加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

加快法治建设

促进国家治理体系和治理能力现代化

课题主持人DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.2014.06.003应松年*

内容提要法治是治国理政的基本方式。加快法治建设对于全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化具有决定性意义。本文旨在通过对国家治理体系和治理

内部结构及研究背景的全面、深入阐释，提出促进我国国家治理体系现能力现代化的涵义、

代化建设的七大目标以及国家治理能力现代化建设的三大目标，并从目标、手段和路径三个层面分别诠释实现我国国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。关键词法治建设治理体系治理能力

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》十八届三中全会通过的将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入我国全面深化改革的总目标之中。十八届四中全会通《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》过的明确提出依法治国是实现国

法治是治国理政的基本方式。加快法家治理体系和治理能力现代化的必然要求。可见，

治建设，对于全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国具有决定性意义。法治建设是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。家，

一、国家治理体系和治理能力现代化的涵义、

内部结构及研究背景

（一）基础概念解析

1．治理的提出、要素与运用

*“加快法治建设，促进国家治理体系和治理能力现代化的法治保障”课题主持人：应松年（中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长）。课题组成员包括：江必新（最高人民法院副院长），游劝荣（湖南省人民检察院检察长），马怀德（中国政法大学副校长、教授），薛刚凌（中国政法大学法学院院长、教授），肖建国（中国人民大学教授），张生（中国社会科学院法学研究所研究员），宋儒亮（广东省行政学院法学教研部主任、教授），王轶（中国人民大学教授），曹鎏（中国政法大学法治政府研究院讲师）；执笔人：应松年、宋儒亮、张生、江必新、肖建国、曹

“百名法学家百场报告会”鎏。本文在中国法学会法治宣讲稿基础上，根据中国共产党第十八届四中全会决定精神做了进一步修改。40

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

（1）思路变迁

回顾我国建国以来的历程，可以分为三个阶段，每一阶段均可以就国家治理而言，

用一个关键词来揭示其时代性和代表性：

“统治”。以改革开放之前为起点。这一阶段整体上强调、最初是突出和贯彻的是

“法是统治阶级意志的体现”比如认为等，常用“统治”一词表达治国统治阶级意志论，

理政之意。

“管理”。以改革开放为起点。打开国门，其后是推进改革，使国家更具活力，政府

，“管理”。《宪法》。《宪更崇尚科学行政一词进入执政视野的有关规定即是最好明证

法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理

”经济和文化事业，管理社会事务。

“治理”。以十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的现今是

“起点”。强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主决定》通过之日为

。“治理”义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化一词正式进入执政视野，成为治

国理政的主旋律。

比较、分析上述不同阶段的三个不同用词，从治国方略、治国理政的角度，大致可见以下的区别与导向：

“统治”、最先使用的一词，具有突出“统治”主体单一、由上到下、路径单向和强调

、“红头文件就是真理”服从等特点，尊奉上级指令就是最高原则，诸如“指示就是法律”

成为众所遵循的共识。

“管理”。但“管理”改革开放后逐渐使用一词，这在力度、强度上弱于“统治”的含

。“管理”义、导向和结果上，都比较接近于“统治”的主体单一、管理的路径单向、推崇

却忽视区分“管的是从上到下的指挥命令和自下至上的服从义务。在强调法制的同时，

理”所依据的是否是良法善法，忽视法律实施时在遵循比例原则等基本原则上是否周

“法律的最终解释者”，全、妥当。此外，领导者、领导机关总是真理在握，一言九鼎。

“统治”、“管理”，“治理”同相比一词具有实质性的差别，首先是强调依法治理，主张立法先行，重视宪法的实施与监督，提倡良法善治，全面推进依法治国，健全社会主义

建设法治中国。重视程序制度建设，主张程序正义和实质公正。同时，实现法治体系，

治理主体的多元化，治理主体不仅仅是行政机关，还包括公民和社会组织，有主导、有协同、有参与。充分重视维护公民的合法权益，主张权利与义务的统一，以权利为本，以民生为本。

“统治”。需要一词现已不再使用，但“管理”并未被弃置，并不意味着放弃“管理”

“管理”，“管理”注意的是，当前使用一词，应在法治语境中加以解读应是“治理”意义下

的一种方式和手段，是在“治理”范畴内、在某些领域中所使用的一种特别表现形式。“管理”“治理”；“管理”上升为至少应满足以下条件：“管理”价值要符合法治精神过程

；“管理”是良法之治结果要公平正义。

41

中国法学2014年第6期

（2）治理的提出

“治理”正式被提出是在党的十八届三中全会上，即《中共中央关于全面深化改革

中明确指出全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主若干重大问题的决定》

义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

、。与“治理”的提出，表明治国理政所倡导和主张的是“治”而非“管”更非“统”

“统治”“管理”，“治理”，和相比无论在内涵外延还是实际操作价值意义上，都最接近现

最贴近民主和最亲近法治。代，

“治理”确立理念，是基于完善和发展社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，旨在体现法治的价值导向，尊重治理主体广泛而有序的参与，实现治理

。“治理”各方的权责衡平，加强治理体系和治理能力现代化建设的提出，既在价值理念

“管理”上是对以为主导的治国理政模式的一种挑战和超越，也为顶层设计上对共治、协同和参与指明了方向。

“治理”。“治理”确立理念，就是选择了法治理念的提出和国家治理体系和治理能

定将会更好地实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，更力现代化的推进，

好地在党的领导下坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

2．治理的构成要素和实施

（1）治理的构成要素

构成要素是指事物的构成成分或者组成部分。治理的构成要素应当是基于一种可“效治”，，。多方一种符合文明价值的“善治”一种实现公平正义效果的“法治”实现的

运用法治手段，追求人民福祉，这是“法治”的追求和导向。而要实现这一追求和共治，

导向，治理要素要特别强调：“按主导、协同和参与等的位序与层次，保证治理多元主体

”、“有明确而具体的治理原则、、“治理主体对治理内容制度和规则”及相关利益人进入

”、“决策共识、、“提高信息公开透明和程序享有说明告知和知情选择共利和共赢导向”

”、“监管机关及时、、“提升监管的法治效能”、“可追溯的责任度如实回应当事人需求”

，承担和问责机制”以及和“受害人享有法律的救济渠道”等。这些要素是治理现代化

的核心内容、价值导向和目标追求。

（2）实施难点

“治理”肯定理念的同时，也还需要符合法治要求的、在“治理”理念统筹下的“管。推进国家治理体系和治理能力现代化的难点在于：要以社会主义法治体系的制度理”

保障治理体系和治理能力的现代化，通过推进全面依法治国，又好、又快和又稳地力量，

实现伟大复兴的中国梦。实现全面改革的总目标，

（3）治理运用———以社会建设为例

“七、，十八大报告关于社会建设的表述为在改善民生和创新管理中加强社会建设”

并提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的42

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快

动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。形成源头治理、

。并十八届三中全会决定关于社会建设部分的表述为“十三、创新社会治理体制”

提出坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实

居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用现政府治理和社会自我调节、

强化道德约束，规范社会行为，调法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，

协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网节利益关系，

格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求。

“改革”“改”“革”。“改”全面深化改革之蕴含着和两种不同性质的改变强调调整，

；“革”如调整计划生育制度是一种割除、终结，如废除劳动教养制度。以社会建设为例，

“社会管理”，“社会治理”，“管”原先是加强现要创新理变“治”理，一字之差，但有了质

“变”，的分野，无论是理念、方式、价值和意义等都发生了系列之是一种属于全面深化改

“革”的变化。革之

“革”，因此，研究好、解读好和处理好社会建设领域之需要运用治理思维和方式，需

要从完善和发展社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化的总目标中去

来实现。分析、

3．国家治理体系

国家治理体系是主权国家治国理政制度体系的总称。就我国而言，指国家经济建

政治建设体系、文化建设体系、社会建设体系、生态建设体系、国防军队建设体设体系、

系和党的建设体系等在内的制度体系之总合、总称。一个国家的国家治理体系具有相

固定性和稳定性。国家治理体系的定性、定位、内容、变化、发展和完善，是对的规定性、

一国执政意志的集中表现，与执政权行使、人民群众需求和宪法法律规定直接相关、相连和相容。

国家治理体系主体是指主权国家治国理政的主体，包括国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和公民群众等。

就国家治理体系建设、完善和运转问题，习近平总书记表示，只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力

国家治理体系才能更加有效运转。都提高起来，

4．国家治理能力

国家治理能力是指一个国家治理体系综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格、水平和能力。主要包括执政党的执政能力、行政机关的执法能力、司法机关的司法能力、参政党的参政能力、公民和社会的有序参与能力和军队的国防军事能力等。

43

中国法学2014年第6期

国家治国体系和治理能力密切相连，相辅相成，不可分割。治理能力的大小、高低

同时，治理能力的大小、高低和强弱，展现、体现和表和强弱由国家治国理政体系决定，

力量、价值和意义。现着一个国家治国理政体系之宗旨、

就国家治理能力建设问题，习近平总书记强调，必须适应国家现代化总进程，提

民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依高党的科学执政、

经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务法管理国家事务、

规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家治理的制度化、

的能力。

5．现代化的形式、核心和难点

（1）含义和形式

。“百度百科”现代化尚无一致共认的概念，各种主张学说比较多提出现代化从欧

“西方化”，美等西方社会肇始，有时也被称为但不专属于西方社会。

“现代化”。“现代化”常被用来描述现代发生的社会和文化变迁的现象是人类文

是文明要素的创新、选择、传播和退出交替进行的过程，是追赶、达明的一种深刻变化，

到和保持世界先进水平的国际竞争。

同时，现代化也被作为一个过程。不同阶段的表现形式有所差异，反映现代化进

科学化、大众化、系统化、信息化、民主化和法治化。程的主要形式包括法制化、

（2）核心

，“人的解放”人权的实现和人们的福祉。其中在追求现代化的核心就是人的解放、

“以人为本”，；“人权的实现”实践和实现促进人的全面发展就是人权要当下就是贯彻、

；“人们的福祉”依法受到保障和尊重在当下就是要推动、推行和推进“又好（体现人民

又快（体现领导水平）和又稳（体现依法治理）”发展，让改革成果、发展成果更多满意）、

更公平地惠及全体人民。

（3）难点

经济制度现代化、政治制度现代化、文化制度现代化、社会制度现代化、生态文明制度现代化、党的建设制度现代化、法律制度现代化、改革发展稳定能力现代化、内政外交

治党治国治军能力现代化是当下中国的时代课题。这其中，如果没有国防能力现代化、

法律制度的现代化，国家五位一体建设就缺乏价值支持，依法行政和党的建设就缺乏制度保障；没有法律制度现代化，则改革发展稳定能力现代化、内政外交国防能力现代化

在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中，比较而就难以持续并有序推进。因此，

最紧迫、最基础、最底线和最艰难的是法律制度现代化。如何通过全面深化改革，建言，

立社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治中国，是当前最紧迫、也是最艰难的时代课题。

6．国家治理体系和治理能力现代化的含义

国家治理体系和治理能力现代化是国家治理主体以人的最大解放、人权的最大实44

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

现和以人民最大幸福为最大目标，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统

以统揽全局、权责相当、综合协调、分工合作、互相配合和监督制约为原则，通过国家一，

在政治、经济、文化、社会、生态、国防和党治理体系的有效运转和法治规则的有效运用，

的建设等领域，不断推进法治中国、平安中国和美丽中国建设，让更好、更多的现代化成果惠及国家民众的进程和过程。

习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力

两者相辅相成。推进国家治理体系和治理能力现代化有许多重要方式，主的集中体现，

要包括但不限于：保持执政党的先进性；注重多元主体多方共治；全面推进依法治国；完善全国人大及其常委会宪法监督制度和健全宪法解释程序机制；各级人大常委会以询问、质询、特定问题调查、备案审查等方式积极回应社会关切；建设法治政府和服务型政府，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推行权力清单、负面清单、责任清单和救济清单制度；落实市场在资源配置中的决定性作用；实行审理办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；强化检察机关对刑

民事诉讼、行政诉讼的法律监督；鼓励公民、社会组织有序参与国家治理；普遍事诉讼、

建立法律顾问制度等。

治理体系和治理能力现代化是一种新型的现代化，是全面改革总目标的一部分。是继我国已提出的现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术现代化之外的又一个

“第五个现代化”，新型的现代化，即其核心和难点是实现法治，全面、深入推进社会主义

法治国家建设。

。《中国共产党第十八届中央委员加强法治建设是全面推进依法治国的重要任务

会第四次全体会议公报》明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为

加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治核心的中国特色社会主义法律体系，

政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

要以全面推进依法治国为总目标，通过实现法治，促进国家治理体系和治理能力现。《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》代化指出：全面推进依法治总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国，

国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体

形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治系，

法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促国家、

进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）国家治理体系和治理能力现代化的内部结构

1．主体结构

关于主体结构的研究，回答的是治理主体是谁以及治理主体之间究竟是什么关系

45

中国法学2014年第6期

两大问题。

国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和公民群众等是国家治理体系和治理能力主体。

各主体彼此之间关系应当是：（1）位序有别。按照党委领导、政府主导、社会协同和

自我调节和良性互动进行活动。（2）法治保有序参与进行定位排序。根据依法约束、

障。服从宪法和法律，都在宪法法律范围内活动。（3）阳光运行。权力在阳光下运行，权力要关进制度笼子之中。

主体结构研究，要落实主体权利、义务和责任。实现有权就有责，用权受监督，违法要问责。

2．体系结构

“实践治理”关于体系结构研究，回答的是和“实现治理”的定位定性、方向导向、冲

突化解和法律救济问题。

体系结构至少包括系统治理体系、依法治理体系、综合治理体系、源头治理体系、行业和社会主体治理体系和互联网治理体系。

——加强党委领导，坚持系统治理—发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，

实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

——加强法治保障，坚持依法治理—运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

——强化道德约束，坚持综合治理—规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解

决社会问题。

——标本兼治、坚持源头治理—重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基

层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求。

———《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议坚持行业和社会主体治理

公报》中指出：深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

——2014年7月16日，坚持互联网治理—正在巴西进行国事访问的中国国家主席习

近平在国会发表题为《弘扬传统友好共谱合作新篇》的演讲，指出：“当今世界，互联网

安全、发展利益提出了新的挑战，各国都有权维护自己的信息安全，国发展对各国主权、

际社会要本着相互尊重和相互信任的原则，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体

①”系。这是互联网治理体系首次被提出，具有重大意义。

国际互联网治理体系可分为国内和国际互联网治理体系。

——互联网具有高度国内化特点，国内—互联网治理关涉一系列问题，即全面推进政

①，2014-07-1708：03，习近平：《建立多边民主透明的国际互联网治理体系》载腾讯网，最后访问时间：2014年10月24

日。

46

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则；推进决策公开、执行公开、管理公开、服

结果公开；信息公开与国家秘密、商业秘密、个人隐私保护之间如何衡平，等，这务公开、

些都是需要不断提升治理水平和治理能力予以应对的课题。

——互联网具有高度全球化的特征，国际—但互联网技术再发展也不能侵犯他国的

各国都有权维护自己的信息安全，不能一个国家信息主权。在信息领域没有双重标准，

一部分国家安全而另一部分国家不安全，更不能牺牲别国安全安全而其他国家不安全，

谋求所谓的自身绝对安全。

面对互联网问题，要研究体系结构，要实现治理体系的现代化建设，推动矛盾的法治化解，实现国家的长治久安，保障人民的幸福生活。

3．协调结构

关于协调结构研究，回答的是治理体系与治理能力的匹配和提升问题。这就需要根据国家治理体系的布局和治理能力水平之现状，在法制框架内，落实、运作、协调和处理好党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、军民融合及其相互关系，实现

结构优化和合理匹配，推动治理体系和能力的现国家治理体系与治理能力的协调配合、

代化建设。

研究协调结构，要实现治理体系与治理能力的匹配和提升，更顺畅地推进依法治国和法治中国建设。

4．方法结构

关于方法结构研究，回答的是治理体系与治理能力如何实现效力、效能和效益的途方式和手段等问题。径、

依法执政、立法监督、法治政府、行业治理、社会自我调节、居民自治、道德约束、网

社会化服务、公正司法和法治保障是推进治理体系和治理能力现代化建设的格化管理、

路径、途径、方式和手段。

在这些路径、途径、方式和手段的实践中，如何落实党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，如何在法理情相统一原则下处理矛盾，如何贯彻治国理政的法治方式，这些既是开展工作的难点，也是取得工作成效的关键。

必须研究方法结构，通过定性与定量相结合、理论和实践相结合、法治与德治相结合等方法，实现治理体系和治理能力建设的优化、优效和优质。

5．运作结构

关于运作结构研究，回答的是治理体系如何运转的问题。

，“党要管党的自律式”、“权力清单（自上而下）的许可式”、“负有效运作方式众多

”、“自下而上的申请式”、“横向互动的协商式”面清单（权利清单）的自主式和“追究问

责的法治式”等都是治理体系和治理能力现代化运作的有效形式。

让这些形式之间，既能形成合力，发挥综合作用，又能使各担其职、依法运用，是运作结构有效与否的重要标志。

47

中国法学2014年第6期

研究运作机构，能为治理体系和治理能力的提升，不断提供治理的新机制、新路径和新模式。

6．目标结构

关于目标结构研究，回答的是如何更好更快地推进国家治理体系和治理能力建设的目的和目标问题。

。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全面深化改革有总目标指

推进国家治理体系和出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，

治理能力现代化。

。《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议全面推进依法治国有总目标

公报》指出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

如何实现全面深化改革总目标、如何实现全面依法治国总目标，问题很多，有很大的挑战性。其中，治理体系和治理能力现代化是核心；建设社会主义法治体系是难题。

研究目标结构，能让我们明晰党情、世情、国情，明白国际和国内状况，能正视问题，直面挑战，凝聚共识，寻到对策，为最终实现伟大中国梦而孜孜以求、不懈努力。

7．价值结构

关于价值结构研究，回答的是国家治理体系和治理能力现代化的定位、追求和意义问题，回答如何早日实现中国梦。

国家治理体系和治理能力现代化的定位就是要让伟大复兴成为现实，实现中国梦；实现除工业、农业、国防和科学技术现代化之外的第五个现代化。也即，要积极培育社会主义核心价值观，倡导并落实富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡

敬业、诚信、友善价值观；要运用法治思维和法治方式，最终建成法治中国。导爱国、

对此，应当要有以下认识：

“法治”社会主义法律体系已基本形成，但还是需要继续奋斗的目标，要建立社会主

义法治体系。法制要在治理中普遍适用，须努力推行法治化。同时法治化须是“良法善

。推进法治化的关键在于改变理念，治”推进法治建设；其要害在于落实有法必依、执法违法必究。必严、

要以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总目标，实现由法制现代化向法治现代化的跨越、由社会主义法律体系向社会主义法治体系迈进。这可

“一种法制化向法治化的运动”。以描述为

由法制向法治超越、由社会主义法律体系向社会主义法治体系迈进，这是一个艰巨的历史任务，无疑具有巨大的价值意义。一方面，法制化建设是指有法律、法规，有制度

“死”成果，但这些是属于字面的、纸面的，甚至是的。我们有了诸如法律、法规、规章、规

范、指南、标准、共识等等，但这些仅仅是一种静态的东西，还没有达到或者实现良法善治的高度。另一方面，与法制化对应的就是法治化建设，法治化建设的成果是动态的、48

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

——静态、——的激活，；运动的、实践的，是对法制化—字面、纸面—使“死的”变为“活的”

“良法”；“善治”“恶治”“良法善治”是对恶法的激活是对的激活。有效运作的就是一种法制向法治转变和运作的生动体现和具体实践。

（三）国家治理体系和治理能力现代化的研究背景

1．以全面深化改革和全面推进依法治国为总目标

全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

全面推进依法治国的总目标是：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这一切，也正是要促进国家治理体系和治理能力现代化。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，需要有完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

因此，研究国家治理体系和治理能力现代化最需要掌握和把握的背景就是：要知道国家治理体系和治理能力现代化建设在总目标中的定位、意义和价值，从而吸取和汇聚起为伟大复兴中国梦不懈奋斗的力量和源泉。

2．要从治理角度考察制度性解决矛盾和整治工作存在的不足

《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》在的报执政党明确指出工作中还存在许多不足、前进道路上还有不少困难和问题，主要告中，

问题依然突出、城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大；社会矛盾是：“三不”

明显增多、一些领域道德失范、诚信缺失；一些干部领导科学发展的能力不强，一些基层

少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题党组织软弱涣散，

突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。

为解决这些问题，要从治理的角度，正视制度性解决矛盾和整治工作存在的不足，针对前进中的困难和问题，采取恰当对策，更好地推进法治中国建设，这就需要研究国家治理体系和治理能力现代化建设。

3．以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一作为原则和立场

改革开放最主要的成果是开创和发展了中国特色社会主义，为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障。

面对新形势新任务，在新的历史起点上全面深化改革、全面推进依法治国，必须坚

人民当家作主、依法治国有机统一的原则和立场，不断增强走中国特色社持党的领导、

会主义道路的路径自信、理论自信、制度自信。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会的监督制度，健全宪法解释程序机制。坚持社会主义市场经济的改革方向，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护

49

中国法学2014年第6期

社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。

要落实和努力开拓中国特色社会主义伟大事业，需要有现代化的国家治理体系和治理能力的推动，这就需要对国家治理体系和治理能力现代化进行研究。

4．以全面推进依法治国作为重大任务

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治政，

社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导，是全面推进依法治国的六项重大任务。要完成这些重大任务，需要法治中国建设的一体设计和全面统筹、共同推进，这也就离不开对国家治理体系和治理能力现代化的研究。

5．秉持法治是治国理政的基本方式

法治是治国理政的基本方式，从国家治理体系和治理能力现代化目标出发，清醒划界，严格规范，保障是市场而不是市长在资源配置中起决定性作用的定位和地位。

市场在资源配置中起决定性作用是深化经济体制改革的定位。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府的作用。这就需要建设法治政府和服务型政府，健全依法决

把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政策机制，

决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

市场和市长在资源配置中的定位和地位如何，影响因素虽然很多，但最根本的是要以法治思维和法治方式，通过全面深化改革，全面推进依法治国，通过国家治理体系和

具体地作出规范和划界，保障市场和市长之间定位与定治理能力现代化的研究和实践，

位的路径、方式和方法，以实现中国梦。

6．以现代化建设为视野，实现社会公平，惠及全体人民

国家治理体系和治理能力现代化建设事业是一个体系开放、主体多元、利益多方、事项综合、依据法定、能力无量和提升无限，并需要不断继续完善和发展的伟大事业。在主

不只包括治理关系当事人，还包括但不限于具有利害关系的第三人，是多方、多层、体上，

多元、多维的共同治理，政党、政府、社会组织、市场、单位和个人等都可成为共同的治理主体；在内容上，治理体系和治理能力现代化并不仅限于治理的法治化，还包括治理的科学

市场化、信息化、民主化等。但强调和突出治理的法治化，是因为这样的治理具有如下化、

特点：主体最具有广泛性；治理依据最具有稳定性；治理方式最具有现代性；治理选择最具有正当性和治理结果最富有公平正义性；在依据上，治理依据并不只是法律规定，还包括政策、原则、标准、指南、共识和其它规范性文件，良法而非恶法是其应有属性，强调法制现代化基础上的法治现代化；在路径上，先以法制化（宪法法制、刑法法制、行政法制和民商法制）为前提，并在此基础上实现法治（宪法法治、刑事法治、行政法治和民事法治）现代50

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

化，即以社会主义法律体系为起点向社会主义法治体系迈进。这其中，治理法制是治理的

作用是保证治理有法可依，但治理主体能否根据宪法、刑法、行政和民事法规体依据起点，

要通过社会主义法治体系的建设和运用，保证治理主体系和规定进行治理是难点；因此，

根据宪法、刑法、行政和民事法规体系和规定开展治理；在目的上，通过良法善治的治理，以法治为保障，实现人的解放、生产力的释放和提升人类福祉之宗旨。

为实现上述目标，要以现代化建设为视野，从法律监督、司法公正角度，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，维护

实现社会公平，惠及全体人民。要落实这一切，就需要有强有力的法律监督，改革成果，

需要完备的法律救济制度和司法的公平公正，这就需要研究如何更好地发挥国家治理

这就是：二〇二〇年要在体系和治理能力现代化的价值和作用。同时需要确定时间表，

包括治理体系和治理能力现代化建设等重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

二、国家治理体系和治理能力

现代化建设的目标

（一）国家治理体系现代化的目标

1．经济制度现代化

深化经济体制改革，首先要坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济

更加公平、更可持续发展。更有效率、

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济

健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完的一般规律，

善、政府干预过多和监管不到位的问题。

积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争规律进行，以实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平

加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。竞争，

2．政治制度现代化

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

3．文化制度现代化

围绕建设社会主义核心价值体系，加强文化强国建设，必须深化文化体制改革，加快

51

中国法学2014年第6期

完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场

推动社会主义文化大发展大繁荣，建成社会主义文化强国，增强国家文化软实力。体系，

4．社会制度现代化

为使改革、发展的成果更多更公平地惠及全体人民，要重视解决好人民最关心最直

努力为社会提供多样化服务，更好地满足人民需求。重视更好地接最现实的利益问题，

促进社会公平正义，必须深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进保障和改善民生、

推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社共同富裕，

会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、顾及个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡的稳定状态。

5．生态文明制度现代化

为建设美丽中国，应该深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。生态文明制度现代化的目标，是建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

6．党的建设制度现代化

党的建设制度现代化的目标是，既要坚持党的领导，贯彻党的基本路线；又不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定地走中国特色社会主义道路，始终确保改革的正确方

要深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，向。为此，

保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

7．法律制度现代化

法律制度的现代化，既包括法律创制过程（立法层面）的现代化，又包括法律操作过程（执法、司法、守法层面）和法律实现过程的现代化。为此，要对古今中外人类文化中的一

“西方化”，“苏联化”。兼容并蓄，博采众长，既不能简单地也不能像过去那样切法制遗产，

（二）国家治理能力现代化的目标

1．改革发展稳定能力现代化

全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核

建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能心作用，

力，确保改革成功。

依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法靠法的能力，切实把发展这个第一要

“维稳”务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求有机统一起来，绝不能因而突破

52

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

法律的底线，绝不能因忌讳上访而迁就个人的非法要求，绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义。

2．内政外交国防能力现代化

维护国家主权、安全、领土完整，以及国家的发展利益，要继续高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，坚定不移地致力于维护世界和平、促进共同发展。继续奉行独立自主的和平外交政策和防御性的国防政策。

建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的强大国防，是我国现代

统筹经济建设和国防建设，加紧完成化建设的战略任务。以国家核心安全需求为导向，

机械化和信息化建设的双重历史任务。

3．治党治国治军能力现代化

加强党的执政能力建设，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高设、

的能力。以建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党为目标，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

着眼全面，履行新世纪新阶段军队历史使命，贯彻新时期积极防御军事战略方针，与时俱进地加强军事战略指导，高度关注海洋、太空、网络空间安全，积极运筹和平时期军事力量运用，不断拓展和深化军事斗争准备，提高以打赢信息化条件下局部战争能力

这是新时期的治军目标。为核心的完成多样化军事任务的能力，

三、国家治理体系和治理能力

现代化建设的要求

（一）目标层面的要求

1．维护人民主体地位，保障人民合法权益

坚持人民主体地位，发展社会主义民主政治。人民民主是社会主义的生命，国家治

坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多理要以保证人民当家作主为根本，

党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主

丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。要推动人民代表大会制度、

制度与时俱进，推进协商民主广泛多层的制度化发展，发展基层民主。要广泛发动各类

共青团、妇联、工商联、学社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治。工会、

联、青联、科协、文联、记协、残联、贸促会等人民团体应在引导相应群体的行为、维护其权益、化解矛盾方面发挥更大作用。居委会、村委会应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中承担更多责任；要培育、壮大社会中介机构，强化其在维护社会信用体系、降低交易成本中的地位和作用。

53

中国法学2014年第6期

2．全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家

这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有

形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同力的法治保障体系，

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司推进，

全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。为实现这个总目标，必须坚持中法、

国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，适应新时期的社会实际需要。

3．把权力关进制度的笼子里，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益

坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明的局面。

4．进一步解放和发展社会生产力，让发展成果更多更公平地惠及全体人民

要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。民生艰难是社会不稳的关键

所以谋民生之利，解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，因素之一，

是深层次的国家治理，有事半功倍之效。政府负有改善民生的首要职责，同时也要扩大

通过政府职能转变、拓展治理主体来提高民生事业的质量和向社会力量购买公共服务，

医疗、社保等民生职能的公共事业单位，应把公益放在首位，坚守自身效率。承担教育、

“为民便民惠民”的社会责任，切实采取的政策措施。

5．维护社会稳定，促进社会和谐

要适应经济社会发展的新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防和化解社会矛盾的能力和水平。要通过群众自治，让群众自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，努力把城乡社区建成政府的社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让群众更好地行使民主权利，提高自我管理、自我服务水平。要充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，促进矛盾纠纷的化解。

把社会矛盾的预防、化解纳入法治轨道，是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。（二）手段层面的要求

1．科学立法

宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威，在立法中要坚守实施宪法、维护宪法权威的理念，完善全国人大及其常委会的宪法监督制度和健全宪法解释程序机制，才能做到科学立法。当前要重视完善中国特色社会主义法律体系，加54

加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

强重点领域立法，以拓展人民有序参与立法途径。

2．严格执法

要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法

加强食品药品监管、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执层级，

提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由法力量。理顺城管执法体制，

加强对行政执法的监督。裁量权，

3．公正司法

深化司法体制改革，促进公正司法。为此，要改革司法管理体制，优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，推进审判公开、检务公开，推进严格司法。通过实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。加强人权司法保障，加强对司法活动的监督。

4．全民守法

深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识，健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法、法律的制度，引导

有问题依靠法律解决，形成守法光荣的良好氛围。尤其要提高领导全体人民遵守法律、

干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。坚持

任何组织或者个人都不得有超越宪法、法律的特权，绝不允许以言法律面前人人平等，

以权压法、徇私枉法，一切违反宪法、法律的行为都必须予以追究。代法、

“科学立法、，严格执法、公正司法、全民守法”是全面落实依法治国基本方略的新方

严格执法是建设法治中国的关键，公正司法是建针。科学立法是建设法治中国的前提，

设法治中国的防线，全民守法是建设法治中国的基础。四者缺一不可。

（三）路径层面的要求

1．全面推进依法治国的重大任务

这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进

加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进依法行政，

法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

2．坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

法治是治国理政的基本方式。这一科学判断和法治理念是在总结建国以后至“文

结束30年的深刻的经验教训、并经过改革开放以来30多年实践探索的基础化大革命”

上逐步形成的。

坚持立党为公、执政为民，加强和改善党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。

55

中国法学2014年第6期

深化行政执法体制改革。着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威

规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监高效的行政执法体制。完善行政执法程序，

全面落实行政执法责任制，做到严格规范公正文明执法。督，

3．坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

法治国家、法治政府、法治社会一体建设，意味着整个国家权力（国家立法权、监督权、重大问题决定权、行政权、司法权等）和其他社会共同体行使社会权力的法治化。其中，建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设

建设法治社会是建设法治国家的条件。法治国家、法法治国家是建设法治社会的基础，

治政府、法治社会实现之日，便是法治中国建成之时。

4．坚持党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一

以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要更加注重改进

保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰党的领导方式和执政方式，

富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛的权利和自由。要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度。

总之，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理

不断提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系体系才能孕育高水平的治理能力，

的效能。

Abstract：Ｒulebylawisthebasicmodeofgoverningstateanddealingwithpolitics．Speedinguptheconstructionofrulebylawhasdecisivesignificanceforfullypromotingtherulebylawofthecountry，andadvancingthegovernancesystemofthecountryandthemodernizationofgovernancecapacity．Basedontheevaluationoftheevolutionofmodernizationofgovernancesystemandgovernancecapacityofmajorwesternnations，andthroughcomprehensiveandthoroughstudyonthemeaning，internalstructureandresearchbackgroundofthemodernizationofgovernancesystemandgovernancecapacity，thispaperaimstoproposesevengoalsfortheconstructionofmodernizationofgovernancesystemandthreegoalsfortheconstructionofmodernizationofgovernancecapacityofChina，andillustratethebasicrequirementsforachievingthemodernizationofgovernancesystemandgovernancecapacityofChinaintermsofpurpose，meansandpath．

（责任编辑：吴

56雷）