关于集体建设用地使用权流转收益分配主体的思考

　　摘要：2011年9月《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》的正式颁布实施，标志着集体建设用地使用权合法化流转的破冰前行，在集体建设用地使用权的流转中，土地流转收益的分配是集体建设用地使用权流转机制的核心与关键，本文通过明确分配收益主体，分析各方的利益分配关系，希望为最终解决流转收益分配制度中存在的种种问题与矛盾提供参考。 　　关键词：集体建设用地使用权；流转收益；收益分配 　　作者简介：段妍磊，天津市政法管理干部学院。 　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-214-03 　　根据我国《土地管理法》和《物权法》的相关规定，我国现有法律对集体建设用地使用权流转做了严格的限制性规定，然而，随着社会经济的发展，特别是市场经济的发展和城市化进程的加快，农村集体建设用地流转活动自发产生且日趋普遍，并且规模也日趋扩大。可见，农村集体建设用地使用权流转已经具有普遍性，成为一个不争的事实。2011年9月，《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》正式颁布实施，标志着广州市集体建设用地将可以合法化流转，为农村集体建设用地进入市场提供了通道，这对于让农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果，提高集体建设用地使用效率具有革命性意义，同时，也规范和促进了集体建设用地使用权流转，从而有效杜绝农村土地隐性流转行为。 　　在集体建设用地使用权的流转中，土地流转收益的分配是集体建设用地使用权流转机制的核心与关键，并且关系到土地资源配置机制的形成以及集体土地使用权流转的动力。通过明确分配收益主体，继而明确各方的利益需求，平衡好各方的利益分配关系，最终解决流转收益分配制度中存在的种种问题与矛盾。 　　一、农民集体作为集体建设用地所有权人自然应参与收益分配 　　我国各地出台了多种不同的集体建设用地流转政策，并且给土地流转收益分配带来差异的原因，关键就在于集体土地产权制度的不完善。而产权制度建设的重点就在于明确集体土地所有权主体。 　　我国法律规定农村土地属于乡村农民集体所有，所以农民集体为集体土地所有权人。我国《物权法》明确了“农民集体所有”的概念，《物权法》第五十九条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，从而明确了“农民集体”为集体所有权的主体。并且《物权法》第六十条规定∶“属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”从而明确了集体经济组织及村民委员会的法律地位。可见，集体经济组织及村民委员会只是能够“代表”农民集体行使集体土地所有权。 　　虽然《物权法》规定集体所有权的主体为农民集体，集体经济组织及村民委员会代表农民集体行使所有权，但是我国现行法律并没有明确规定农民集体作为集体土地所有权主体的构成要素和运行规则，也没有明确集体经济组织及村民委员会等土地产权代表和执行主体的权限与地位，导致了我国农村集体建设用地所有权主体存在虚置问题，集体建设用地产权不明晰。而土地产权明晰是土地流转的前提，集体建设用地所有权归属不明晰必然带来集体建设用地使用权流转收益分配关系的模糊和混乱问题。如何解决集体建设用地所有权主体虚置问题就成为完善集体土地产权制度建设的重点与关键。 　　各地所规定的农民集体的产权代表具体情况不甚相同，但基本上是以组为基础的三级产权代表制，即乡镇一级，包括乡镇集体经济组织或乡镇政府；村一级，包括村集体经济组织或村民委员会；组一级，即村民小组。现在我国存在乡、村、组三级农村基层主体，在产权代表界定方面并不明确，导致存在多种集体建设用地产权代表。而这也导致各地出台的政策中，对“农民集体”的产权代表存在多种不同的规定，不但不利于集体建设用地使用权流转，而且会造成流转收益分配关系的混乱，收益可能会被层层截留，导致农民集体及农民个人利益受损。 　　要解决这一问题，必须加强集体土地产权制度建设，明确农民集体土地所有权主体，重构农村产权组织，构建法人土地所有权制度。由于我国农村基层组织的多极化特点，可以考虑对其进行统一化，即把“农民集体”在各地和各级的产权代表统一化。与其硬性规定只能由一个基层组织成为土地产权代表，更好的方式是对农村基层组织进行“法人化”改造，让农民集体成为一个法人组织，由它代表农民集体行使土地所有权，成为集体建设用地所有权的产权代表。也就是让农民集体通过“法人化”改造成为一个人格化的具有法律意义的主体，从而成为集体土地的产权代表及土地流转市场的一方主体。当“农民集体”成为一个法人组织后，就可以对集体土地所有权进行“股份化”改造，将目前产权界定并不明晰的土地集体所有制予以明确界定，把土地产权落实到农民个人，集体建设用地的经营管理也可以借此实现“公司化”，通过“公司化”后规范的集体建设用地运营模式可以保障出资人也就是农民集体及农民个人的合法土地权益，解决流转收益分配中出现的集体组织负责人侵吞土地财产的问题。 　　二、农民应成为集体建设用地使用权流转收益的主要获得者 　　2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”而土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料，是农民的安身立命之本，集体建设用地使用权流转，保留了农民集体土地的所有权，采用出让、出租等方式将建设用地使用权进行流转，挖掘出了集体建设用地的巨大价值。因此，土地的收益必须返之于民，切实增加农民经济收入，提高生活保障。因此，应该确保农民成为集体建设用地使用权流转收益的主要获得者。 　　在初次流转中，农民集体作为集体土地所有权人，是流转收益的分配主体。但是在农民集体内部如何进行土地流转收益分配，各地试点出台的相关政策中大多没有进行明确。因此，如何规范集体建设用地流转收益分配，确保农民成为土地流转收益的主要获得者，成为一个亟待解决的问题。 　　（一）在集体建设用地流转中促进农民利益的实现 　　在集体建设用地流转收益分配中，农民利益比较容易受到损害。农民权益受损的原因包括：第一，集体建设用地产权关系不明确是影响农民参与流转收益分配的重要原因。集体建设用地产权关系不明确，导致土地流转收益无法具体量化到农民个人，农民并没有意识到集体建设用地是自己所拥有的财产，导致这部分集体建设用地在流转收益分配中出现监管空白。第二，农民对重大事项的参与程序不健全。致使农民无法全面参与到与自身利益密切相关的土地流转事项中，出现集体组织管理者或村委会官员暗箱操作或者私下交易等现象。第三，农民的素质与消极心理是农民利益受损的另一个原因。部分农民不重视与关心集体建设用地的流转，或者在集体建设用地流转过程中只注意到最后收益，而并不了解集体建设用地使用权流转的程序，对流转过程并未加以应有的注意。因此，农民对自身权利意识的提高也是提高其参与能力，保护其自身权益的必要保证。因此，笔者认为有必要在整个流转程序中都要注意保护农民的利益。 　　（二）在流转收益分配中确保农民成为流转收益的主要获得者 　　2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”因此，应该确保农民成为集体建设用地使用权流转收益的主要获得者。

　　在初次流转中，农民集体作为集体土地所有权人，是流转收益的分配主体。但是在农民集体内部如何进行土地流转收益分配，各地试点出台的相关政策中大多没有进行明确。因此，如何规范集体建设用地流转收益分配，确保农民成为土地流转收益的主要获得者，成为一个亟待解决的问题。各地试点对于集体建设用地使用权流转收益用途的规定方面给予了农民权益一定保障。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二十五条规定：“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。”《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》第二十九条第二款规定：“归集体土地所有者的土地收益应纳入集体资产统一管理，其中60%以上应当专款用于本集体经济组织成员的社会保障，不得挪作他用。”2011年9月出台的《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》第二十四条规定：“集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益，归拥有集体土地所有权的集体经济组织成员集体所有，纳入其集体财产统一管理。其中50%以上应当存入规定的银行专户，专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出，不得挪作他用。”这样在一定程度就保证了农民的土地权益。 　　除了用于农民社会保障安排的大部分土地流转收益外，剩余部分收益，除农民集体留一部分用于发展本村集体经济外，剩余部分收益仍然应当分配到农民个人。如广东省中山市提出采用“5311”模式，即农村集体经济组织对于通过农村集体建设用地使用权流转获得的收益，应当进行合理分配使用，其中50%用于村民的社会保障安排，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。鼓励村民将分配所得收益以股份形式，投入发展股份集体经济，以保证失地农民能持续地获得经济收益。这种分配比例细化的方式以及分配形式是值得肯定的。笔者认为通过细化集体建设用地使用权流转收益分配比例的方式，可以在很大程度上保证农民的权益，因为分配越细化，收益用途与流向就越清晰，也就在很大程度上保证了农民的知情权与财产权。2011年9月出台的《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》第二十五条规定：“集体建设用地有偿使用收益扣除集体经济组织成员社会保障支出后，剩余部分的使用，按照优先用于发展壮大集体经济的原则，由集体经济组织按法定程序提交成员大会讨论决定，使用情况应当向集体经济组织的成员公开。”政府不参与收益分配。 　　因此，笔者认为在集体建设用地使用权流转收益分配中应采取如下促进农民利益实现的措施： 　　第一，采用集体土地股份制量化集体建设用地使用权，并以此为依据分配流转收益的方式，是比较理想的一种实现农民土地权益保障形式。通过将农民集体通过“法人化”改造成为一个人格化的具有法律意义的主体，就可以对集体土地所有权进行“股份化”改造，用集体土地股份制量化集体建设用地使用权，把股份落实到农民个人，农民成为股东，集体建设用地的经营管理也可以借此实现“公司化”，按照现代企业制度的要求对公司进行规范运营，每个村民就可以按照股份比例进行分红，获得长期稳定的收益。“采用股份制量化集体建设用地的做法，是使土地变资产、资产变股份，农村集体建设用地成为全体集体成员平等参与工业化、城市化和普遍享有土地流转收益的有效形式。同时，也为村民广泛和深入参与集体建设用地的流转提供了法律依据和保障。” 　　第二，健全与完善流转程序，集体建设用地流转过程的所有重要环节，当然包括流转收益分配都应有农民的参与，保证农民的知情权与发言权。因此，构建农民参与的制度就显得尤为重要。“河南省邓州市在集体建设用地流转等村中重大事情的决策和实施过程中采取的‘四加二’工作法，为我们构建有效的农民参与程序提供了参考。该方法对于进入决策程序的村级重大事项，通过‘四议两公开’这六道工作程序，规范了村级民主决策与公众参与。”“四议两公开”的工作程序，通过多层次的会议，较为充分的听取了农民群众的意见，保证了农民的参与；通过对决议事项及结果的充分及及时公开，保证了农民的知情权。因此，这种工作方法在一定程度上，提升了农民对于重大事项的参与能力。《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》新规明确，是否出让、出租由农民自己做主，集体经济组织要通过成员或成员代表会议，取得2/3以上成员或成员代表同意、进行公示、进行公证后方可取得同意流转书面证明材料。 　　因此，在流转程序，尤其是收益分配环节上，特别要广泛征求农民群体的意见，同时考虑到农民群体提出意见、表达诉求的特点和困难，采取更为多样何有效的手段和方法，保障农民在这一重大活动中的知情权、参与权、表达权，使最终的收益分配方案能够充分体现和保障农民的合法权益。 　　（三）集体建设用地使用者 　　“在集体建设用地使用权再次流转中，在土地所有权与使用权相分离的情况下，集体建设用地使用权人对土地有所投入的，应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则，将土地使用权转让收益按投资比例分配给土地使用者。”《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》第二十四条第三款规定：“集体建设用地转让和转租的收益，归原集体建设用地使用权人；出让、租赁合同另有约定的，依照约定。”集体建设用地使用者是土地流转收益的分配主体，这一点是十分清楚的。集体建设用地使用权转让、出租的收益除了按照相关规定缴纳税费外，其余应该归原集体建设用地使用者所有。 　　（四）国家及地方政府应间接参与集体建设用地使用权流转收益分配 　　我国实行的征地制度损害了农民集体的土地收益权，农民集体被政府剥夺了原本属于自己的土地增值收益。农民集体土地与国有土地在产权上的不平等主要的体现在建设用地流转上的不平等，从而农民集体对于建设用地的收益权和处置权难以真正实现。2012年2月国务院常务会议要求深化农村改革，推进农村集体土地确权登记发证，扩大农村土地承包经营权登记试点，制定出台农村集体土地征收条例。 　　农村集体土地征收征用立法，最关键的问题就是如何衡量农民的利益定位。集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，是土地增值收益的合理分配问题。近年来，不少地方的集体土地增值收益分配严重失衡，农民所得份额普遍偏低，财产权利严重受损。鉴于此，集体建设用地增值收益分配必须保证农民的应有份额。 　　在流转收益的分配问题上，虽然，农民集体建设用地使用权的流转往往是以政府前期的基础设施建设为基础，政府在前期投入了大量的建设资金，才使集体建设用地的使用价值得到了提升。在土地的增值收益中有政府的贡献，这是不争的事实。但是正如前文所述，各级政府在土地上的基础设施投入是农民、法人依法纳税后政府应尽的职责。同时，现阶段，在土地利用和开发建设中，投资者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了直接回报，因此，不宜再直接分享集体土地流转收益。并且《国土资源部关于促进农业稳定发展农民时序增收推动城乡统筹发展的若干意见》中指出，各地在集体建设用地流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则来出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配方法。 　　因此，笔者认为政府不应以分成方式直接参与集体建设用地使用权流转收益分配，而是应该在集体建设用地使用权再次流转中通过税收来间接参与收益分配，对土地流转收益进行合理调整。如国家可以通过征收土地增值税、营业税、所得税及相关费用的方式对土地流转收益进行二次分配。