我国社会保障制度及政府职能定位

我国社会保障制度存在问题及政府职能的重新定位 调查目的：了解我国社保制度存在的问题，寻求解决的途径；

调查方式：查阅资料，走访相关人士；

调查时间：2011年1月15日——2011年1月20日；

社保制度是一个国家人民福利待遇是否得以改善提高的重要标志，这次我通过查阅相关资料和走访了一些社保干部和老百姓，得以了解当前我国社保制度存在的一些问题，和他们的一些看法。

一、我国社会保障制度改革所取得的成绩及存在的问题

社会保障制度是中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用业、要的制度保证，也是深化国有企业改革的基础工程。随着我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转换，作为社会主义市场经济体制的有机组成部分的社会保障制度也已经由原来的现收现付模式向部分积累的“社会统筹与个人账户相结合”的模式转变，这种转变就是我们所说的社会保障制度的变迁问题。

社会保障制度作为一种社会经济制度，是公共选择的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展和自身实践活动的发展而不断发展变化。完善的社会保障制度作为现代化社会的一个重要标志，在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。随着社会主义市场经济的发展，社会保障制度的作用愈来愈重要。改革开放以来，中国政府从国情出发，积极推进社会保障制度改革，初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架。社会保障制度为社会主义市场经济体制的建设作出了积极的作用。

但是，对于中国这样一个人口众多的发展中国家来说，社会保障制度建设是一项十分复杂的社会系统工程，目前社会保障制度改革还存在一些问题：（1）社会保障的主要承担者仍然是企业事业单位。（2）社会保障制度正常运行所需的资金缺口还比较大。（3）社会保障制度的管理不够规范，尤其是社会保障基金的管理不够规范。（4）社会保障制度的覆盖面还很窄，基本上集中在城市的公有制单位中实施。上述这些问题的存在，使社会保障制度的作用大打折扣，没有起到应该起的作用。我们把它称为社会保障制度的失效或低效。

二、市场调节失效与政府调节失效的交替作用导致我国社会保障制度的低效率

我国的社会保障制度在维护社会稳定，促进社会经济发展方面起了很大的作用。但从总体来看，社会保障制度在由旧的制度安排向新的制度安排转换的过程中，它的总体效率还比较低，还不能真正适应社会主义市场经济体制建设的需要。我们认为，目前社会保障制度低效的原因主要有以下两个方面。

1．是市场机制调节失效或低效的结果

社会保障制度作为公共选择的产物，具有公共产品或准公共中品的特点，即具有社会性、非竞争性和非排它性的特点。这一特征使社会保障制度无法完全通过市场调节来实现高效率，我们把它称为市场调节失效。这主要表现在以下几个方面：第一、市场经济高效率配置资源的前提条件是竞争性和完全信息的市场结构。而社会保障作为一种社会稳定的制度安排，从它诞生的那天起，就具有一种社会性，这种特性决定了制度的供求是不对等的。政府希望全体公民都加入到这种制度中来，而公众在市场经济条件下，更多的是追求个人利益的最大化。因此，单纯依靠内场机制调节难以把社会保障制度的覆盖面扩大，市场在这里的作用非常有限。第二、市场机制的调节是一种自发的、具有盲目性的调节，它会造成资源的浪费。而社会保障制度所要求的安全性决定了社会保障制度调节的计划性。因此，单纯依靠市场调节存在着风险，并不十分可靠。第三、市场的调节是一种短期的调节，而目前社会保障体系建立的主要症结是长远目标与短期应急措施之间的矛盾；在制定长远发展目标时，侧重经济效率，强调个人责任和个人账户积累，分流企业负担和国家负担；在决定短期应急措施时，侧重社会安全，强调稳定压倒一切，强调政府责任，财政仓促应对，这很容易出现“个人依赖企业，企业依赖政府，地方依赖中央”的局面。这个矛盾依靠市场机制的自发作用无法解决。第四、市场经济是有理性的主体追求经济利益最大化的制度安排，社会保障制度则是侧重于追求社会效益的制度安排，因此无法单纯依靠市场机制来获得这种制度安排所需要的资金积累。同时，社会保障制度由旧的制度安排问题的制度安排的过渡中产生了大量的转制成本，这种转制成本也无法通过市场机制来自动消除；第五、市场机制自发作用的结果就是优胜劣汰，从而会产生失业、分配上的两极分化等社会问题，社会保障制度就是为解决这些问题才出现的一种制度安排。由此，我们和以推断；依靠市场机制不可能解决其自身产生的问题。因此，我们认为，在社会主义市场经济条件下，社会保障制度的建设必须有政府的参与。

2．是政府调节失效或低效的结果

以上已经论证了社会保障作为一种公共产品或准公共产品，离不开政府的扶持和投入。但由于种种原因，政府在这方面的职能并没有真正发挥出来，有些职能还被不断削弱，甚至带来了一些负作用，我们把它称为政府调节失效或低效。具体表现在以下几个方面：其一、政府调节的失效或低效是由于政府行为本身的失当引起的。政府的职能就是矫正市场的失效或低效，但在市场失灵的领域，政府往往用简单的、单一的行政手段或政府垄断的方法作为解决问题的唯一方法。表现在社会保障制度的运行中，就是政府包揽一切，依靠政府投入大量社会资源来维持，造成了社会保障制度的生产效率低下。尽管为社会提供了福利，但因其本身就是靠牺牲可能更大的原有社会福利换来的，结果可能是社会总福利没有增加反而减少了。其二、政府调节的目标可能不正确。这隐含着两种可能：一种是政府行为本来就目的不明，导致政府确定的目标也是不明的。另一种情况是政府行为目的已明确是追求社会福利最大化，但出于不能正确认识市场经济的社会经济背景，不能正确认识在市场经济下实现社会福利最大化所必须遵循的规则，从而选择了不正确的追求社会福利最大化的道路或途径，制定了不符合市场经济规律要求的目标。反映在社会保障中就是政府往往一厢情愿地指望企业能自动完成社会保障的责任，这种不正确的认识带来一些不良的后果，因为需知目标与实现手段和途径总是紧密结合的，错误描述目的的目标和实现这种目标的手段，执行结果会高目的差之千里。要使政府制定的目标正确，前提是具备完备的信息、正确的决策。因而政府行为也往往具有天生失效的特征。其三、政府进行既定目标的行为后，其他市场主体能否受影响、诱导、督促而相应行为，并客观上整合形成与目标设想一致的市场经济运行，并不由政府行为完全决定，而是具有极大的不确定性。其四、政府责任的不完全性，使社会保障制度的覆盖面偏窄。其五、政府行为的偏差导致不规范的行为。政府的产生和职能，其本来国的和意义在于代表全体社会成员的意志和利益的，建立并维护市场经济制度，实现社会整体福利的最大化。既然政府在运行中可能会逐步形成本位利益，那么，在这种本位利益的驱动下，政府行为就会出现偏差，甚至为了本位利益而不惜损害乃至修改由它制定的规则，使政府的超制度违法活动“合法化”。这种现象在社会保障制度的建设中就表现为政府既是裁判员又是运动员，导致社会保障资金被挪用甚至被贪污的现象时有发生，极大的损害了社会保障制度的功能。

正是由于上述两方面效应综合作用的结果，使得社会保障制度达不到应有的作用。因此，在社会保障制度的变迁过程中，有必要重新来定位政府的职能。

一、 政府职能在社会保障制度变迁中的重新定位

1. 政府在社会保障制度由旧的制度安排向新的制度安排的过往中具有不可替代的作用

（1）社会保障制度的社会性特征决定了社会保障制度建立和实施的主体是政府。现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围，这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来、尽管在一些国家中某些社会保障项目由民间团体，社会组织来举办，但也是在政府的倡导和资助下进行的，尤其是发达的社会保障制度，没有政府来主持实施是不可能的。

（2）政府在建立公平的制度方面有着特殊的作用。从计划经济向市场经济过渡，由于制度变迁，必然会导致利益的调整和再分配，没有强有力的政府进行组织，纯粹依靠市场交易，特别是不规则下不均衡的市场交易制度来进行，其结果，要么是原有的利益的再调整和再分配无法实现，新的制度创新被搁浅；要么是形成一种保留既得利益集团权力的基础量上的不公平的新制度，背离原来制度变迁的目标。新的社会保障制度既强调效率，也兼顾公平，这就需要对原有分散管理的社会保障制度统一起来，使它具有规模经济的效应。这个统一过程实际上就是利益的调整过程，没有政府强有力的组织是难以达到预期目的的。

（3）政府在制度创新方面有着十分重要而特殊的、其他市场力量不能替代的作用。中国的社会保障体制的改革作为这种根本性的经济体制转变的重要组成部分，必然要受到所有制结构调整、企业制度改革、财税制度改革等其他人面改革的影响，不能不考虑经济结构调整，如产业结构调整、地区经济结构调整、城乡经济结构调整等所带来的新情况、新问题。在这种社会经济背景进行的社会保障制度的改革，明显存在着路径依赖的现象。在路径依赖中，至关重要的是初始道路的选择和初始选择后最初的活动效果。一旦初始效果为人们接受。便会自我强化，自我放大，由旧的社会保障制度向新的工会保障制度的转换就很容易实现。而政府在建立新制度方面具有比其他市场主体更强的路径引入优势。也就是说，在有政府强有力的参与下，能够加快制度创新的速度。没有政府的组织领导，许多制度将无法建立。

2．规范政府在社会保障制度变迁中的职能

（1）政府规范制度的职能。社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。目前，我国社会

保障制度覆盖面与和社会保障基金征缴率低的问题，究其原因，关键在于社会保障的立法滞后。主要依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段和宣传动员的做法，只能得到事倍功半的效果。因此，政府现在的一个重要职责就是规范制度。一方面应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范现有法律、法规；另一方面，应加快专项立法特别是加快地方立法，依法推进社会保障制度的改革，依法规范社会保障制度的运作。此外，在政府规范制度的职能方面，还应特别注意明确政府与企业，中央政府与地方政府之间的责任。尤其是要解决政府既是裁判员又是运动员的角色错位。政府的责任更多的应体现任裁判员的角色上，为社会保障的运行提供良好的制度环境，给社会保障的运行进行严格的监督。

（2）明确政府自身的责任，承担应该承担的职责。改革是有成本的，关键的问题是由谁来承担改革成本。改革成本有两种：一种是由旧的制度向新的制度转变过程中所产生的成本，称为转制成本；另一种是社会保障制度运行过程中所需要的正常费用，称为运行成本。政府作为社会保障制度的主体，对改革成本特别是社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任。因为过去国家没有给劳动者积累保障基金。现在提出解决转制成本的思路很多，比较其间的看法是考虑变现一部分国有资产用于社会保障支出。因为这部分国有资产正是那些现在退休或准备退休间无法缴纳社会保障费的一部分职工在我国社会保障体系尚未建立时创造的财富，体现为国有资产的一部分，现在将之变现，用于社会保障支出，是合情合理的。我们认为采取非常措施弥补由于历史上国家对职工的“隐性负债”而形成的资金缺口（转制成本）是必要的。我们认为，政府在承担应该承担的责任的同时，必须注意防止另一种倾向，就是政府责任的扩大化，希望政府什么都包揽起来，使政府就像救火队，顾此失彼，疲于奔命，这对社会保障制度的完善也是不利的。应该通过制度规范各个社会保障主体的责任。

（3）西部大开发的目标之一就是缩小东西部地区的差距，完善国内市场，建立统一的国内市场体系，从而更好的参与世界经济的一体化。在西部大开发中，没有西部的稳定，就不可能有西部大开发战略措施的落实。稳定是经济发展的前提。我国的西部地区是贫困人口比较集中的地区，目前国定贫困县主要集中在西部，还有3200万贫困人口也主要集中在西部。由于西部地区经济发展滞后，地方财政收入较少，社会积累能力较弱，个人支付能力低；又由于西部地区生态环境脆弱，成为自然灾害多发区。这使本来经济发展滞后的西部地区的保障行为救助对象多，社会负担重。有鉴于此，建立和完善社会保障制度就成为政府在西部

大开发中需要解决的重要问题。在这里，中央政府不仅需要承担社会保障资金供给的责任，而且承担着制度供给的责任。我们认为，后者比前者更重要。

总之，对于中国这样一个历史独特、人口众多的发展中国家，设计一个什么样的社会保障制度以及如何从旧的制度安排过渡到目标模式？绝不是一件容易的事情。世纪之交，中国的社会保障制度在从旧的社会保障模式如何过渡到新的社会保障模式问题上正面临着严峻的选择。这一选择不仅关系到当前经济体制改革的成败，而里关系到二十一世纪中国的经济发展和社会稳定的前景。在这一点上，政府的责任是非常重大的。