中央国家机关离休干部

中央国家机关离休干部 生活服务用车制度改革研究

中央国家机关离退休经费管理工作第三协作组调研组

二〇一〇年十二月

第三协作组成员单位

最高人民法院 最高人民检察院

科学技术部 工业和信息化部

公安部 国家安全部

司法部 财政部

国土资源部 住房和城乡建设部 交通运输部 铁道部

农业部 商务部

国家林业局 国家国防科技工业局 国家测绘局 中国民用航空局

国家邮政局

调研组成员

组长：

吴国华 国土资源部离退休干部局局长、党委书记

组员：

荀志坚 国土资源部离退休干部局办公室副主任

王 宁 国土资源部离退休干部局办公室（财务）科员

王 科 国土资源部离退休干部局生活处副主任科员（执笔）

前 言

现行的离休干部生活服务用车制度诞生于改革开放初期，具有浓厚的计划经济年代色彩。新形势下，离休干部对生活服务用车的需求出现了新变化、新特点，需要加紧调查研究，积极应对、适时改革创新。国管局财务司选择这样一个课题组织专题调研，很有针对性也很有必要。

调研组以科学发展观为指导，坚持实事求是，采取政策研究、专题研讨、数据统计、典型案例分析等多种方式，以国土资源部、农业部、国家林业局等多个部（局）离休干部生活服务用车制度实施情况为样本进行典型案例分析并借鉴一些地方和中央国家机关试行离休干部用车制度改革的宝贵经验，同时充分听取并吸收了本协作组各部（局）离退休干部工作部门的意见。从制度现状入手，对存在的问题以及解决问题的思路和对策作了一些探索和研究，认为建立离休干部生活服务用车社会化、货币化的新机制，充分利用社会公共交通服务体系来保障离休干部生活服务用车是切实可行的，应及时进行改革，充分地体现对待离休干部“生活待遇还要略为从优”的政策原则。但在具体操作中，则要根据实际情况，分步骤、均衡有序、稳妥地推进。

离休干部生活服务用车制度是1982年中国特色干部退休制度建立之后不久制定的，目的是为了方便离休干部看病、学习和公出等，但在具体实践中，更主要的是保障了他们看病、住院用车的需要。这项制度为干部退休制度初创性建设和有效地服务离休干部发挥了十分重要的作用。离休干部生活服务用车实际上包括司局级及以下离休干部服务用车和副部级及以上离休干部服务用车两个组成部分。将近30年过去，为了更好地贯彻落实中组部、人力资源和社会保障部《关于进一步加强新形势下离退休干部工作的意见》（中组发﹝2008﹞10号）精神，确实有必要对这项实施多年的制度进行总结、评估，并进行相应的革故鼎新。这次在国管局财务司的具体指导下和中央国家机关离退休经费管理工作第三协作组19个部（局）离退休干部工作部门的积极支持配合下，我们对现行离休干部生活服务用车制度存在的问题及其改革措施作了调查研究。

一、离休干部生活服务用车制度实施的现状

调研中我们发现在党中央、国务院有关部门制定的文件当中涉及离休干部生活服务用车问题的有将近20件。

(一)司局级及以下离休干部生活服务用车

车辆配备：‚司局级离休干部按八人一辆计算定编‛（国管财字﹝1985﹞318号），但从上世纪80年代末起国管局就不再为各部

（委）核增离休干部生活服务用车了。

离休干部用车收费办法：《离休干部用车实行公里定额包干的试行办法》（国管财字﹝1985﹞318号）中规定：‚司局级离休干部和‘七〃七事变’以前参加革命的处级以下离休干部，每人每月定额一百五十公里，实际用车公里少于定额公里的，节约部分每公里奖励二角钱；超过定额的，超过部分按每公里五角钱收费，费用自理。其他处级以下离休干部不实行公里定额包干，每人每月发给交通费十元。发交通费后，凡用车均按每公里五角收费。‛1992年中组部《关于调整中央国家机关离休干部护理费发放范围和交通费定额包干标准的通知》（组通字﹝1992﹞17号文）调整了离休干部交通费定额包干标准（司局级每人每月50元，处级每人每月30元，处级以下每人每月20元）后，在实际运行时，各部（委）普遍实行反推算办法：即司局级离休干部用车每公里收取0.2元，处级及以下离休干部用车每公里收取0.5元。

用车需求的变化情况：中国特色干部退休制度建立将近30年来，全国离休干部总人数从1982年的250万人左右下降到2009年底的102万人，减少了59.2%，且只减不增，并已整体进入‚双高期‛，平均年龄已达83岁，生理机能衰退，急重病高发。与此同时，离休干部看病用车需要向离退休干部局（处）预约，由于车少人多，车辆调配上时常无法满足其要求，加上道路交通的拥堵、小轿车后备箱空间有限放不下轮椅以及司机缺乏相应急救经验等客观原因,越来越多的离休干部看病就医时自觉不自觉地选

择就近定点医疗单位或者搭乘城市公共交通工具，遇到重病急诊更多直接求助于急救车。可见，离休干部生活服务用车制度已经越来越不能满足和适应离休干部的实际需要。

下图为国土资源部离退休干部局2005—2009年5台正常行驶车辆保障离休干部生活服务用车的情况。

从上图可以看出：2005—2009年间离休干部生活服务用车（剔除2006年异常样本后）在行车总里程和总台次中所占比例直线下降，到2009年只占其中的十五分之一左右。

农业部和国家林业局离退休干部局为了适应离休干部用车需求的变化，更好地服务离休干部，采取允许离休干部打车看病，按其出租车收据核算报销的办法，局级离休干部实行每公里扣0.2元，处级离休干部每公里扣0.5元，离休干部使用急救车，费用凭票据实报实销。这种做法确实减轻了离休干部的经济负担，体现了对离休干部的关心照顾，花钱不多，但老同志反响很①① 2006年数据样本有点特殊，因一名副部级离休干部没有配车，其每天去医院看病用车由我局负责保障，故那年行车里程和出车台数较多。

好。

经费开支及来源:下表为国土资源部离退休干部局近5年车辆运行费用支出情况。 2005-2009年车辆运行经费支出情况统计 （单位:元） 项目 车辆维修

年度

2005 15380.00 40151.20

2006 25354.50 40350.00

2007 19814.90 15107.87

2008 36760.60 15107.87

2009 15916.40 20000.00 汽油费 养路和 保险费 15503.81 14457.68 24225.19 21741.25 19749.50 司机出车补助 21050.00 18990.00 154740.00 9857.50 275672.51 26007.00 12000.00 154740.00 8236.00 281145.18 26007.00 5350.00 8175.00 0.00 0.00 0.00 224652.00 5960.50 315767.46 261360.00 6268.50 346588.22 261360.00 4406.00 329606.90 司机奖励 司机工资 其他 总计

从上表可以得出：①2005—2009年车辆运行支出，年均309756元，平摊到5台正常使用的车辆上，平均每台车每年需要支出61951.2元。②车辆运行费用平摊到这5年行驶的总里程中，平均运行费用8.3元/公里（如包括每台车每年近1.5万元的折旧费，运行费用约高达10元/公里）。

由于国家有关部门不曾在部门预算中核拨离休干部生活服务用车所需的专项经费，长期以来各部门不得不挤占公用经费，普遍采取内部消化的做法。但由于近几年汽油价格猛涨等因素的影响，部门负担日益加重，除司机工资来源为预算内财政资金外，车辆运行其他所需的油料费、维修费和管理费等都需要在离退休机构公用经费中列支，近5来平均每年车辆运行经费硬缺口大约在98385.6元（不含司机工资）。

农业部离退休干部局为离休干部报销打车和急救车费用，仅

这两项2009年实际支出大约3.5万元，这笔开支也只能在离退休机构公用经费中列支。

(二)副部级及以上离休干部生活服务用车

相关文件规定，在职时有专车的部级干部在离休后继续保留专车，在职时没有专车的离休后不予配备，但要保证其用车。另外，国管办财﹝2006﹞44号文件规定‚离退休部级干部使用的车辆，属于符合保留专车条件的车辆，可按规定予以更新，属于留用的车辆，不再进行更新。‛

属于留用的车辆到了报废期怎么办？车辆报废后离休（包括退休）老部长的生活服务用车如何保障，目前的现状是在政策上尚没有一个明确的预期，问题的解决只好依赖各部委自想办法、自谋出路。

(三)离休干部生活服务用车制度效果评估

离休干部生活服务用车制度对于落实离休干部‚生活待遇还要略为从优‛的规定，保证离休干部队伍的稳定，推动干部队伍顺利实现新老交替的确发挥过积极作用，体现了党和国家政府对离休老同志的照顾，收到很好的社会效益。但制度本身也早已存在一些隐患和不太切合实际之处，例如1983年国办发39号文件中有关‚保证处以下离休干部急诊、重病住院用车‛的规定就是行不通的，离休干部突发急、重病时，应当首选使用医院的急救车才是正确的。又如1992年调整离休干部交通费定额包干标准，是根据当时的物价水平制定的，十几年一贯制不曾再作适时的调

整，引发了离休干部的不满和用车成本日渐攀高的问题。现在这项制度正处于十字路口，究竟应采取对其健全完善的措施还是实行改革，何时改、怎么改、改到哪种程度，都是我们这次调研要作出回答的问题。

二、离休干部生活服务用车制度存在的突出问题

随着经济社会发展和改革开放的深入，干部退休制度也在发展演变。在新的历史条件下，仍然沿袭计划经济年代产生的中央国家机关离休干部生活服务用车制度已远远不能适应加强离休干部服务管理工作的要求。

1、司局级及以下离休干部生活服务用车难以得到保障 首先，离休干部生活服务用车制度当中的车辆更新换代缺少了制度的规定性保障，又不允许动用部门的‚自有资金‛购臵新车，各部门车况老化现象普遍严重。加上《中华人民共和国国家公务员法》实施以后，离退休干部局的司机到达退休年龄自然减员后补充难等因素的制约，离休干部生活服务用车制度更有如釜底抽薪，服务保障能力严重下降。

其次，离休干部生活服务用车制度正常运行所必需的经费保障机制本来就先天不足，近几年汽油价格飙升，居高不下，导致离休干部生活服务用车的运行成本高达10元/公里左右，而向用车的离休干部收费仍然是0.20元/公里，同时还存在着严重的空驶情况（下图），制度设计原本是为了体现照顾离休干部，但是

客观上却又造成了资源的严重浪费。虽然有些部（局）自行采取诸如给离休干部报销看病用车的出租车费和急救车的费用等改革措施，却只能挤占离退休工作部门的其他经费。可见离休干部生活服务用车所需运行经费缺乏根本保障，现有做法各不相同但属合理不合法，非长久之计。

再次之，离休干部享受的交通费定额包干标准过低。司局级离休干部每人每月50元；处级离休干部每人每月30元；处以下离休干部每人每月20元的标准从1992执行到现在已近20年，一直没有提高，跟不上物价变化情况。

我们分别抽取了国土资源部机关离休干部1992年11月份和2009年11月份的工资样本进行比较。

1992、2009年离休干部平均工资及

交通费定额包干标准在其工资中所占比例

1992年11月

交通费定额包干

在其工资中比例 局级离休 434.97元/月 11.50% 处级离休 317.56元/月 9.45% 处级以下离休 262.81元/月 7.61%

2009年11月

交通费定额包干

在其工资中比例 7111.36元/月 5391.22元/月 4680.52元/月 0.70% 0.56% 0.43%

由上表可以得出：1992年离休干部平均工资338.45元/月,相应交通费定额包干标准在工资中所占比例平均为9.52%。2009年离休干部平均工资已达5727.7元/月,而交通费定额包干标准没有任何提高，使之在离休干部平均工资中所占比例直线下降为0.56%，已微不足道。现行的交通费定额包干标准甚至还不够老同志去医院看一次病打车往返的钱，作为体现对离休干部生活待遇略为从优的生活服务用车制度可以说已经名存实亡，离休干部中要求实行用车制度改革的呼声渐高。

2、副部级及以上离休干部车辆更新难

部级离休干部在职时配有专车的甚少，大多数属于相对固定用车，离休后车辆虽允许留用，但根据2006年国管办财44号文件‚属于留用的车辆，不再进行更新‛的规定，车辆老旧后更新困难。各部（局）面对‚两难‛局面，被迫无奈，只好各显神通，但是选配的车型档次大多有所降低，部级老干部因此感觉体面受损，并不满意。一位在职的部长伤透脑筋地说：赶快车改吧，配车攀比没完没了，我只好让把车库门打开，让退下来的老领导随

便挑，包括我的专车。

另外，副部级及以上离休干部同样已普遍进入高龄期，体弱多病，参加公务活动次数锐减（或基本不参加），用车更多的也就是去医院看病拿药，使用效率并不高，亦出现了个别要求实行用车货币化改革的呼声。

3、工作机构用车难以满足离退休服务管理工作的需要 2008年中组部印发10号文件要求进一步加强离退休干部服务管理，离退休干部工作机构用车虽然在2006年重新核定车辆编制（国管办财﹝2006﹞44号）时也给予重新核定并渐予更新，但各部（局）在实际运行时往往不得不与离休干部生活服务用车混合使用，结果是既弥补不了离休干部生活服务用车之需，又削弱了为离退休干部服务的工作。新形势下，离退休干部工作部门面临的任务更加繁重，一方面要承担为处于高龄和高发病期的离休干部提供更加人性化、更加周到具体的服务，体现以人为本。另一方面要积极开阔视野，拓宽工作思路，探索为日益庞大的退休干部群体服务的方式方法。离退休干部工作者经常要到离退休干部家中走访，经常要到医院、殡仪馆去，经常要深入到各离退休干部党支部和老年活动中心（站），而且往往急事、难事、杂事多，因此，一个部（局）仅核配2～3台离退休干部工作机构用车是无法适应进一步加强新形势下离退休干部服务管理工作需要的。

上述几个方面告诉我们，离休干部生活服务用车制度存在的

问题不容忽视，而这些问题仅靠完善配车制度、严格用车制度之类的修补性举措已经无法从根本上化解矛盾，制度亟待改革。

三、离休干部生活服务用车制度改革的思路与措施

在今年3月份召开的国务院第三次廉政工作会议上，温家宝总理提出‚在严格规范公务用车配备使用的同时，加快公务用车配备使用制度改革。现在乘用车社会化服务不断完善，家用轿车日益普及，已经具备了改革的条件。近年来一些地方进行了不同形式的探索，要鼓励各地从当地实际出发推进这项改革。中央机关也要抓紧研究方案，争取尽早推出。‛可见中央国家机关公务车改革势在必行，离休干部生活服务用车作为公务车中的一类也不会例外。明年恰逢中国共产党建党90周年，我们应当抓住这一契机，积极推动中央国家机关离休干部生活服务用车制度改革，满足离休干部生活服务用车的新需求，使广大离休干部受益，共享社会主义社会发展的成果。

(一)改革的总体思路

要有利于满足服务离休干部的实际需要并体现‚生活待遇还要略为从优‛的政策原则；要有利于资源的节约集约利用；要有利于改进和加强离休干部的服务管理；要把握切合实际、循序渐进的原则。

②② 2010年03月28日 新华社 温家宝在国务院第三次廉政工作会议上讲话（全文）——加强重点领域反腐倡廉制度建设 切实提高制度执行力

(二)改革的措施建议

改革的措施是：司局级及以下离休干部生活服务用车实行货币化改革，副部级及以上离休干部生活服务用车暂缓实行货币化改革。

调研结果表明，对离休干部生活服务用车制度实行货币化改革的确是除弊兴利的重要举措。可以还该制度在生活待遇上关心、照顾离休干部的本来面目；符合建设资源节约型、环境友好型社会的基本要求；能够大大降低行政成本，做到少花钱多办事。同时，我们认为还应当借鉴1998年中央国家机关公务用车改革方案昙花一现的经验教训，坚持实事求是、先易后难、因势利导、循序渐进。

1、取消离休干部交通费定额包干办法，改为发放“离休干部交通费补贴”。按照1992年制定的交通费定额包干补助标准：司局级离休干部每人每月50元；处级离休干部每人30元；处以下离休干部每人20元（组通字﹝1992﹞17号），这三个数字分别占当年离休干部工资的比例为：局级11.5%、处级9.5%、处级以下

7.6%。我们建议以此作为调升离休干部交通费定额包干标准的依据，这样一来局级离休干部交通费定额包干标准应为800元/月，处级离休干部交通费定额包干标准应为500元/月，处级以下离休干部交通费定额包干标准应为350元/月。国家财政为此需要在预算上增加一笔资金，截至2008年底，中央国家机关有11209名离休干部（不包括部级）按平均6600元/年〃人计算，每年大

约需要7400万元。这个预算金额并不大，应该可以承受，同时考虑到这一是还历史的欠账；二是离休干部数量在不断减少，下不保底，而且越往后减员的速度将呈加速状态，总支出的规模必定有减无增；三是这样做可以体现坚持党中央对待离休干部生活待遇实行‚略为从优‛政策原则的一贯性。具体做法是以提高后的交通费定额包干标准作为发放‚离休干部交通费补贴‛的暂行标准，仍由国家统发并在规范津补贴第三步时予以保留，已经实行公务车改革试点的单位也可以据此相应调整离退休干部津补贴标准，避免不同部委之间老同志相互攀比。

2、不再核定离休干部生活服务用车编制，适当增加机构用车。司局级及以下离休干部生活服务用车制度改实行‚定额包干‛为发放‚离休干部交通费补贴‛后，就为该制度实现货币化改革跨出了重要的一步，有关部门可以同时明确不再核定生活服务用车编制，离休干部看病、参加学习等充分利用城市公共交通工具，离休干部突发急重病时使用急救车的费用则将其正式纳入公费医疗报销范围。这样做，离休干部生活服务用车制度面临的车辆老化、更新难的问题，车辆运行成本高且经费缺少保障的问题以及司机补充难的问题便都迎刃而解了。至于适当增加各部（局）的离退休干部工作机构用车，我们认为是十分必要的。一是切实加强新形势下离退休干部服务管理工作的需要，二是在离休干部有特殊需要用车的情况下仍可调剂使用，既体现对离休干部的关心照顾，也有利于这项制度改革的平稳过渡，实现循序渐进推行

改革的原则。

3、副部级及以上离休干部生活服务用车暂缓实行货币化改革。调研结果表明，大多数单位的副部级及以上离休干部不赞成实行用车的货币化改革，也就是要车不要钱。只有个别老部长表示可以不要原本属于个人使用的‚专车‛了。并且，副部级以上离休干部生活服务用车，就制度本身而言，源于其在职时的公务用车制度，也从未真正实行过交通费定额包干的办法，建议待中央国家机关公务车制度实施改革时统筹考虑，同步推进。

4、要妥善安置好司勤人员。离退休干部服务管理部门的专职司机与机关服务中心车队的司机有所不同，离退休干部局的专职司机原本和干部同属‚离退休干部工作人员编制‛，《公务员法》实施后，司勤人员没有了补充的制度入口，总人数只减不增。根据我们对第三协作组19个部（局）离退休干部服务管理部门的调查，目前共有78名专职司机（不包括老部长的专车司机），其中编内63人，占80.7%，编外或者返聘15人，占19.3%；在未来十年内将要退休的编内司机共有45人，约占编内司机总数的71.4%。要使离休干部生活服务用车制度改革得到顺利实施，妥善安臵好司勤人员的工作是不能忽视的。具体的，可以让他们负责机构用车的司勤保障，包括各部（局）现有的离休干部生活服务用车也可以转为机构用车，进而消化安排一部分人员。再有富余人员可安排到相关处（室）或老年活动站等做些辅助性工作。总之，要避免使之成为制度改革带来的新失业群体，实现在离退

休干部工作机构内部的自然消化。

5、国家制定公务用车制度改革方案时应当统筹兼顾退休干部群体的利益诉求。退休干部（包括副部级及以上退休干部）群体在现有生活服务用车制度当中没有被纳入是对离退休干部实行‚统一管理、待遇分开‛原则的历史必然。但是随着近30年来中国特色干部退休制度的日渐常态化、规范化发展，特别是面对退休干部群体的日益庞大和其中高龄、高发病退休干部不断增多的现状，退休干部群体一些生活待遇方面的利益诉求应当得到应有的重视。按照科学发展观、以人为本的本质要求和党中央关于要深入研究进一步加强退休干部服务管理问题的要求，我们建议，国家在制定公务用车制度改革方案时应当统筹考虑对退休干部给予相应的货币化补贴的措施，这也符合《中华人民共和国老年人权益保障法》中关于‚老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利‛的规定，也有利于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。

最后谈一点体会，我们认为国管局财务司采取以中央国家机关离退休经费管理工作协作组为单位承担调查研究课题的做法是一种创新并且效果很好。实践证明它有利于集中力量研究当前离退休干部服务管理工作中的热点、难点问题；有利于调动各方面积极性和更有效地集思广益；有利于在开展调查研究的同时更加迅速和更加广泛地统一认识；从而也就有利于调研成果的转化及顺利落地，更好地为离退休干部服务。