无讼案例|杨森东诉北京市东城区城市综合管理委员会等信息公开案二审行政判决书

文书正文

当事人信息

上诉人（一审原告）杨森东，女，1968年1月9日出生。

委托代理人周红笑，北京市安衡律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市东城区城市综合管理委员会，住所地北京市东城区东花市大街2号。

法定代表人韩卫国，主任。

委托代理人赵婧，北京市东城区城市综合管理委员会干部。

委托代理人谷良坤，北京市。

被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人李先忠，区长。

委托代理人胡耀彬，北京市东城区人民政府干部。

审理经过

上诉人杨森东因诉北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城城管委）政府信息公开答复告知和北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0101行初321号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2016年1月5日，东城城管委对杨森东作出城管委（2015）第4号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称4号告知书），主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十三条的规定，我委向杨森福寄发《东城区城市综合管理委员会信息征求第三方意见书》，现因第三方杨森福不同意向申请人提供该政府信息，故我委无法向您公开您所申请公开的信息。

杨森东不服以上告知，向东城区政府申请行政复议，东城区政府于2016年3月8日作出东政复字[2016]5号《行政复议决定书》（以下简称5号行政复议决定），维持东城城管委作出的4号告知书。

上诉人诉称

杨森东不服上述行政行为，向一审法院诉称，杨森东的父亲杨朝贵在原崇文区东永建里甲18号有一处私宅、门道与两间自建房。1987年，北京南站因扩建需要占用该门道与两间自建房，便与杨森东的父亲杨朝贵及母亲吴桂琴协商，用北京南站院内的两间职工宿舍与门口的小院进行置换。杨森东自此就居住使用北京南站院内的职工宿舍与门口的小院，门牌号仍为崇文区东永建里甲18号。2008年12月5日，因城市综合治理需要，原崇文区城市综合管理委员会对杨森东居住的东永建里甲18号房屋进行拆迁整治。拆迁前，杨森东因母亲重病一直在大姐家护理母亲。后杨森东见住房已被拆迁但未被安置，便向有关部门反映，各部门均以被拆迁人是杨森福为由推诿。经北京市朝阳区人民法院判决认定被拆迁房屋是杨森东父母财产，并确认拆迁房屋中有一套房屋为杨森东母亲所有。杨森东一直在原崇文区东永建里甲18号居住，户口也一直在此处，杨森东属于被拆迁安置人，拆迁协议中也有杨森东的名字，杨森东申请信息公开有理有据且合情合理。东城城管委以杨森福不同意为由拒绝向杨森东公开信息，杨森东向东城区政府申请行政复议也未获支持。请求法院撤销东城城管委作出的4号告知书并判令其向杨森东公开原北京市崇文区东永建里甲18号被拆迁的全部拆迁档案，撤销东城区政府作出的5号行政复议决定。

被上诉人辩称

东城城管委一审辩称，针对杨森东的申请，我委根据《信息公开条例》第二十三条、《北京市政府信息公开规定》第二十七条的规定，于2015年12月30日向杨森福寄发《东城区城市综合管理委员会信息征求第三方意见书》。根据《信息公开条例》第二十四条第三款的规定，我委应于2015年12月30日前作出答复，现因征求第三方意见无法按期答复，经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，将该信息公开申请延期至2016年1月6日前作出答复。因杨森福不同意向申请人提供该政府信息，故我委无法向杨森东公开其所申请公开的信息，我委作出的4号告知书，认定事实清楚，适用法律依据正确。我委于2015年12月9日收到杨森东邮寄提交的《政府信息公开申请表》及相关材料，于12月30日经负责人决定作出延期答复告知书并向杨森东邮寄送达，于2016年1月5日作出4号告知书并向杨森东送达，符合《信息公开条例》等规定的期限、送达等法定程序。请求法院驳回杨森东的诉讼请求。

东城区政府一审辩称，依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十八条的规定，东城区政府作为行政复议机关，有权受理行政复议申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查，并在法定期限内作出行政复议决定。东城区政府作出的5号行政复议决定证据确凿、认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回杨森东的诉讼请求。

一审法院经审理认为，《信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《北京市政府信息公开规定》第二十七条第一款规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，行政机关不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。第三方不同意公开，行政机关决定公开的，应当在书面告知第三方后公开。

根据上述规定，行政机关应当首先对政府信息是否涉及个人隐私且公开后可能侵犯第三方合法权益进行初步判断，在该判断基础上，由行政机关履行书面征询第三方意见的程序，且第三方不同意公开，行政机关方可对申请人申请的政府信息以涉及个人隐私为由决定不予公开。本案中，关于对涉案政府信息是否构成个人隐私的判断问题。杨森东系基于其已经法院生效判决确定的拆迁安置权益向东城城管委申请公开涉案政府信息，且《崇文区南二环'边角地'环境整治工程搬迁居民定向安置协议书》（以下简称《安置协议》）中亦载明拆迁当时杨森东的户口在被拆迁房屋处，东城城管委在对涉案政府信息是否涉及他人个人隐私且可能侵犯他人合法权益进行判断的过程中，并未就杨森东与涉案政府信息是否具有利害关系及其在其中所具有的相应利益进行考量，仅凭申请的信息内容是'杨森福家（原北京市崇文区东永建里甲18号）拆迁的全部档案'即迳行判断该信息属于他人个人隐私信息，认定事实不清，主要证据不足，造成对涉案信息的定性不准确，适用法律、法规错误。

关于履行书面征询第三方意见的程序问题。东城城管委在其向杨森福作出的《信息征求第三方意见书》中设定了如第三方杨森福未能在限定时间内答复是否同意公开政府信息，该委即视为其不同意向申请人提供政府信息的做法，明显缺乏相应的法律依据，且东城城管委未能举证证明其于2015年12月22日作出的《信息征求第三方意见书》已经有效送达第三方杨森福，并在尚未获得第三方杨森福不同意公开的意见的情况下，即以第三方不同意公开为由决定不予公开，构成主要证据不足，适用法律、法规错误。

本院认为

综上，东城城管委以涉案政府信息涉及个人隐私，第三方不同意公开为由，向杨森东作出4号告知书，不予公开其申请的政府信息，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。东城城管委应当就杨森东的申请在调查、裁量的基础上重新作出答复。杨森东关于责令东城城管委直接公开其申请的信息的诉讼请求，因上述信息尚需东城城管委重新进行调查和裁量，法院不予支持。东城区政府虽依法履行了行政复议程序，但因东城城管委作出的4号告知书存在主要证据不足，适用法律、法规错误的情形，故东城区政府所作的维持原行政行为的5号行政复议决定，法院依法应一并撤销。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销北京市东城区城市综合管理委员会于二○一六年一月五日对杨森东作出的城管委（2015）第4号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》；二、撤销北京市东城区人民政府于二○一六年三月八日作出的东政复字[2016]5号《行政复议决定书》；三、北京市东城区城市综合管理委员会于判决生效之日起十五个工作日内对杨森东的政府信息公开申请重新进行调查和裁量并作出答复；四、驳回杨森东要求北京市东城区城市综合管理委员会公开'原北京市崇文区东永建里甲18号被拆迁的全部拆迁档案'的诉讼请求。

二审裁判结果

杨森东不服一审判决第四项，上诉认为其申请公开的信息早已形成与固定，无须东城城管委重新进行调查及裁量即可公开，且东城城管委在一审庭审中也未提出要对该信息重新进行调查和裁量。因此上诉请求撤销一审判决第四项，改判支持其该项诉讼请求。

东城城管委、东城区政府不同意一审判决，但未提出上诉。

一审中，杨森东向一审法院提交了如下证据：

1、（2014）朝民初字第10170号民事判决书；

2、（2015）三中民终字第03567号民事判决书。

证据1、2证明法院生效判决已认定东永建里甲18号房产是杨森东父母的夫妻共同财产，杨森东作为被安置人，享有相应的安置利益，法院对杨森福关于拆迁与杨森东无关的主张未予采信；

3、《安置协议书》，证明杨森东是被安置人，杨森东对拆迁房屋有安置利益；

4、EMS快递单，证明杨森东收到复议决定的时间，杨森东的起诉符合法定起诉期限。

一审中，东城城管委在法定期限内向法院提交了以下证据：

1、东城城管委信息公开申请表；

2、杨森东身份证复印件。

证据1、2证明杨森东向东城城管委提出申请的情况；

3、东城区城管委（2015）第4号-回《登记回执》，证明其对杨森东的申请出具并送达登记回执；

4、东城城管委信息公开申请阅办单，证明其对杨森东提出的政府信息公开申请进行了处理；

5、东城城管委信息征求第三方意见书，证明其履行了征求第三方意见的程序；

6、2015年12月23日邮政特快专递详单，证明其将征求第三方意见书邮寄送达第三方，邮件显示第三方已签收；

7、东城城管委政府信息延长答复期告知书，证明其因需征求第三方意见无法按期答复，故延期至2016年1月6日前作出答复；

8、4号告知书，证明东城城管委作出被诉告知书并直接送达杨森东。

一审中，东城区政府在法定期限内向法院提交了以下证据：

1、行政复议申请书，证明杨森东提出行政复议申请的内容和时间；

2、东城城管委答复意见书和证据目录，证明东城区政府复议审查4号告知书的证据和依据；

3、行政复议答复通知书及送达回证，证明东城区政府在法定期限内通知东城城管委提交答复及证据、依据；

4、5号行政复议决定，证明复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法；

5、送达回证，证明东城区政府在法定期限内将复议决定送达当事人。

经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：杨森东提供的全部证据符合证据形式要求，取得方式和程序合法，与本案具有关联性，法院予以采信。东城城管委提供的证据5仅能证明其履行了征求第三方意见的客观过程，但内容不具有合法性，证据6不能证明其所要证明的目的，对该两份证据不予采信；证据8为本案被诉行政行为，不作为证据进行认证；证据1-4,7符合证据形式要求，真实且能够证明案件相关事实，法院予以采信。东城区政府提供的证据4为本案被诉复议行为，不作为证据进行认证；证据1-3,5符合证据形式要求，能够证明行政复议程序的客观过程，法院予以采信，但对其中证据2中的'东城城管委信息征求第三方意见书'，法院认证意见同东城城管委提供的证据5。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院做相同认定。

本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：

2015年12月9日，杨森东向东城城管委提出政府信息公开申请，要求获取'杨森福家（原北京市崇文区东永建里甲18号）拆迁的全部档案。'东城城管委于当日受理并予以登记。2015年12月22日，东城城管委以杨森福为对象作出《信息征求第三方意见书》，该意见书载明，该委受理了关于申请'杨森福家（原北京市崇文区东永建里甲18号）拆迁的全部档案'的政府信息，因涉及杨森福个人的信息，根据《信息公开条例》第二十三条的规定，需征求其意见是否同意向申请人提供上述信息，请杨森福于2015年12月28日将此意见书邮寄至该委。如果杨森福未在上述时间答复，该委将视为其不同意向申请人提供该政府信息。此后，杨森福未明确回复是否同意公开涉案政府信息。东城城管委于2015年12月30日向杨森东作出政府信息延长答复期告知书，告知其因需征求第三方意见无法按期答复，该委将延期作出答复。2016年1月5日，东城城管委作出4号告知书，并直接送达杨森东。杨森东不服，于2016年1月15日向东城区政府申请行政复议。东城区政府收到申请后，于2016年1月22日向东城城管委送达《行政复议答复通知书》。东城城管委于2016年1月28日向东城区政府提交书面答复及作出4号告知书的证据、依据。2016年3月8日，东城区政府作出5号行政复议决定，并于3月11日邮寄送达杨森东，于3月14日直接送达东城城管委。

另查明，北京市朝阳区人民法院于2014年12月1日作出（2014）朝民初字第10170号民事判决，认定杨森东作为被安置人，在杨森福与原北京市崇文区城市综合管理委员会所签订的《安置协议书》中享有相应的安置利益，就杨森东所享有的拆迁利益及继承利益，杨森福应给予相应的补偿，并据此判决杨森福给付杨森东补偿款十五万元。北京市第三中级人民法院于2015年5月20日作出的（2015）三中民终字第03567号民事判决，亦认可杨森东作为拆迁被安置人在杨森福所签订的《安置协议书》中享有相应的安置利益，该部分利益应由杨森福给予相应补偿，并维持了北京市朝阳区人民法院作出的判决。上述判决均已生效。

本院认为，依照《信息公开条例》相关规定，东城城管委具有负责该行政机关政府信息公开日常工作的法定职责。根据《行政复议法》相关规定，东城区政府具有对被诉告知书作出复议决定的法定职责。

结案本案的情况及当事人的上诉请求，本案的争议焦点问题主要有：一、行政机关对于涉案政府信息是否构成个人隐私的判断问题。二、关于履行书面征询第三方意见的程序问题。三、行政机关对于涉案政府信息公开是否需要在调查、裁量基础上作出答复的问题。

一、关于行政机关对于涉案政府信息是否构成个人隐私的判断问题。《信息公开条例》第二十三条及《北京市政府信息公开规定》第二十七条第一款均规定，在履行处理公民、法人或者其他组织申请公开政府信息的职责中，行政机关应当首先对政府信息是否涉及个人隐私且公开后可能侵犯第三方合法权益进行初步判断，在该判断基础上，由行政机关履行书面征询第三方意见的程序，且第三方不同意公开，行政机关方可对申请人申请的政府信息以涉及个人隐私为由决定不予公开。本案中，行政机关应当对涉案政府信息是否构成个人隐私进行初步判断。杨森东系基于其已经法院生效判决确定的拆迁安置权益向东城城管委申请公开涉案政府信息，且《安置协议》中亦载明拆迁当时杨森东的户口在被拆迁房屋处，东城城管委在对涉案政府信息是否涉及他人个人隐私且可能侵犯他人合法权益进行判断的过程中，并未就杨森东与涉案政府信息是否具有利害关系及其在其中所具有的相应利益进行考量，仅凭申请的信息内容是'杨森福家（原北京市崇文区东永建里甲18号）拆迁的全部档案'即迳行判断该信息属于他人个人隐私信息，认定事实不清，主要证据不足，造成对涉案信息的定性不准确，适用法律、法规错误。一审法院对此问题的认定并无不当之处。

二、关于履行书面征询第三方意见的程序问题。东城城管委未能举证证明其于2015年12月22日作出的《信息征求第三方意见书》已经有效送达第三方杨森福，并在尚未获得第三方杨森福是否同意公开的意见的情况下，即以第三方不同意公开为由决定不予公开，构成主要证据不足，适用法律、法规错误。一审法院对此认定正确，本院予以维持。

三、关于行政机关对于涉案政府信息公开是否需要在调查、裁量基础上作出答复的问题。根据本案查明的相关事实，针对杨森东政府信息公开的申请，行政机关尚需对杨森东与涉案政府信息是否具有利害关系及其在其中所具有的相应利益、是否涉及第三人的合法权益等进行考量，并在此判断基础上重新进行答复。且东城城管委亦提供充分依据主张，对杨森东申请公开的政府信息尚需在调查、裁量的基础上作出答复，一审法院对此处理正确，本院亦予以维持。

综上，一审法院对本案的处理正确，本院予以维持。杨森东的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一审案件受理费50元，由北京市东城区城市综合管理委员会和北京市东城区人民政府共同负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。二审案件受理费50元，由杨森东负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判人员

审判长李丹

审判员刘明研

代理审判员

刘忠伟

裁判日期

二○一六年十二月二十三日

书记员

书记员陶慧