从封建.郡县到自治:中国地方制度的演变

作者：牛铭实

开放时代 2005年03期

　　一、前言

　　虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西学传入以前，中国历朝历代的知识分子，探讨过各种地方制度的利弊，并且有很多理论上的突破。封建、郡县的争论，即是一个贯穿了二千年的探索过程。宋代以前辩论的焦点，围绕着封建制和郡县制彼此间的优劣比较。宋、元时一些学者提出，二制之间没有绝对的优劣，必须根据客观的环境来决定该用哪一个制度。到了明代，顾炎武认为这二个制度各有利弊，与其从中选一，还不如设计一套新的制度，以截长补短。他提出“寓封建于郡县”的主张，建议县令由地方来选聘和考核，政绩好的县令可以连任，权限也可逐渐扩大，甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法，跳出了传统封建、郡县二制之争，提出了一个有自治精神的新制度，是中国地方制度研究中最重要的理论贡献。

　　除了如何治官，在如何治民方面，中国也有丰富的理论和实践的经验。北宋神宗熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕大钧（1031-1082年）首创乡约，意在使邻里乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。吕氏乡约是儒学理想的实践，把儒家的仁从抽象的观念，推行到具体的社会实践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行，影响了后代的乡治政策。明代王阳明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒，都对乡约制度的推广和改良有很多的贡献。到了明末，一套以乡约、社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然成型。

　　然而到了清代，上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防范，清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题，围绕地方制度的探讨没有继续下去。同时，在乡治一层，清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治，然而乡治的四个部分变成由不同的机构负责，各自为政。乡约单纯作为教化的工具，宣讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎，自治的精神冲淡，最后成为一纸空言。

　　上述治官和治民两个议题，有各自思想的累积、制度的发展和实践上的尝试，到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展，理论上没有贯穿。直到十九世纪中后期，近代西方地方自治和民主制度传入后，冯桂芬、黄遵宪提出的自治思想，才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄遵宪提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨，才终结了封建、郡县的两端之争。

　　清朝末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将推行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年（1906年），清廷仿照日本的选举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年，陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动。但随着清帝退位，宪政筹备遽然中止。民国时期，虽然政府几次推动地方自治，但始终没有多大的成效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度，不能解决中国的问题。地方自治要成功，必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国特色的自治制度相结合。

　　近年来中国的村委会选举，给地方自治带来了一个新的契机。自治的思想理论和实施办法，渐渐受到学者的重视。本文的目的，是希望藉由分析整理中国传统的自治理论和实践，发掘出一些具有中国特色的制度创见，以期对中国未来的地方自治发展有所启发。

　　二、传统上的封建与郡县之辩

　　中国几千年的帝制，实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数几个朝代，其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给王室或功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派内史对其进行监控。这是实封。另外还有一类是虚封，不给封土，只封给贵族封号、俸禄和特权。郡县就是由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期，不世袭。（注：明代，章潢，《图书编》卷86，“古今郡国沿革”；马端临，“论列侯虚名受禄”、“论汉魏封土”等文，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”；杨联升，“中国传统中的封建论与集权论”，见《国史探微》，第127-141页。）

　　也许是因为秦朝的短暂和三代的长久，二者对比太强烈，在两汉、三国、魏晋、南北朝时，人们仍然热衷于封建制。魏晋时，陆机通过比较三代秦汉得出几个观点，对后世学者影响很大。一是他认为在布局上，封建比郡县更合理。封建制下，中央与诸侯相对独立，互相照应。社会在常态下民有定主，诸侯各务其治，若出现异常情况也能有缓冲。即使国家衰弱，受害的只是局部，王朝不至于很快灭亡。郡县制就没有这种优势，一处有乱，天下大乱。秦代失于孤立无援，以至国家很快灭亡。（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。）

　　另外，封建诸侯比郡县长官更可能精心治理，这是他从人之常情得出的结论。“五等之君，为己思治；郡县之长，为利图物。”封建诸侯会更尽心治理，因为他的封国等于他的财产。郡县长官更关心升迁及其他的私利，而把百姓的福利放在其次。陆机承认有不好的诸侯，也抨击当时的郡县长官昏庸无能。但是他说，封建制下“咸述其职”，“无所容过”，所以容易兴治；而郡县制卖官鬻爵，“百度自悖”，所以容易乱。陆机的结论是“善制不能无敝”，但是“非谓侯伯无可乱之符，郡县非致治之具也。”（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。）

　　但是，汉代行封建制出过很多乱子。汉初给的封地太大，使诸侯太强了，以致与王室大小无别，难以控制。因此天子与诸侯之间的分权如何才适当？贾谊曾经针对这个问题提出“众建诸侯而少其力”的主张，意思是增加诸侯的数目，而减少每个诸侯的力量。（注：贾谊，“论时政疏”，见中华书局，《古今图书集成》，第82219页，1985年。）诸侯强弱到什么程度才适合呢？《后周书》载令狐德芬提出，诸侯力量的适当标准，是让诸侯强到可以帮助天子，又不至于尾大不掉。办法是巧妙地分封贤臣和王室，各自给予不同的权力。“分命贤戚，布于内外。料其轻重，间以亲疏。首尾相持，远近为用。使其势位足以扶危，使其权力不能为乱。”（注：令孤德芬，“封建论”，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”。）

　　唐朝时，柳宗元（773-814年）提出郡县制要比封建制好。在防止叛乱上，郡县制比封建制优越，如秦、汉、唐的例子。他列举“有叛民无叛吏”、“有叛国无叛郡”、“有叛将无叛州”等史实说明这个观点。郡县制的用人机制比较好，因为能够有效地控制官吏，使他们不能胡来。郡县制度下的官吏，“有罪得以黜，有能得以赏。朝拜而不道，夕斥之矣。夕受而不法，朝斥之矣。”在人才的选拔上，郡县制更公平、合理，因为封建制的诸侯是世袭的，不能保障居上者一定贤明。郡县制的守宰是任命的，因此能“使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安”。他认为秦代首先实行郡县制是“公天下”的发仞。（注：柳宗元，“封建论”，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”。）柳宗元的观点引发了后代更为热烈的争论。宋、元、明各代，批评柳宗元的也不少，如马端临、罗泌、吴莱、章潢。这些人对封建制做过深入的研究，提出了一些非常切实的见解，但他们在制度层面上的探讨不如后来的顾炎武。

　　宋代以前，封建和郡县两种制度是对立的，“封建派”和“郡县派”各执一端。宋、元时，有些学者看出两种制度其实是可以并存的。李纲提出二制各自适用于不同的形势，应该因地制宜选用其一。“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日。”李纲提出两种制度都是治理国家的工具，用的好，都能有效；用的不好，都会有弊端。这个主张是很有特色的，超脱了各执一端的窠臼，是综合两种制度的思想基础。（注：宋朝，李纲，“论封建、郡县”，见《梁溪集》卷147。）

　　明代学者更从两制并存跳脱到综合两制，取二者之长而去二者之短。这一类学者可以称作“综合派”，集大成者是顾炎武。顾氏认为当时郡守、县令无权，不能解决民众的问题，天下自然就不会太平。他主张把权力从上到下适当地分散。“以天下之权，寄天下之人”。（注：清代，顾炎武，《日知录—守令》。）因为他认为基层是治国的关键，忽视基层则难以为治。得出的结论是，“天子之治，始于里胥，终于天子”，“小官多者其世盛，大官多者其世衰。”（注：清代，顾炎武，《日知录—乡亭之职》。）关于地方制度的优劣，他的看法是“封建之失，其专在下。郡县之失，其专在上”。所以，既不能继续过度集权的郡县制，也不能回复封建制，而是要实行一种结合二者优点的制度，即“寓封建于郡县”。采用封建制的一些做法，对现行的郡县制加以改进。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论一”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）

　　他认为七品知县职等太低，应提升到五品，正名曰县令。县令应任用本地人，头三年为试用期，在这三年内如称职的话，可升为正式县令。“又三年称职封父母，又三年称职玺书劳问，又三年称职进阶益禄，任之终身。”称职的要在当地安家，不得迁徙。县令有权任命县丞以下的官吏。“其老疾乞休者，举子。若弟代，不举子。”但是，“令有得罪于民者，小则流，大则杀。”（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论二”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）顾氏提出当时地方上祸乱纷呈，是因为官无定守，民无定奉。采用这种做法，能保地方太平。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论四”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）因为封建制的基础在于利用人的自私心理。封建制使人们得到私利的同时，使天下得到治理。因此，如果能使县令成为真正的主人，县是他私家的产业，他必会尽心爱护和治理。一旦出现动乱，县令、郡守也会拼死守护。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论五”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）同时，县令为了维护自身的利益，不会任用恶吏。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论八”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）

　　三、传统上的乡约制度与乡村自治

　　历史上推行乡村自治的儒者们，把乡里自治的传统一直追溯到周代。经常被引用的古籍，如《周礼—地官—族师》，“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，四闾为族，八闾为联。使之相保、相受，刑罚庆赏相及、相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”孟子所描述的“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，也是后人乐于称道的。中国最早的成文乡里自治制度，可能是陕西蓝田吕大钧制定的“吕氏乡约”。这个乡约的四大宗旨是使邻里乡人能“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。它具有以下几个特点：(1)由人民公约，而不是官府命令。“由人民主动主持，人民起草法则，在中国历史上，吕氏乡约实在是破天荒第一遭。”（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第103-107页。）(2)成文法则。中国农村的成训习俗向来是世代相续，口头相传，从没有见之于文字，见之于契约。而制度必需成文，才可能行之广泛。(3)以乡为单位而不是以县为单位，从小处着手，易收功效。(4)自愿加入。“其来者亦不拒，去者亦不追”。(5)民主选举。“约正一人或二人，众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否。直月一人，同约中不以高下、依长少轮次为之，一月一更，主约中杂事。”(6)以聚会的形式，使乡人相亲，淳厚风俗。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”。(7)赏罚公开，“遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。用记录在案督促众人，用开除惩罚不可救药的。(8)议事民主，“若约有不便之事，共议更易。”（注：“吕氏乡约”，三原王承裕校勘，《关中丛书》，见，〈丛书集成续编〉，上海书店，1994年，第881-884页。）

　　萧公权推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”但同时也指出，“乡约乃私人之自由组织而非地方之自治政府。且所约四事，偏重道德。经济教育诸要务，均在合作范围之外。衡以近代之标准，实非完备之自治。”（注：萧公权，《中国政治思想史》下册，第十六章，联经出版，民国71年，第570-571页。）

　　吕氏乡约在关中推行没有多久，北宋就被金人所灭，昙花一现的乡约也被人遗忘了。到了南宋时，朱熹（1130-1200年）重新发现了这个乡约，考证出其作者是吕大钧，据此编写了《增损吕氏乡约》（注：朱熹，“增补吕氏乡约”，见四部丛刊初编集部，《朱文公文集》卷74。上海商务印书馆缩印明刊本，1937年，第二册，第1376-1379页。）。由于朱熹在学术上的名气，加上他对乡约热心地编辑和改写，使吕氏乡约在出世后的一百年，重又声名远播。

　　到了明代，朝廷大力提倡和推广乡约。明太祖洪武21年（1388年），解缙建议，“仿蓝田吕氏乡约及浦江郑氏家范，率先于世族以端轨”，以正风俗。（注：解缙，“大庖西室封事”，见《御选明臣奏议》卷1。）朱元璋时期，颁布了圣谕六条。“主之以三老，家临而户至，朝命而夕申，如父母之训子弟。至成祖文皇帝，又表章家礼及《蓝田吕氏乡约》，列于性理成书，“颁降天下，使诵行焉”。（注：明代，王樵，“金坛县保甲乡约记”，见《古今图书集成—明伦编—交谊典—乡里部》，卷28。）除了朝廷提倡，地方官推行乡约的也很多。王阳明在1518年颁布的《南赣乡约》影响最大。（注：王阳明年谱”卷一、卷三，见《王阳明全集》全译本，第一册，北京燕山出版社，1997年，第128-129页。）嘉靖时朝（1522～1566年）朝廷推广王阳明的办法。“嘉靖间，部檄天下，举行乡约，大抵增损王文成公之教。”（注：明代，叶春及，“惠安政书”9之“乡约篇”，见文渊阁四库全书《石洞集》卷7。）《南赣乡约》的最大的特点是官办。与《吕氏乡约》相比，二者有以下差异。其一，前者是人民自动的乡村组织，“乡人相约，勉为小善”；后者是一个政府督促的乡村组织，是官治的传统。其二，前者是自由参加，覆盖局部。在吕氏兄弟的劝谕下，有的乡民可能参加，有的可能不参加。然而，其实行的效果未必大。后者是强迫的、覆盖全乡村的组织。在政府威力下必须都加入，然而可能会有相当的效果。例如，南赣乡约规定，不参加集会罚银一两，惩罚十分严厉。从一个方面体现了强制参与的性质。其三，乡约组织人员数目增多了，角色也改变了。《吕氏乡约》中只有二、三人，《朱子增损吕氏乡约》增为四个人，《南赣乡约》增加到17个人，“同约中，推年高有德为众所敬服者，一人为约长，二人为约副；又推公直果断者四人为约正，通达明察者四人为约史，精健廉干者四人为知约，礼仪习熟者二人为约赞。”在《吕氏乡约》中他们是道德感化角色的精神领袖，而《南赣乡约》中约长、约副、约正等人的责任，包括协助官府劝令同约完成纳粮的任务，劝助投招新民改过自新、各守本分，以及劝戒同约维护地方安定。（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第169-170页。）

　　除了王阳明的《南赣乡约》，明代还有几位大儒对乡约制度的理论研究很深入。下面我们介绍吕坤、章潢、陆世仪几位的贡献。

　　吕坤（1536-1618年）《乡甲约》的突破，是把乡约、保甲都纳入到一个组织综合治理。它对后世影响极大，因为不仅设计严密，而且真正实行过，在当地共建了120个约。“以一里为率，各立约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能劝者充之，以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长”。每约百家选保正一人，百五十家量加选保正副各一人。保正副，须选家道殷实、力量强壮、行止服人者为之。（注：吕坤，“乡甲至要”，见《乡甲约》卷2。）约正副等当选及任职的条件是家家同意，“选约正约副约讲约史须百家个个情愿者，选甲长须九家个个推服”；“甲长不服人，许九家同秉于约正副。如果不称，九家另举一人更之，不许轮流攀当。约正副不服人，许九十八家同秉于官。”各约外面还有一个监督管理机制，官府通过它监管各约，施行赏罚。（注：吕坤，“乡甲事宜”之“会规”，见《乡甲约》卷2。）

　　章潢（1527-1608年）进一步把乡约的内容扩大。他认为保甲、乡约、社仓、社学四者之法实相须也。“故保甲之法，人知足以弭盗也，而不知比闾族党之籍定，则人自不敢以为非。乡约之法，人知其足以息争讼也，而不知孝顺忠敬之教行，则民自相率以为善。由是社仓兴焉，其所以厚民生者为益周。由是社学兴焉，其所以振民德者为有素。”（注：章潢，“保甲乡约社仓社学总序”，《图书编》92卷，乡约。）“然四者并举，势难遽行”，为此他提出了具体的做法。“各村宜择空地一方，周以墙垣，中立一堂，傍立二仓。则乡约亭在此，社学在此，社仓在此矣。工费既省，且教读训□于中，亦有看守之便。况是举也，礼法兼资，教养具备，使盗息民安，政平讼简，风移俗易。”（注：章潢，“保甲乡约社仓社学总序”，《图书编》92卷，乡约。）

　　明末清初，陆世仪（1611-1672年）强调“治”是自下而上的，是通过“分”来达到的。“治天下必自治一国始，治一国必自治一乡始，治一乡必自五家为比、十家为联始”。“治天下须用得几个县令，好县令古诸侯也。治州县须用得几个好乡长，好乡长古县大夫也。得其人则治，不得其人则乱。”（注：陆世仪，《思辨录辑要》卷18。）陆氏认为乡约、保甲、社学、社仓四者，近于古而合于今，到了明末这四项早已尽人皆知，各处皆行，但是仍然不能得治。其主要原因是人们对四者的意义不明、关系不清。他提出的“治邑贯通之道”是一个以乡约为中心的乡治系统：“乡约是个纲，社仓、保甲、社学是个目。乡约者，约一乡之人，而共为社仓、保甲、社学也。社仓是足食事，保甲是足兵事，社学是民信事。”（注：陆世仪，《思辨录辑要》卷18。）

　　乡约制度并非仅仅是文人学者理论上的空谈，历史上政府以及民间推行乡约的例子很多。官府推动的乡约，多仿照王阳明和吕坤的办法，各省志中有关记载很多，如《广东通志》记载的明、清两代，有多位在该省任职的官员推行乡约的例子。（注：见《广东通志》卷41、42、45。）另外明代万历时，商州知州王邦俊在城乡共设四十处乡约所。（注：见《陕西通志》卷45。）清顺治时汤斌任“补潼关道副使”，“行保甲，有盗即获，自是四境宴然。又患民风强悍，为设学讲律。有兄弟相讼者，府君收其词不问。令于讲乡约时必至。凡三至，涕泣，自陈悔过。遂出词还之，卒相友爱。府君去时，犹追送数百里也。”（注：见汤溥等述，“行略”，汤斌，《汤子遗书》附录（汤斌在潼关行乡约，使争讼的兄弟转为友爱的例子）。）推行乡约制度，甚至被作为一种政绩和美德，记录在很多墓志铭中。如清末庚子擢佥宪湖广的冯应京，“一以厚民生兴教化为务，首举乡约、保甲、社仓三事。”（注：见“湖广按察使司佥事慕冈冯公墓志铭”，《仰节堂集》卷5。）民间行乡约，记载其美化时俗的效果的例子也很多。“蔡居阳率乡人行乡约，其中约规甚严。至于桃李垂街，田畴被亩，人和盗绝，一时为盛。”（注：见《全闽诗话》卷6，夏秦是元末明初人，曾推崇此事。）潞州人仇楫，为宿州吏目，与其弟同立家范，训其宗。又举行乡约，范其俗。仇氏家族六世同居。隆庆初旌表为义门。（注：见《千顷堂书目》卷11。）

　　明代发展的这一套以乡约、保甲、社学、社仓四者为一体的乡治系统，可惜到了清代却中断了。杨开道曾大胆地设想，假使没有满清人关和农民起义，“假以时日，整个乡治或者可以立定基础，成为中国民治张本。”（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第266页。）

　　四、清代地方自治制度思想的发展

　　清代政府在推行乡约制度上最下功夫，但是效果不彰。清代的乡治是分割的，破坏了乡治的整体性。乡约由礼部管辖，单纯用来司教化，以宣讲圣谕为主。保甲、社仓由户部管理，专门用来缉盗安民，社学专门用来教养，社仓专门用来救济。各制度分开，而把明末已经发展完全的一套乡治体系，都打乱支解了。更糟的是，把乡约变成了宣讲圣谕的“讲政”，只是一套定期的政治教育而已。

　　顺治九年，在八旗中颁行明太祖的“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”。十六年令五城各设公所，择人宣讲。康熙九年，把它演化成“上谕十六条”，令各府州县乡村人等切实遵行。“雍正元年，钦定圣谕广训十六章，共计万言，刊刻颁行，分发府州县乡村，令生童诵读。每月朔望地方官聚集公所，逐条宣讲，兵民皆得恭听。”（注：“乡约”，清代《福建通志》卷14。）讲读圣谕的办法，从州县到一村一族，构成一个多层次的宣传机器。“夫州长之读法，以正月及正岁，是一岁而再读。党正之读法，以四时之孟月，是一岁而四读。族师则每月一举行，是一岁而十二读。”州县官对此表现不一，有的为了邀功频繁讲读，“有一岁再读，四读，十二读之别”。（注：讲读上谕，黄六鸿〈福惠全书〉卷25，教养部，见《官箴书集成》第三册，黄山书社，1997年，第497-502页。）乡约制度，基本上变成了圣谕讲读制度。

　　总的来看，清代乡约制度上是一个倒退，实行效果也不好。直到晚清，中国又面临一个内忧外患的关头，随着西方各种思潮和制度的传入，出现了重大的变革。一些思想家们试图从传统中和西方制度两个方面，探索出路，接续了自清代中断的思想发展的脉络。在这些思想家中，冯桂芬、黄遵宪二位尤其突出。

　　冯桂芬（1809-1874年）在其所著《校邠庐抗议》的首篇《公黜陟》一文中，提出了一套由下推举官吏的办法。“责成京官，自中书以上皆岁举六部九卿一人，翰詹科道一人。外省知府以上一人，吏部交各堂官，有请升缺，用其举多者，若用举少者，则必言其故，候钦定。外官则令在籍在京在外各绅及诸生各乡正副董耆老，岁举同知以下巡检以上一人，上之郡，郡核其得举最多者上之大吏，大吏博采舆论折衷之，许删不许增，造册奏闻，有缺以次保升。”。

　　冯桂芬另在《复乡职议》一文中，提议以普选方式选出地方自治政府，自县以下地方职司，全由选举产生。“县留一丞或薄为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董”。并提出了具体的公举办法，“里中人各以片褚书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”。也就是说，得推举票最高的候选人当选之。正、副董的任期一任三年。乡董的义务包括处理民间争讼，协助官方缉捕罪嫌，劝导百姓纳税缴粮。“民有争讼，副董会里中耆老，于神前环而听其辞，副董折中公论而断焉。理曲者责之、罚之，不服则送正董，会同两造族正公听如前。又不服送巡检，罪至五刑送县。其不由董而达巡检或县者，皆谓之越诉不与理。缉捕关正副董指引，而不与责成，征收由正副董劝导，而不与涉手。”正副董以上有一巡检，“满五千家设一巡检”，如《公黜陟》一文中所述，由诸生、各乡正副董、和耆老间接选举产生。（注：冯桂芬，〈校邠庐抗议节选〉，中国史学会编《戊戌变法》第一册，上海人民出版社。第1-2,8-10页。）

　　吕实强认为冯桂芬由下推举官吏办法，“于往古史例，决无前例可循。”冯桂芬的成功，主要在于他能循复古而维新，“不仅能灵敏的觉察到所面临的变局，更能够客观而虚心地从中西比较之中，全盘的考虑到中国政治的改良，提出一套比较完整的方案。”“能真正融会中国重视民意传统，而谋求以近似西方民主制度作为改革本国政治之言论者，冯氏实为近代中国史上第一人。”（注：吕实强，“冯桂芬的政治思想”，《中华文化复兴月刊》，第四卷，第二期，第5-12页。）

　　黄遵宪是另一位承继明末思想传统的思想家。他提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。黄遵宪剖析封建制的缺点是世袭，优点是不专制。郡县制的优点是设官的办法公道，缺点是官权独揽，又有不相习之弊、不久任之弊。解决的办法是让大家“自治其身，自治其乡”，“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”，这样才能“得封建世家之利，而去郡县专政之弊”。实现顾炎武所说“以天下之权，寄天下之人”的理想。（注：“黄公度廉访第一次第二次讲义——论政体公私人必自任其事”，载《黄遵宪文集》，中文出版社，1991年，第101-104页。）这是个关键的思路。因为，再完善的地方自治，也不能自动地向上发展，反而很容易连本身的自治也被上一级政府扼杀或扭曲。要解决这个问题，唯有将地方自治层层向上发展，以达民主共和之境。

　　江苏咨议局。江苏咨议局议长为清末状元、实业家张謇。清政府在预备立宪期间设立地方咨议机关。1907年（光绪三十三年）开始筹办，第二年7月颁布《各省咨议局章程及议员选举章程》，1909年（宣统元年）10月在各省正式成立。咨议局设议长1人，讨论长2人。议员由各府、州、县从官绅、资产阶级上层分子中选派，任期3年。常驻议员为定额中的十分之二。每年9月举行常年会一次。咨议局有权议决本省行政兴革事件、预决算、税法、公债，选举资政院议员及讨论本省所负义务等。但议决事项须得到本省督抚同意方能生效。实际只有建议权，不能监督地方行政。1911年武昌起义后，不少省份的咨议局见清朝大势已去，乃策动本省督抚脱离清朝，宣布独立。

　　在清末，地方自治理论获得了朝野一致的支持和赞扬，朝廷派出国考察的大臣，建议立宪和施行地方自治“万不可缓”。即使是袁世凯，当时都能讲出“民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日。不行投票公举，则何以别于向来之村正、副。不限制投票权与被投票权，何以屏从前把持武断之习”（注：“禀请改办直隶全省自治详文并批”，见甘厚慈，《北洋公牍类纂》，光绪33年，北京益森公司校印。）这样令人感动的语句。中国似乎即将进入一个大张民权、自治的新世纪。但是清末和民国时期多次推动的地方自治运动，都不成功。梁漱溟认为过去地方自治之所以失败，是因为“所办的事情，只不过筹经费、定章程、立机关、派人员，人员虚掷经费即完了！”（注：梁漱溟讲演，李渊庭笔记，《中国之地方自治问题》及附录“敢告今之言地方自治者”，民国二十四年，山东邹平乡村建设研究院出版股发行，页1。）充实自治的实质，梁漱溟认为必须要发扬中国传统的地方自治经验，从推行乡约、保甲、社仓、社学来发动人们自动的组织团体。“中国未来的团体生活将不但管众人之事，而且寓有人生向上互相勉励之意……如中国宋代蓝田吕氏乡约，……大家联合起来，在方方面面如经济、治安……种种事情均行合作；但大家相勉向上则居第一意。他的乡约共有四条：一德业相劝，二过失相规，三礼俗相交，四患难相恤。这是一种乡村组织，中国地方自治大概是要这样的。”（注：梁漱溟讲演，李渊庭笔记，《中国之地方自治问题》及附录“敢告今之言地方自治者”，民国二十四年，山东邹平乡村建设研究院出版股发行，页63-64。）

　　五、结论

　　1980年，沉寂已久的村规民约又在广西宜山县的合寨大队（今宜山州屏南乡）果作村历史性地重现身影。这份记录在三页稿纸上的村规民约产生于1980年7月14日，上面还有85户农民的签字画押。果作村的农民自发建立起“村委会”，把农民组织起来，制止了赌博、偷盗、乱砍滥伐等现象，维护了正常的社会生活秩序。（注：米有录，“静悄悄的革命从这里开始：寻找中国的第一个村委会”，《乡镇论坛》，1998年12月，第6-8页。）“村委会”之所以产生，是由于当时没有上级组织来管理他们，农民自发的建立了一个自治组织。由于在人民公社时期（1958-1983年）政社合一，因此当1978年农村陆续实行联产承包责任制后，农民重新获得物资生产和分配的自主权。结果，使政社合一的农村管理体制失去了赖以存在的物质基础，村级管理组织瘫痪，没有政治机构负责农村的公共行政事务，一些地方的生产、生活、社会秩序出现许多问题。广西宜山县合寨大队的民间自治组织引起了正在主持宪法修改工作的彭真的重视，1981年下半年，中共中央及全国人大派出调查组，对广西宜山、罗城一带出现的村民委员会进行调查研究。在彭真的支持下，1982年的宪法将村委会列为群众性自治组织，并于1987年通过《村民委员会组织法》。该法规定，村委会成员由村民直接选举，任期3年。（注：这部法律指导中国农村选举十年之后，全国人大于1998年11月4日通过了正式的《村委会组织法》，增加了数项重要的民主程序，如秘密投票、直接提名和竞选以及差额选举。）这些年来，各省都已进行过几届的村委会选举。

　　《村民委员会组织法》的通过是中国民主化发展的一个新的契机，关注中国民主发展前景的人，对村委会选举寄予很高的期望。有二个问题是大家特别关切的：(1)村委会选举是否有自治的实质，而非只是一个形式。(2)中国基层民主是否会逐渐向上提升，朝乡、镇、县或更高的层次发展。针对这二个问题，从中国的自治经验和理论中，我们提出以下几点建议。

　　（一）地方自治不能只有“治”，没有“自”。

　　现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定了乡镇人民政府和村，是指导与被指导的关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民自治制度的推行，使乡镇再也不能像以前那样，简单而直接地进行干部任命、资源平调等工作了。但实际上，如果当选的村委会干部不符合乡镇的意愿，乡镇往往通过对党支部的控制，间接地控制村庄。因为1998年11月4日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在经常发生的村党组织与村民自治组织的冲突中，党组织成员总是理直气壮地引用这条规定来论证，自治组织应该服从党组织的决定。因为只有“治”没有“自”，村委会往往成为有名无实的摆设，村民自治也失去了意义。

　　（二）地方自治不能只服务“中央”，而忽略“地方”。

　　在中国大陆普遍推行了将近二十年的农村村民自治制度和城市里的居民自治制度，无论是《城市居民委员会组织法》、《村民委员会会组织法》这两部国家立法，还是几十部地方立法，以及成千上万的《村民自治章程》，重点都是强调自治组织要如何维护国家的利益，遵守国家的法律政策，却往往忽略了发展地方自治团体的利益和福祉，而这才是地方自治的关键所在。

　　（三）地方自治不能只有“形”，没有“体”。

　　推动地方自治不是只要“筹经费、定章程、立机关、派人员”就完事了，更要充实自治的内容，将乡约、保甲、社仓、社学融入村治中。以“患难相恤”这一条来说，大部分的村自治法规中，除了笼统的规定村自治团体要照顾贫困户外，缺乏具体的办法来发扬或实践患难相恤的精神。与之相较，千年前的“吕氏乡约”中即规定约中人，对贫困但守本分的乡人，“众以财济之，或为之假贷置产以岁月偿之。”南宋时，朱熹创建的社仓制度，是以人民互助的方法组成的一种自治性组织，不仅平年能对穷困的人提供保障，灾年或荒年对全村、全乡、甚至全县都能提供经济上的保障，有效地达到了救灾扶贫的目的。（注：关于中国民间的扶贫机制，请参阅“Self-Governance and Poverty Alleviation in Rural China”（患难相恤：论中国民间的自治与扶贫），21St Century　E-Journal,April 2003。）这些方法都值得今人借鉴学习。

　　（四）徒地方自治不足以自行。

　　如果只有村自治，而上级政府不实行自治，则经村民选举产生的村领导的施政是以符合民意为准绳，但经上级指派的乡、镇领导的施政则要符合上级领导的目标，因此二方对如何治理村务的看法往往可能不一致。此时，乡镇领导为了能顺利完成上级交付的任务指标，很可能会直接干涉村政或以操纵村委会选举结果来影响村政。当村政无法反映民意时，村自治自然就会形式化。要解决村自治和现时的行政管理体系不配套的问题，乡镇施政也必须反映村的利益，市县反映乡镇的利益，省反映市县的利益，中央反映各省的利益，如此由下往上一层一层的反映民意。当中国人能“自治其身，自治其乡”，并将自治“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨。”

　　按照彭真最初的设想，村民自治的目标也不应停留在村级，他也是要把民主往上推。“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；他们把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”（注：彭真，“通过群众自治实行基层直接民主”，见《彭真文选》，第608页。）直到晚年，彭真还念念不忘中国地方自治的推进和建设。“在我手里没有完成的任务是乡政权，乡政权要继续搞。”（注：白益华，《中国基层政权的改革与探索》，中国社会出版社，1995年，第224页。）在现行体制下，乡镇长候选人由县委常委会讨论决定，县委组织部考察，交乡镇人大代表会投票通过。这种流于形式的间接选举，体现的不是民意而是党的组织部门的意愿。这些年来，继四川省遂宁市中区步云乡1998年首次直选乡镇长后，其他一些乡镇也开始摸索如何监督乡干部和乡政权走群众路线的办法。（注：白钢，《选举与治理》，中国社会科学出版社，2001年，第316-323页。）希望在这些乡镇进行的干部选举试验，代表的是政府推动乡自治的前奏。现在的中国，经济繁荣、民心望治而不望乱，正是政府逐步推动地方自治的好时机。基层民主巩固了，社会才会安定，民主政治才能水到渠成。

　　（感谢亚洲基金会对本研究计划的支持。）

作者介绍：牛铭实：美国杜克大学政治系。