关于建立行业特色高校理事会制度的思考

完善高校外部治理结构的一种模式选择

——关于建立行业特色高校理事会制度的一些思考

国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出要“完善中国特色的现代大学制度”。近期国家全面组织开展教育体制改革试点，“建设现代大学制度”成为高等教育体制改革试点的三项重要内容之一。这些均表明我国现代大学制度建设已进入操作实践层面。从现代大学制度外部治理结构来看，就是要在中国特色社会主义市场经济条件下，建立健全政府、企业、社会共同支持和监督学校发展的长效机制。作为由国家各部委划转到教育部或地方的行业特色高校，需要在市场经济条件下在制度和机制上重新建立与行业企业的有效联系。而纲要提出的高等学校理事会制度也许是目前行业特色高校健全社会支持和监督学校发展长效机制的一种可行模式选择。在此，本文拟就行业特色高校建立健全理事会制度做一些探讨和思考。

一、行业特色高校及其发展的问题与优势

1、行业特色高校的界定。行业特色高校主要指在世纪之交高教管理体制改革中划入教育部或省区市等为主管理的原行业部门所属、行业特色鲜明的高等学校。传统的行业特色高校主要由原行业部门管理和指导，学科专业主要围绕行业的产业链进行设置；人才培养和研究主要服务于行业。这类高校发展历史较悠久，学科门类不及综合性大学齐全，或其学科的综合程度有限，优势和特色集中在某些学科领域，有着比较厚重的历史积累，在社会经济发展进程中，特别是在国家支柱行业和地区的发展过程中做出过重大的贡献。

2、行业特色高校发展中出现的问题。行业特色高校近十年的发展表明，影响其发展的主要问题有以下几个方面。一是行业特色高校在转制后均拓宽了学科覆盖面，但新建学科专业很难在短期内提升实力，形成优势。二是行业特色高校因其鲜明的行业背景和行业特色，其学科专业和科学研究与地方经济和社会发展的结合度相对较低。三是随着高校隶属关系的调整，虽然行业特色高校与原行业之间仍然存在着一定的联系，但不同行业对高校的支持力度很不一样。尽管教育部门和行业部门采取许多积极措施，由于缺乏正规的学术、科研的指导、联系和经费落实渠道以及联系合作的长效机制，原来设

想的共建模式难以完全实现。如西南石油大学在2000年由石油天然气集团公司划转四川省管理后，新增了30多个适应地方经济社会发展的专业，由行业性较强的单科院校发展成为以工为主，以石油天然气为特色的多科性大学。在学校的积极努力下，虽然中石油、中石化、中海油三大公司与四川省人民政府签署了共建西南石油大学框架协议，但由于各方面的因素，这些协议很难真正落到实处。

3、行业特色高校发展的优势。行业特色高校由于在长期的办学过程中所形成的传统和特色，在国民经济与社会发展中仍然具有不可替代的重要作用。一是行业特色高校是行业领域高层次人才培养的主要基地；二是行业特色高校是行业科技进步的重要技术支撑，即使高等教育管理体制调整后，行业特色高校及其教师依旧保持着鲜明的行业特色，其科研课题、技术研发的重点依然主要围绕和服务于行业发展需要，继续承担着行业技术创新和产业技术升级改造的主要任务。三是行业特色高校在国家创新体系建设中具有独特的优势。

二、行业特色高校外部治理结构存在的制度缺失性问题

1、国家教育规划纲要对中国特色现代大学制度的设计

人们在研究现代大学制度时，一般将现代大学制度分为内部治理结构和外部治理结构两个方面。在国家教育规划纲要中，对“完善中国特色的现代大学制度”的内外部治理结构均提出了框架性设计。

在内部治理结构方面，主要是要坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权；充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用；加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。一个重要的方面就是要加强章程建设，依照章程规定管理学校。

就大学外部治理结构来说，教育规划纲要提出的主要目的就是要“扩大社会合作”，一个重要的举措就是“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。在我国现行高等教育体制和中国特色社会主义市场经济条件下，按市场机制运行的企业作为市场主体，如何去支持和监督由政府出资兴办的高校，这将是我国大学外部治理结构所表现出来的“中国特色”。

2、行业支持和监督高校发展存在的制度缺失分析

应当说，在现有高等教育外部运行模式下，也存在着政府、社会对学校发展的“支

持和监督”，但其明显具有计划性、滞后性和软弱性。从政府与高校的宏观关系看，政府根据指标给高校划拨招生名额和办学经费并以一定方式对学校办学情况进行检查评估，是一种典型的计划体制。从高校与社会的关系看，又是一种典型的市场关系。一方面，企业选择高校毕业生但并不承担支持高校发展的直接义务，在选择毕业中体现对高校人才培养质量的最终评价，但并不对高校人才培养进行指导和监督；另一方面，家庭根据社会对高校人才培养质量的评价选择高校、提供生源，也无法从实际意义上监督高校发展。由此可见，政府按计划机制从办学经费和招生指标上支持高校，但高校人才培养质量的最终评价在企业，这客观上形成投资与评价、支持与监督的分离；社会按市场机制对高校进行评价和选择，但又不直接承担支持、指导高校的义务，其监督也具有较强的滞后性和软弱性。

由上面的分析可以得出这样一个结论，在现有高等教育外部运行模式下，社会支持和监督高校发展存在制度性缺失。作为划转后的行业特色高校来看，这种情况更为突出。在上九十年代末，我国高等教育体制也进行了一次较大改革，那就是将行业特色鲜明的原部委属高校划转到教育部或地方政府。随着行业高校与行业部门的行政管理关系的断裂，行业部门及企业支持和监督学校发展的制度和机制也不复存在。

国家提出要在中国特色现代大学制度框架下健全社会支持和监督高校发展的长效机制，就是要在中国特色社会主义市场经济条件下，从政策和制度上构建高校与社会的有机联系，调动社会资源来支持高校发展，建立社会有效监督高校发展的机制。这对行业特色高校重建与行业企业的联系合作关系是一个难得的机遇。但行业高校作为一个有限市场主体如何与行业企业进行合作，进而获得企业的支持并接受企业的监督，在全社会形成支持高等教育的资源市场，这在理论和实践上都亟待探索。

三、理事会制度是行业特色高校外部治理结构的一种可行模式选择

社会要支持和监督高校发展，就意味着社会要直接或间接参与学校办学行为。也就是说，社会不仅仅通过选择和评价高校来对高校形成发展压力和动力，而是要以一定的形式和身份参与学校办学。我们认为，在社会主义市场经济条件和以政府支持为主的高等教育体制下，行业企业支持和监督高校发展，绝不是要回到过去行业部门办高校的老路上。

在过去近十年来，各行业特色高校在重建与行业企业的联系机制方面，做了很多有益的探索，特别是在与企业建立“产学研合作联盟”方面取得了很大成效。但这种联系

合作仅局限于人才培养、科学研究等一些具体领域或项目，在制度和机制上缺乏长效性。纲要提出的理事会制度，从政策层面为行业特色高校健全行业企业支持和监督学校发展指明了方向。

1、理事会与董事会的区别分析

董事会是盈利公司的常设权力机构，向股东大会负责，实行集体领导，是股份公司的权力机构和领导管理、经营决策机构，是股东大会闭会期间行使股东大会职权的权力机构。对外是公司进行经济活动的全权代表，对内是公司的组织、管理的领导机构。各国公司法规定，董事长是公司的法定代表人。股东是公司资产的所有者，他们为了行使其权利，对企业进行有效的管理，需要有一批能代表他们利益的、训练有素、有才干、有事业心的人来领导和管理公司，董事和董事会就是这种需要的产物。

董事会由股东大会选出的董事组成。董事一般由本公司的股东担任，也有的国家允许有管理专长的专家担任董事，以有利于提高管理水平。股东大会对董事有撤换和罢免权。董事会的职权主要有：召开股东大会，执行股东大会的决议，向股东大会报告工作；审核和批准公司的重大经营决策和确定经营方针；任免公司的总经理、副总经理等一切高级职员，制定公司管理制度和决定管理机构设置；制定公司的股利分配方案和年度工作报告和财务报表等。

董事会是依照有关法律、行政法规和政策规定，按公司或企业章程设立并由全体董事组成的业务执行机关。具有如下特征：第一，董事会是股东会或企业职工股东大会这一权力机关的业务执行机关，负责公司或企业和业务经营活动的指挥与管理，对公司股东会或企业股东大会负责并报告工作。股东会或职工股东大会所作的决定公司或企业重大事项的决定，董事会必须执行。

理事会是在法律上对一个团体负有监管责任的一群人。在盈利公司中，理事会通常称为董事会，他对股东或利益相关方——任何对公司感兴趣或会受到公司影响到人负责。在非赢利组织中，理事不收任何报酬也不因为在理事会工作而获得任何补贴。非赢利组织的章程规定了理事会在组织中的作用。理事会的细则规定了理事会成员的组成、权利、义务和责任。理事会在法律上有负责为组织制定政策、监督这些政策的执行，并确保组织的活动合法。

2、高校外部治理结构适合实行理事会制度

作为主要由政府投资的行业特色高校，其主要任务是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新，属于非赢利事业单位组织，不适合实行董事会制度。理事会作为

基于一定的共同目标而自愿组织形成的一种合作机构，与市场经济条件下高校与企业的关系是内在一致的。高校、企业、政府的共同目标都是为了更好培养人才，由于有这样一个共同的目标，高校建立理事会制度就有了基础。

在新的历史时期，行业特色高校的优势学科仍然是行业人才培养和科技支撑的主要阵地，同时，行业特色高校的发展更离不开行业部门的支持和指导。原属行业办学的高校因管理体制的变化而从行业中分离出来，与行业在发展中保持了密切的血脉联系。高校和行业在企业生产、人才培养和科学研究等方面具有结合的天然基础。这就是行业特色高校建立理事会制度的重要基础和前提。

在理事会制度下，与高校发展相关的各方面组织及个人以各自特有的身份成为学校理事会的一员，在平等协商的基础上共同支持和监督高校的发展，享有和承担相应的权利和义务。通过理事会，将政府、企业和高校有机联系在一起，为共同支持和监督学校发展搭建一个良好的制度平台。这样，行业企业就可以市场主体的身份参与学校的建设与发展，而不仅仅置身事外地选择和评价高校；政府也可以投资主体的身份监督学校发展，而不仅仅依靠社会的选择和评价对高校形成压力。我们有理由相信，理事会制度将成为行业特色高校建设现代大学制度的一个重要的切入点和一种可行的模式选择。

四、建立行业特色高校理事会制度运行模式的一些思考

1、相关高校试行理事会制度的一些启示

实际上，一些行业特色高校在推行和实施理事会方面已做出一些探索。如华北电力大学、中国石油大学（华东）等高校均试行了理事会制度，为行业特色高校理事会的制度化和规范化积累了宝贵经验。

如华北电力大学。2003年，经国务院批准，华北电力大学由原国家电力公司所属的华北电力大学划转国家教育部管理，由七家特大型电力公司组成董事会与教育部共建，第一届董事会任期为2003年至2005年。针对我国高等教育管理体制的现实情况，鉴于董事会形式主要适用于出资人按照《公司法》设立的机构，同时参照国内行业性高校建立校企合作组织的惯例，新一届校企合作组织名称更改为" 华北电力大学理事会" 。2006年，由国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司七家电力企业组建的华北电力大学理事会正式成立。理事会通过大学与各单位单边、多边合作等形式，畅通资助渠道，扩大对学校专项合作，如增设专项奖励，扩大专业合作项目等。理

事会对华北电力大学发展战略、规划、人才培养、科研、产业等重要事务进行审议、咨询、指导；同时，理事单位可以优先选择各类优秀毕业生，优惠获得学校提供的各类人才开发和培训项目；利用大学的优势，开展国际学术交流合作与高层次人才培养；优先获得大学新技术、新产品、新工艺的转让权，共同进行技术攻关和创新；要求学校提供长期、稳定的科技服务与支持等。

华北电力大学从董事会到理事会的转变给我们很多启示。一是在我国现行高校教育管理体制下，行业特色高校更适合实行理事会制度；二是由于行业特色高校与行业企业有着不可分割的血脉关系，行业特色高校的人才培养、科学研究与社会服务具有较强的行业指向性，校企合作的基础深厚；三是理事会作为校企业合作交流的纽带和平台，为校企建立了制度化、规范化的合作关系，为双方加强深度的相互合作与支持奠定了基础；四是能够很好地促进学校人才培养与生产实践相结合，学校培养的人才将更加适应社会和行业企业需要。

2、行业特色高校理事会构建的原则及其运行

（1）明确组建理事会的原则。在具有中国特色高等教育体制和市场经济条件下，组织高校理事会应遵循几个原则。一是目标一致原则，组织高校理事会是为建立社会支持和监督高校发展的长效机制，根本目的是为了保证和提高人才培养质量。保证和提高人才培养质量这是高校自身、行业企业、政府部门以及社会公众共同关心的问题，这是建立中国特色高校理事会的基础和前提。二是互利双赢原则，虽然高校与行业在人才培养这个根本目的上具有一致性，但作为市场主体的行业企业是按市场机制配置资源、承担义务和享有权利，因此，在章程中规定理事会成员的权利和义务时应遵循对等原则，实现各方互利多赢，如理事会单位可拥有优先选择各类优秀毕业生、优惠获得学校提供的各类人才开发和培训项目、优先获得大学新技术、新产品、新工艺的转让权、要求学校提供长期、稳定的科技服务与支持等权利。三是平等协商原则，按照理事会运行的一般原则，理事会各成员之间的地位应是平等的，理事会议事方式应以协商为主，协商一致的事项应共同遵守并相互监督。

（2）明确界定理事会的功能。在中国特色现代大学制度框架下，以社会支持和监督为主要内容的高校理事会的功能应进行合理界定并体现出中国特色。一是评议与监督功能。理事会定期听取学校工作报告，并根据自身掌握的情况，对学校的人才培养、科学研究、社会服务等工作进行评价，发挥监督功能。二是咨询与指导功能。为学校发展规划、重大发展目标、重大改革项目、重大建设项目等重大事项提供咨询，提供社会对

高校发展的需求信息，反映学校服务对象的意见与建议，充分发挥其指导功能。三是合作与支持功能。理事会是新时期高校与行业企业制度化的合作与支持平台，是在过去产学研合作基础上的一种制度创新，理事会单位在合作中实现相互支持，实现校企资源共享、促进共同发展。四是宣传和协调功能。宣传学校的发展规划和重大决策，协调学校、政府、企业之间关系，调动各方面的积极性，利用各种资源为学校发展和学生培养服务。

（3）合理设立理事会的组织。为了实现理事会的功能，理事会单位和代表构成应具有广泛性和代表性。作为行业特色高校，理事会单位可由学校、政府教育部门（政府出资人）、行业企业代表单位若干，其中行业企业总公司可作为理事长或副理事长单位，总公司下属的二级企业单位可作为理事单位，除此之外，还应有家长代表、学生代表和相关学科权威人士、社会知名人士等参加。结合理事会的功能定位，可设立理事长、常务副理事长、秘书长、副秘书长单位以及若干副理事长、理事单位，还可以根据需要设立议事部、监事部和协调部等。

（4）科学建立理事会的制度。理事会的工作制度和运行机制是实现其功能的重要方面。一是议事制度，理事会会议一般由理事长定期召集，一年不少于两次，理事长也可根据需要临时召集有关方面举行理事会会议。二是协作制度，行业企业对高校的支持是在双方的合作中实现的，在新的发展阶段如何开展深层次校企合作，应该在协商的基础上在章程中以制度的形式进行约定，形成在市场机制下行业企业支持学校发展的长效机制。三是监事制度，对于经理事会议定的事项，理事单位应自觉遵守和执行。

3、推行理事会制度需要解决的几个现实问题

高校理事会制度应该是中国特色现代大学制度的重要内容，但这种外部治理结构模式的有效运行需要研究和解决三个问题。

一是需要改革学校内部治理结构。在我国目前高等教育体制下，公办高校的内部治理结构模式是实行党委领导下的校长负责制；在基于市场机制的理事会制度下，高校以有限市场主体的身份与行业企业进行协商合作。根据理事会监事制度，学校应自觉遵守和执行理事会决议。从这种意义上看，学校党委在对学校重大事项进行决策时就要充分考虑理事会的意见与建议，要接受包括政府、企业在内的社会直接监督。因此理事会制度的推行必然促进和需要学校改革内部治理结构。为此，学校要坚持依法治校，完善大学章程，构建大学治理结构的科学民主的保障机制。要制定和完善大学章程。大学章程是高校得以设立以及保障其正常运转的“根本大法”，是大学管理与运行的规则体系。要健全议事规则与决

策程序，保证重大决策的科学化、民主化。重点的是要完善党委会、校长办公会等各负职责和职权的议事规则和决策程序，规范领导决策行为，减少权力失控和行为失范，增强决策的民主性、规范性和科学性。要建立健全学校各项管理规章制度和工作运行机制流程。

二是需要教育部门改变管理方式。按照理事会制度运行模式，政府教育主管部门在学校重大发展方面上直接参与对学校的指导与监督，这是在进一步落实高校办学自主权情况下，同步增大政府监管力度的重要方式和途径。这必然要求改变按计划指标控制和事后检查评估的单一管理方式，提高教育主管部门对高校发展的宏观指导能力，共同促进高校的健康持续发展。

三是需要国家政策促进企业支持。要通过理事会制度深入、持续、全面推进企业支持学校发展，还需要在国家政策层面提供支持。国家有关部门可根据市场机制要求，出台相关政策鼓励企业支持高校发展，形成全社会共同支持和监督高校发展的良好局面。

综合前面的分析，我们可以看出，行业特色高校与行业企业具有相互支持合作的良好基础，理事会制度是市场经济条件下深入推进校企合作的有效模式，探索建立中国特色的高校理事会制度，将是完善中国特色现代大学制度最重要的内容。我们相信，富有中国特色的高校理事会，将成为学校发展战略规划、人才培养、科研产业等重要事务的审议、咨询、指导机构，成为行业企业与学校加强联系、双向参与的桥梁和纽带，成为增强学校服务行业企业能力、促进学校发展的组织形式，成为实现校企资源共享、促进共同发展的有效途径，成为教育主管部门有效监管高校发展的重要方式。