城市化的重要组成

社区发展是城市化进程的必然要求。“社区是伴随着人类聚落文明出现而普遍存在的社会单元,现代社区形态和功能的快速演变则得益于近200年的城市化、工业化和现代化的进程。社区发展不仅已成为国际城市化理论的一个前沿阵地,而且放眼各国城市现代化的管理和都市更新规划实践,无一不涉及到社区建设这一„都市社会的微观再造‟。”③所谓城市化,是指农村人口及社会职能向城市集中,城市文明向农村扩展,从而使城市数量不断增加、规模不断扩大的过程。城市化是现代社会的重要标志,长三角地区快速城市化的进程,是现代文明不可抵挡的脚步。随着社会的发展,社区变迁与城乡关系的变化越来越往城市化方向发展。城市化对社会结构、社会生活各个方面都带来了巨大影响,它推进了工业化以及整个生产方式的变化,改变了社会的人口结构和职业结构,引起了生活方式和家庭功能的变化。然而,与此相随,社会问题也逐渐浮出水面,比如城市膨胀与公共设施、社会服务脱节的问题,城市人口过多与工业化不充分带来的就业问题、交通问题、住房问题,熟人社会向生人社会变迁而产生的人际信任困境,以及城市化与人口素质提高的问题等。这些问题已经在长三角城市化进程中普遍出现,现实地摆在人们面前。

社区发展是社会建设与社会发展的重要内容。作为社会主义现代化建设四位一体布局中的重要成分,社会建设是一项庞大的系统工程。社会建设的目标,是实现社会和谐与社会进步。然而,从我国全面建设小康社会的实际情况看,社会领域的指标明显滞后,经济社会发展不协调问题比较尖锐。城乡贫困人口和低收入人口仍有相当的数量,城乡、区域、经济社会发展很不平衡,人口资源环境压力加大,就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出。加强社会建设要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,使经济发展成果更多地体现到改善民生上,其中,

社区承载着社会建设与社会发展中的大量任务,这些依赖于社区发展。

发达国家社区发展的经验提示。社区发展源于发达国家。英国通过社区照顾使被照顾的老人像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活,而不再产生被抛弃感,从而受到了普遍欢迎。我国城市正在开展的“居家养老服务”,也在一定程度上借鉴了英国社区照顾的成功经验。美国通过社区发展合作组织整合社区发展力量,政府主要是通过制定政策,设立社区发展项目,拨款资助社区工作,鼓励民间参与,购买社区工作服务等途径参与社区发展过程,而非政府组织则在社区发展过程中发挥着骨干和关键作用。根据美国全国独立部门1999年所作的关于美国义务捐献和志愿者行动的调查显示,1998年,美国将近56%的成年人程度不同地参与了志愿服务活动,共有1.09亿名志愿者提供了199亿小时的服务,相当于900万全日制工人一年的工作量。④新加坡的社区发展成就举世瞩目,其中,社区住宅建设和社区组织体系颇具特色。国外社区发展的经验成果表明,通过社区发展将民生问题在社区层面解决,是低成本高效益的社会成就。

城市化进程中社区发展的任务

长三角城市化进程,将长三角的社区发展推向了一个新的阶段,为人们提出了紧迫的任务。长三角城市化进程中社区发展的任务,既有世界现代化、城市化进程中共同的问题,又有中国现代化、城市化进程中面临的共同的中国问题,而且还有长三角城市化进程中特殊的问题,这三者共同组合构成长三角城市化进程中社区发展的任务。

(一)人在社区中的角色定位

社区发展既为了人,也依靠人去做。社区发展中的人,主体是社区居民。我们在实践中深切感受到,社区议事会、社区居民自治组织等,能够议事,能够提出方案、对策、措施,但缺乏执行力。其大体情况和原因是:其一,参加社区议事的成员,极大多数是老年人。他们参与议事已属不易,要求他们执行很不现实。他们主要在体力、知识、能力等方面不具备担当管理执行主体。其二,居民参与社区缺乏积极性。由此造成社区自我管理、自我服务、自我教育缺乏足够的人力资本。其三,居民对于社区事务缺乏明确的权利与义务认知。这就是人在社区中的角色缺乏合理的定位。人有多重角色身份:家庭人角色、单位人角色、社区人角色、社会人角色等。现代中国人对自身的家庭人角色和单位人角色都有比较高的自觉,而对社会人角色的自觉意识则比较低,社区人角色意识淡薄。社区在中国是一个新事物,人们居住在社区,利用社区资源,却对社区缺乏足够的认识。居民之间相处,传统社区依赖道德情感、“乡规民约”和风俗习惯,现代社区已进入法治时代,需要新的规范,对居民在社区中的权利与义务做出明确规定。以这些规定为依据,用以教育居民,培育居民的社区意识,训练居民的社区行为方式与行为技能,培育社区居民参与社区事务的习惯,逐步培育社区传统与文化。

(二)和谐社区的建设

社区发展的核心是和谐社区建设。和谐社区建设是社会主义和谐社会建设的切入点,也是不可缺少的基础。现代和谐社区是对应现代和谐社会的构建而提出来的,因此它本质上具有和谐社会的基本特征,即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处,同时它又充分体现出现代社区的一般特征,即居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和等。⑤在和谐社区的内容,人际和谐是一个核心概念。滕尼

斯引入社区概念时,就强调社区的情感家园意味。然而,随着城市化进程的发展,人与人之间的独立性与疏离性增强,越来越多的社区脱离了这种熟人社区的特质,成为一个陌生人的共同体,“乡邻情感”需求不能从社区得到满足。中华民族是重视人伦情感的民族,在现代化的进程中,如何恢复或保留“情感社区”,或另寻其他“类情感社区”,已经摆在我们的面前。

(三)社区治理权威的再造

改革开放以来,社区管理体制已经发生了极大的改变,社区治理权威也随之改变。传统的社区管理权威已经消解,而现代权威尚未确立。在许多社区,处于权威缺失的状态,严重影响着社区有序化。社区党组织、居民委员会、业主委员会、物业管理公司是社区的四驾马车,此外,区中还有其他各种类型的社区组织。这些组织在社区治理中有着各自的权威,单纯某一种权威无法实现对社区总体的权威。社区总体权威在现实社区治理中是一个再造的过程。显然,这是一个现实难题。在大量的老旧小区,由于社区权威真空,社区中出现的大量矛盾无法获得有效化解,这成为管理效率低、社区环境差的“瓶颈”。在新小区,尽管物业公司解决了“门卫问题”,但大量纠纷需要投入更多的社会资源来化解矛盾,同样需要社区权威支持。

(四)社区制度的构造

从现行社区建设实践来看,人们在某种社区制度的框架内活动。社区制度对于社区建设就大处而言是“笼子”,就小处而言是准则,可能有助于人们开展活动,发挥各方各种积极性;也可能有形无形地制约人们的活动,成为各个主体参与社区建设的限制因素。在实践中,社区居委会行政化倾向、共建单位和居民参与积极性低、政府经常遇到令人头痛的社区事务、许多社会力量有力使不上,深究下去,都与社区制度有关。我国社区建设的历史较短,还难以说现行社区制度就是未来应当实行的社区制度,也不好说是现行社区制度是最好的社区制度。在具体社区发展实践中,各地如何根据自身特点选择适当的社区发展体制,是每个地方的社区发展需要研究的出发点。社区制度再造是长三角城市化过程中提出的社区发展的重要课题。

(五)公民社会的培育

本文论及公民社会,对其有两重理解。一是指公民的社会,二是指介于国家与市场之间的公民社会。前者主要是指中国现代社会应是公民组成的社会,旨在提高全社会成员的文明素质,培养公民素质,进而建设公民组成的社区及其社会。就公民社会来说,一方面已成为中国现代社会发展的急需,我们需要正视公民社会,自觉地培育公民社会,推进公民社会成长。另一方面,社区发展是培育公民社会、推进公民社会成长的重要载体和基地。社区既是公民社会要素的生长地,也是演练场。“让每一个人都能在社区找到感兴趣的组织,使每一项工作都能在社区落实到相应的组织”,人们通过民间组织解决社区事务,介入社会事务,是以民间组织为依托的公民社会的理想状态。如何为民间组织提供更好的制度保障和土壤环境,如何提高它们生存和发展的能力,如何吸收人力、财力、物力资源支持民间组织的发展,是当前亟须探索的问题。

(六)城乡社区的协调发展

“城市化”正在成为新的发展热点,较贫困的省份和城市,呼声又高些。像20世纪90年代初期的第三产业热一样,人们从中看到了不同的机会,有各自的理解和动机。然而,问题不是城

市化进程是否会发生,而是它如何发生,亿万中国人今后几十年的生活水平将取决于这个问题的解决。那么,城市化的进程,必须解决好社区发展的问题。城乡社区有着不同的特点,如何协调城乡社区的发展,特别是农村社区的发展,意义重大。“农村社区是现代城市化的衍生物,城市社区建设中的先进理念必然渗透到农村社区建设中。农村社区本身也是行政区划调整下资源重新配置的结果,农村社区的大量涌现必将极大的促进新农村建设。创新农村社区平台支持,要以„城乡一体化‟的理念,以现代城市的理念大力建设现代农村社区,即积极建设现代农村富裕社区、绿色社区、民主社区、文明社区。”⑥长三角城市化进程中的一个突出问题,是土地城市化速度快,人口市化速度慢。农村特别是城郊土地被征地拆迁后,失地农民虽被列为城市人口,但其生活方式和思想观念却没有城市化。把农民从土地上解放出来,把农民变成市民,把农民工变为员工,把农民中的能人变为管理者;农民不仅过充裕的物质生活,而且过城市化的生活方式,这才是真正的城市化。无论是新农村建设中的农村社区发展,还是农村社区城镇化,都不是简单的硬件城区化,而是应当包括农村社区发展的软件要素的城市化。这需要在先进社区发展理念指导下的合理规划。长三角城市化进程中,必须正视农村社区内在要素协调发展,由此实现城乡社区的协调发展。城市化进程中社区发展的对策

综上分析了社区发展在城市化进程中的地位和任务,针对这些任务,尤其要采取以下措施。

(一)将社区发展纳入城市化战略

从以人为本出发,从社区地位和社区发展的地位出发,把社区发展纳入长三角城市化进程的战略框架。和谐社区建设需要政府、社会、机构、居民个人的合力共建,社会各主体将社区发展摆上重要位置,尤其是政府摆上议事日程。值得指出的是,仅仅是对社区发展的重视还不够,政府需将社区发展纳入自身的政策制定和施政活动中。当然,仅仅政府的重视也是不够的,社区的发展靠大家,需要民间组织的介入,需要社区居民的积极参与和社区行动,需要专家学者的研究与探索。

(二)大力推进社区知识的生产

现代社会活动是在理性指导下的社会实践,社区发展也是一样。在缺乏社区发展知识的情况城市化进程中的社区发展下,只能盲人摸象式的行动。社区建设需要大量知识人才,那么,用什么样的知识培训人才 对社区及社区发展的知识,我们总体上是缺乏的。目前已有的社区知识,主要来自国外,同时也有对历史经验的无意识借鉴。我们对社区研究非常不够,生产社区知识不够重视。在国家重视和推动下,我国的社区发展进行了广泛的实践探索。上海模式、南京模式、江汉模式、青岛模式、沈阳模式、天津模式等等地方社区发展的探索,积累了丰富的经验与成果。从实践中来,到实践中去,中间需要加进一个理论与知识创造的环节。社区发展需要在实践与经验中生产社区知识,需要通过研究来生产社区知识,用社区知识教育人和指导社区区实践。我们要探索并创建具有中国特色、中国气派、中国风格的“社区学”,还要有适合地区特色的社区知识理论。改变社区建设是一种经验工作的观点,提高用社区知识指导社区建设的自觉性。

(三)着力社区制度的创新研究与设计

改革开放以来,从统治到管理到自治,中国的社区发展的体制不断改进,社区发展的成果

也值得肯定。然而,社区治理遵循何种理念和模式,仍在艰难的探索之中。要从外国依赖和传统依赖这两种“路径依赖”中走出来,借鉴国外社区发展经验和传统社区管理经验,更要从社会现代化、空间城市化和人性自主化出发,从社区发展的可能与理想目标出发,构造社区制度。与所有事物的发展一样,中国和谐社区的未来必然取决于社区发展的历史背景和社区发展的现实条件,同时又要有前瞻愿景。因此,在中国情境下,社区建设和发展必然源于多种结构性力量,实行“共治”。

(四)探索社区民主的可行操作方式

以人为本,建设和谐社区,应是社区发展追求的文化价值。民主与自治,应是社区治理的基本途径。社区发展必须坚持社区自治,社区自治必须坚持民主原则,保证居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。建设社会主义和谐社区,建立与社会主义市场经济体制、社会主义民主政治和社会主义先进文化相适应的社区基层民主是至关重要的。当务之急是探索并找到基层民主的可行操作方式。社区发展是嵌入城市化进程中的实践过程,社区发展研究与实践要与城市化其他要素的社会实践活动互动,增进相互了解,争取各种社会主体的关心与支持,争取更有利的社区发展条件。

本文系中央高校科研基本业务费资助课题“社区思想文化建设研究”阶段成果。

作者简介:孙其昂,河海大学社区研究中心主任、教授、博士生导师;毕娟,河海大学公共管理学

参考文献

①斐迪南·滕尼斯:《共同体与社会———纯粹社会学的基本概念》,商务印书馆,1999年,第144页。

②唐忠新:《现代城市社区建设概论》,上海交通大学出版社,2008年,第3页。

③叶南客:《都市社会的微观再造———中外城市社区比较新论》,南京市社会科学院成立十周年成果选,2008年,第899页。

④唐忠新:《现代城市社区建设概论》,上海交通大学出版社,2008年,第80页。

⑤郭强:《中国社区建设报告》,中国时代经济出版社,2008年,第165页。

⑥陈如等:《南京建设社会主义新农村研究》,南京市社会科学院成立十周年成果选,2008年,第150页。

在城市化进程中推进和谐社区建设的实践与思考

www.guangzhou.gov.cn2005年9月22日 10:08:04

社区是构建和谐社会的战略空间单元。随着我国城市化的快速发展，城市和谐社区必将成为我国和谐社会的重要组成部分。而改革开放以来，我国的政治、经济、文化等各个方面都已发生了前所未有的深刻变化，呈现社会结构整体转型的鲜明特征，特别是在快速推进的城市化进程中，社区作为构成社会的基本单元，成为承载社会变迁的主要载体，成为各种社会群体的聚集区、各种利益关系的交织处、各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载体。因此，能否在广大的城市化地区全面构筑真正的城市和谐社区，直接关系着我国和谐社会战略目标的实现程度。本课题组先后深入广州市各区及街道、社区进行详细的调查研究，就处于城市化进程中的社区在构建和谐社会中面临的矛盾和挑战，取得的经验和启示进行了深入的思考。

一、在城市化进程中推进和谐社区建设对整体构建社会主义和谐社会具有典型性和示范性

社区是社会的基本单元，也是城市社会管理的微观基础。在城市化进程中，社区作为承载农村向城市剧烈变迁的平台，居民群众从身份到生活方式、生存方式都发生根本性转变，无论是思想观念还是利益诉求，都集中体现了当代中国整个社会转型期和加速发展期所凸现的各种矛盾和挑战。因此，在城市化进程中研究和谐社区建设问题，对于实现构建社会主义和谐社会的战略目标具有重要的现实意义和实践意义。

（一）处于城市化进程中的社区集中反映了当前和谐社会建设所面临的各种矛盾和挑战

城市化是任何国家在现代化建设过程中所无法违抗的普遍规律。根据国际经验和统计数据，目前我国正处于城市化加速期。近几年，我国城市化水平保持年均近2个百分点的速度增长；全国的城市化率已从1993年的28%提高到2004年的42%以上；而城市经济对GDP的贡献率已超过70%。随着城市化的快速推进，一些影响社会和谐的问题也日渐突出：一是随着经济社会结构的变化，处于城市化进程中的社区居民在经济利益、社会就业等方面产生大量问题和矛盾，出现了城市化后的农民种粮无地、上岗无位、就业无门这种“三无”现象，还有如城中村改造拆迁所引发的利益矛盾等问题，这些都制约着城市区域性的协调发展。二是随着城市化进程的加速推进，大规模的“城中村”改造和大量外来人口的涌入，都在促使处于城市化进程中的社区不断产生利益诉求不同的社会群体，而每一个新形成的社会群体都有自己特殊的利益关系，它们之间存在一定程度的疏离、排斥甚至对立的状态。三是随着城市化进程的加速推进，世代以土地为生的农民在自然经济中形成的小农意识成为影响他们在精神世界、思想道德等方面与城市文明实现对接的最大障碍。由于这些“新市民”不能立刻适应城市文明，不能马上适应现代城市的节奏和管理，从而引发了社区生活中的诸多问题，如在社区违章搭建、乱扔垃圾、高空抛物、破坏绿化、黄赌毒等屡有发生，这些都是在和谐社会建设过程中必须着重加以解决的问题。

（二）处于城市化进程中的社区建设与推进城市化本身的发展具有非常紧密的内在联系

社区作为一种微观小社会，地缘关系即“地域”相关性是其基本特征。这种地域性的社会生活共同体，是一种“熟人社会”，而地缘群体最基础的关系是邻里,邻里在农业区发展为村、乡,在城市发展成胡同、小区、街道、城区。在城市化的推进过程中，社区建设在城市化过程中的功能和地位日益突出,因为涉及城市化的各项改革、发展、稳定都依托于社区；而要

解决的各种社会问题、要缓解的各种利益纠纷，也都离不开社区，因此，推进和谐社区建设与推进城市化有着非常紧密的关系：一是从结构上看,城市化是一个系统工程,而社区建设是这一系统工程中的子系统，是城市化的有机组成部分。二是从功能上看，城市化过程中的城市建设必须延伸到基层社区，并依据实际为基层社区创造更加方便、高质量的环境。而社区的建设和发展，正是实现城市化的牢靠基础。社区建设愈是成功,城市化的步伐就愈扎实,发展后劲就愈强劲。三是从内容上看,社区建设的内容几乎涵盖了经济、政治和文化生活的各个方面，如维护社会秩序,搞好社会治安,营造整洁、优美的社区环境;等等,而这些内容，也是城市化在实现一个地区从农村向城市转变过程中所涵盖的基本内容。

（三）促进处于城市化进程中的和谐社区建设是实现城市化战略协调、健康、可持续推进的重要载体

城市化作为我国实现现代化的重要战略，如果随着城市化的深入推进而各种社会热点、难点问题长期得不到解决,社会群体就会产生被剥夺感,进而导致社会冲突和合法性危机，必将影响和谐社会的整体建构。而构建和谐社区为建立政府与社会的和谐关系提供了一个新的平台，日益成为实现城市化的有力保障：一是社区为城市化创造了承接社会变迁的载体。城市化过程中造成的经济和社会结构的变化，带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问题，比如在城市郊区，有不少已经不再是农民的农民他们无地可种，但并没有真正融入城市的经济社会网络中，他们没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共品分配体系中。而社区作为人们生产和生活的“共同体”和重要活动场所，城市化的这种转变找到了相应的承接载体，处于社会变迁中的居民群众的许多需求，或者通过社区的社会服务和自我管理得以满足，或者通过社区组织向政府反映得以满足。二是社区为化解城市化过程中的社会矛盾提供了良好的管理平台。城市化带来了一个地区的经济转型和社会转轨，城市化地区的改革、发展、稳定必须依托于社区。解决社会问题、缓解社会矛盾、维护社会稳定，离不开社区；建立健全市场经济体制，优化投资环境，离不开社区；加强城市规划、建设、管理，提升城市功能，离不开社区。政府各个部门只有依托社区这个基础平台，才能把自身的管理触角伸向处于城市化变动中的基层社会，才能使城市化过程中的社会矛盾在基层得到有效的调节和控制,才能使城市化规模、速度、质量同步跟进。三是社区建设能比较有效地消除城市社会病，达到城市分化、社区整合的效应，推动城市化健康运行。社区建设充分发挥民间力量,以开展社区文化建设、发展社区服务等多种形式,让居民广泛参与,解决个人无力解决的社会问题,以使居民对社区产生家的感觉,增进居民间的信任感、亲近感,开阔心灵,缓解紧张的心理情绪。四是社区日益成为城市管理创新的基础平台。在城市化过程中,社区管理体制和管理方式必然发生转变。政府通过街道办事处、社区居委会、各种中介组织为社区居民提供各种服务,组织各种活动,从而规范社区居民的行为，增进社区居民的互动互助，培养社区居民的自主、自治、参与的意识。因此，在城市化进程中,社区为城市管理创新的作用正日益显示出来。

二、广州市在城市化进程中推进和谐社区建设的实践与探索

近年来，广州市以建设带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市为目标，全面贯彻落实科学发展观，加大产业调整力度，转变经济增长方式，增强发展后劲，使全市经济实现速度、结构、质量协调发展，2001-2004年均GDP增长14.1%，2004年全市经济总量突破4000亿元，人均GDP达6800美元，在全面建设小康社会中率先步入新的阶段。在经济快速发展的同时，城市化进程不断加速，目前广州市城市化水平已达77%，居于国内领先水平。为实现城市化进程中经济与社会的协调发展，广州市高度重视和谐社会建设，根据经济社会发展模式转型的需要，紧紧抓住处于城市化进程中的社区建设的特征出发，以创建文明社区为载体，努力创新社区建设的组织设置、工作思路和活动载体，努力探索和谐社区建

设的有效办法。目前全市1279个社区中，省级文明社区9个，市级文明社区142个，区级文明社区967个，区级以上文明社区数量占总数的75.6%。

（一）实施“村改居”，奠定城市化进程中社区建设的组织平台

“村改居”是农村城市化进程中关键的一步，目的是实现城市化地区在户籍制度、行政管理体制、经济组织形式和土地性质等方面，从农村管理体制向城市管理体制的改变。广州市根据城市化的成熟程度，对城市化地区的农村实施“村改居”工程，依法撤销村民委员会并设立社区居民委员会，就近划归城市街道办事处管理，或根据需要依法设立城市街道办事处管理；在实施“村改居”的同时，依法进行清产核资、资产评估的基础上，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司），改制企业负责原村集体经济组织资产的管理和运营，不再承担本村公共事务管理工作。以广州市天河区为例，近几年来该区依法撤销了原城乡结合部的农村村委会，组建经济实体，并在原农村区域普遍建立了社区居委会，27个行政村从法律上和行政上消失了，全体村民也一次性转为城市居民。城市化社区居民群众的自治机构，从村委会转变为居委会，绝不仅仅是简单换个招牌的事，而是一个处于城市化进程中的农村社区向城市社区转变的根本性标志，是成功实现城乡二元管理体制转变为一元化城市管理的有效方式，而这种转变，也为处于城市化进程中的社区建设奠定了组织平台。

（二）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用

社区党组织在社区各种组织中处于领导核心地位。只有坚持以党组织为核心，才能协调各方，保证社区工作的健康发展。广州市从处于城市化进程中的社区特点出发，与时俱进，开拓创新，把社区党建作为社区建设的“核心工程”、“龙头工程”来抓，紧紧围绕搞好社区管理和服务开展党的建设，积极探索社区党建共建新路子，及时调整社区党的基层组织设置，广泛开展党员志愿者服务、“党旗在我心中”、“党员责任岗”等公益性活动，建立健全了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社区党建工作新格局，做到了凡有党员的地方就有党组织的教育管理，凡有居民的地方就有党组织在发挥作用，形成了一个党员一面旗、党员贡献在社区的新局面。以2004年12月22日胡锦涛总书记曾经视察过的东山区大塘街为例，大塘街有27个党支部，原有共产党员866名，其中离退休党员546名，社区流动党员193名，非公企业党员37名，在推进社区党建的过程中，大塘街通过搭建社区党建、社区服务和党员参与社区建设“三个平台”，设计了“牢记嘱托争先进，融入社区建和谐”的社区党建主题，把党员融入社区、投身建设和谐社区当成了社区党建出发点和落脚点，利用自己极具特色的义工网络这个活动载体，让广大党员走上街头，深入街道内街小巷，积极参加义工活动，为百姓送上帮老、助学、治安巡逻等“8小时之外”义务服务，充分发挥了党组织和党员在和谐社区建设中的龙头作用。

（三）扩大基层民主，推进社区居民自治

实行居民自治，是发展社会主义民主的基础性工作。广州市适应城市化需要，不断创新社区组织管理体制，着力构建以社区党组织为领导的充满活力的民主自治机制。一是通过进一步转变政府职能，对社区从过去的领导转到指导、从指令转到协调、从管理转到服务，清理各类牌子，精简各类考核，切实减轻社区的负担，进一步明确社区职权，纠正和防止社区行政化倾向。二是在调整建立社区居委会工作中，广州市积极构建完整的社区民主建设体系，包括社区居民代表大会即“决策层”，社区居民委员会即“执行层”，社区协商议事会即“议事层”，社区党组织即“领导层”，形成了社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区自治体系。同时不断丰富社区自治的内容，规范社区民主的形式和程序，通过民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、民主评议会等形式，不断加快社区民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的进程。三是积极推进基层民主政治改革，创新“两委一中心”的组织架构，即在社区党委、居委会的基础上新增与居委会平行的社区政务中心，而依照《城市居民

委员会组织法》规定的社区内所有居民自我管理、自我教育、自我服务的“自治”功能将由居委会承担，包括维护居民合法权益、教育居民依法履行应尽的义务、调节民间纠纷、办理本社区居民的入托、养老、社区文化生活等公共事务和公益事业等等；社区政务中心将全部承担上级政府职能部门指派的各项政务和行政执法工作，包括创卫、计生、社保、普查、治安等等，从而使居委会由为上级政府职能部门奔走办事的“腿”，变成为社区居民办事的“手”，更好地发挥自治、服务功能。

（四）推进“城中村”改造，建设和谐的社区人居环境

近年来，广州市提出把改造“城中村”作为加速城市化进程的战略措施，市、区政府和街道办事处成立“城中村”改造和整治工作机构，加强领导和协调，配齐配强法律、公安、工商、城建、城监、宣传和基层工作等方面的专业队伍，认真落实改造的规划目标，使旧村改造和整治工作得以全面展开。以作为广州市发展最快的新城市中心区天河区为例，该区有24个自然村，其中“城中村”有16个，列入改造的有14个。天河区的“城中村”改造，按照“社区重建、规划先行”的原则，确立“新村建设先行，以建设新村带动旧村改造”的思路，努力建设一批布局合理、公共服务设施配套、环境优美的“城市社区”，努力创建安全稳定的治安环境，在每个社区设立警务室和综合治理室，强化社区治安管理网络，构建社区治安防控体系，实现社区建设从农村管理向城市管理的转变，“城中村”改造取得了新的进展。在此基础上，广州市紧紧围绕营造适宜创业发展和生活居住的城市环境，扎实推进创建全国文明城市、国家环境保护模范城市、国家卫生城市工作，大力推进“南拓、北优、东进、西联”城市发展战略的实施，着力构建“山、城、田、海”的山水生态城市格局，城市基础设施建设全面提速，城市环境综合整治水平明显提高。

（五）提高社区居民素质，促进人的全面发展

城市化不只是让居民换“牌子”转“户口”，而需要换“观念”富“脑袋”，全面提高城市化社区居民素质必须促进居民内在精神层面文明程度的提升。广州市在城市化的发展过程中把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点。一是在全国率先实施村民素质教育工程，从1998年开始，仅天河区就投入2千多万元对1.2万名未达到高中文化的40岁以下中青年村民实施包括文化、法律技能等内容的综合素质教育，为经济社会发展提供高素质的生力军。二是积极创建学习型组织，完善区、街道、居委会三级社区教育网络，大力实施青年学业、就业、创业工程，广泛开展职业技能培训，引导青年树立自强、敬业、开拓的进取意识，市财政每年安排500万元，对取得“跨世纪青年农民科技培训证书”和《职业资格证书》的，按每人500元标准给予补贴。三是加强现代文明意识教育，实现从“洗脚上田”向“洗脑进城”转变。在各社区基本建成以社区党校、市民学校、法制学校、科普学校、家长学校、老年学校等“六校”和党员活动室、文化活动室、图书阅览室、健身室、室外活动场等“四室一场”为主体的社区教育阵地网络，大力加强“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传教育，贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，推进社会信用体系建设；通过举办书法、摄影展览等活动，以生动活泼的形式广泛传播现代文明，倡导文明健康的生活方式；通过大力开展“广州人精神”大讨论等活动，构建新的价值体系，形成科学理性的行为方式和高尚的道德情操；注意整合社区各方面力量和资源，大力加强未成年人思想道德建设，积极创办“小手拉大手”共创文明活动，构建学校、家庭、社会“三位一体”的社区未成年人年思想教育新模式。

（六）发展社区服务，满足社区居民的物质文化需要

社区服务是体现以人为本原则、建设和谐社区的基础性工程。广州市根据城市化社区的特点，坚持“以人为本、便民利民、因地制宜、资源共享和可持续发展”的原则，推动社区服务向社会化、产业化、网络化方向发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，提高城市居民的福利水平和生活质量，促进社会全面进步。一方面，广州市坚持把市场机制运用

于社区服务体系建设，寻找社区服务与市场机制的契合点。积极鼓励社会服务企业进入社区，实行市场化运作、实体化经营、产业化发展；注重经济效益与社会效益的结合，形成自我发展的良性循环机制，社区服务不仅包含福利性服务、公益性服务、志愿者服务，还包括市场经营的商业服务，企业经营的便民服务和社区团体运作的中介服务，形成了全方位、多层次、多渠道的社区服务新格局。另一方面，广州市从群众最关心、最急需解决的问题入手，着力构建面向特殊群体和特困群体的社会福利服务、面向全体居民的便民利民服务和行政事务服务、面向失业职工的就业保障和其他社会保障服务，各区、各街道都建立了“一站式”服务窗口，发展以党员、团员为骨干的社区服务志愿者队伍，大力拓展面向老年人、残疾人和弱势人群的关爱服务，面向广大社区居民的便民利民服务和医疗卫生服务，面向辖区单位的社会化服务，慈善互助超市、“手拉手”爱心援助等新型服务业态和服务品牌脱颖而出，特别是社区志愿者服务和邻里间互助性服务的发展，不仅大大方便了居民群众的生产、生活，而且如春风化雨，融洽了邻里之间的关系。

三、广州市在城市化进程中建设和谐社区的理论启示

城市化是工业化与市场经济发展的必然要求，是社会进步的具体体现。但是城市化不可避免地会打破原有的社会利益格局，引起很多新的社会矛盾，从而影响了我国的经济发展和社会稳定，妨碍社会主义和谐社会的整体构建。广州市在城市化进程中开展和谐社区建设的实践，既适应了现代化建设的需要，又紧紧抓住城市化进程中的各种矛盾和问题，通过采取切实有效的措施加以解决，对我们推进社会主义和谐社会的整体构建，具有一定的理论启示。

（一）在城市化进程中推进和谐社区建设是实现农民市民化、促使农民真正融入城市文明的新探索

城市化并不简单地等于城市摊子的扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长。城市化归根到底是社会结构变迁的组成部分，它意味着一种新的经济形态、新的公共生活、新的人际关系及新的精神生态。正如党的十六大报告所指出的，推进城市化的当务之急是要使“农民真正融入城市和社会”。广州市在城市化进程中推进和谐社区建设的实践，正是抓住在城市化进程中如何使农民真正融入城市和社会这一问题的关键，凭借社区建设这一平台，在实现农民市民化问题上从政策、体制的改革与调整，到政府投入、城市基础设施建设等方面，以战略的观念进行统筹规划；对处于城市化进程中的社区居民从身份、价值观念到工作方式、生活方式向城市市民转化这一经济社会过程，以综合有效的措施进行整体联动，消除了造成处于社会变迁中的农民与城市、农村社区与城市社区隔阂的法律与政策壁垒，为处于城市化进程中的“准市民”学习成为真正意义上的市民创造了良好的制度环境，促使传统农民以自身居住的社区为平台脱胎换骨地走向现代文明。

（二）在城市化进程中推进和谐社区建设是夯实党的执政基础、推进基层民主政治建设的新尝试

夯实党的执政基础、推进基层民主政治建设，是推动城市化进程的组织保障。对村改居的社区党组织而言，其组织基础是原行政村党组织，其发展形式是城市社区党的组织形式，它们不仅不同于原行政村党组织，而且也有别于成熟的城市社区党组织和企业党组织，广州市在城市化进程中推进和谐社区建设的实践中，坚持有利于促进农村社区向城市社区转化的角度出发，确定党建工作重点，调整和改进工作方法，进一步理顺管理关系，不断增强党员教育管理工作的针对性、实效性，充分调动广大党员的积极性、主动性和创造性，引导党员积极参与社区建设，使党组织在实现和维护群众利益、化解各种矛盾、维护社会稳定和解决各种难题等方面发挥关键作用，使党员在推进农村城市化、促进农村与城市的深度融合和发展集体经济等各方面充分发挥好模范带头作用，并且通过对城市化有效的宏观引导和政策支持，动员并实现多种形式的更广泛的政治参与,不断完善与城市化社会相适应的社区居民自

治，保证了城市化社区中各层次、各利益团体之间有效的政治沟通,实现了社区居民政治行为的民主化、法制化,使党的方针政策在城市化社区中得到全面贯彻,使城市的公共利益得到最大程度的实现和最大范围的表达，实现了基层政治系统由农村向城市社会形态发展的制度变迁，为推进和谐社区建设和促进经济社会的协调发展提供了坚强的组织保证。

（三）在城市化进程中推进和谐社区建设是把科学发展观落到实处、实现经济社会协调发展的新途径

坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展，是我们党对现代化建设指导思想的重大发展。在城市化进程中坚持用科学发展观作指导，必须注重处理当前利益与长远利益、发展速度与发展质量、城市化与人的全面发展等多重关系，探索出一条城市化的新路子。广州市在城市化进程中推进和谐社区建设，坚持在推进城市化的同时不以牺牲环境为代价，而是通过实施城中村改造，着眼于创造适宜人们生活居住和创业发展的人居与社会环境，实现人与自然的和谐发展；坚持在城市化的过程中不只是让社区居民换“牌子”、转“户口”，而更重要的是在城市化的发展过程中把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点；坚持按照以人为本、服务居民的要求转换社区管理方式、加强社区管理，突出城市化社区服务居民功能，通过建设社区基础设施、完善社区服务功能，注重以社会效益为主，推广“有偿、低偿、无偿”的服务管理模式，充分发挥社会力量在社区服务中的作用，探索出了社区服务的社会化和产业化之路；通过建立比较完善的社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，在城市化过程中重视构建稳定和谐的社会关系，建设形成了一批社会秩序稳定、社会保障充分、生活环境舒适、公共服务完善、各种社会群体和谐相处的现代和谐社区，为建成高水平的小康社会和现代化的社会主义和谐社会奠定了坚实的基础。