政府绩效评估的主体选择困境
摘要：作为舶来品的政府绩效评估自开始就面临着理论与实践结合的难题，这集中表现为政府绩效评估的主体选择困境。围绕理论与现实两个标准，实践中分别出现过“自下而上”和“自上而下”两种评估模式，评估主体分别为公民和中央政府，然而，两种评估模式都是有效性与有限性共存。特别是这两种评估模式均未能在理论与现实的二维标准之间找到合适的均衡点，而是迈向了标准的一维化和极端化，最终使得两种评估模式双双失效。 关键词：政府绩效评估；主体选择困境；有效性；有限性 中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0066－06 一、政府绩效评估的主体选择困境 政府绩效评估作为西方发达国家行政改革的产物，在改革开放的大背景下引入中国，并在政治体制改革的助力下，获得扎根成长。与此同时，不容回避的是作为舶来品的政府绩效评估自一开始就面临着两难：一方面要固守其产生于西式语境下的理论层面的内在逻辑与运作机理，另一方面又要注意其运用于中国语境下的现实层面的文化环境和可行操作。简而言之，就是理论与实践结合的难题。回溯来看，政府绩效评估的运作就一直处于这种理论与现实的张力之中，这集中表现为政府绩效评估的主体选择困境。所谓“主体选择困境”主要是指无法有效地从政府绩效评估的候选主体中选出符合理论-现实二维标准的评估主体，这主要包括候选主体与评价标准两个层面。 就候选主体而言，在政府绩效评估中可供选择的候选主体有哪些？对这一个问题的回答，我们不妨回到政府绩效评估概念本身。所谓政府绩效评估“是一种以绩效为导向，以提高公共行政资源使用效能和完善公共责任机制为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，适应经济市场化、政治民主化和社会信息化发展要求的新公共管理模式”[1]（p.8）。概念中，谁“以提高公共资源使用效能和完善公共责任机制为目标”？“以管理和服务对象的满意为最终衡量标准”中的“管理和服务对象”又是谁？答案显而易见，前者为政府，后者是公民。换而言之，政府绩效评估的候选主体起码包括政府和公民两个层面。然而，政府又可以进一步细化为中央政府和地方政府两部分，由此，政府绩效评估的候选主体由政府、公民两部分进一步拓展为中央政府、地方政府和公民三部分。 就评价标准而言，恰如上述，对于政府绩效评估的主体选择应符合理论-现实二维标准，做到两相结合。作为标准的理论和现实分别是什么？作为一项政策与制度的政府绩效评估，本身受到了理论的建构和制度的型塑。按照浦兴祖的说法，政治制度“是多层次的结构，内层是国体，中层是政体、国家结构形式以及政党、公民政治行为的基本准则等，外层是一系列具有明显可操作性的规则、程序、方式等。外层体现中层，中层体现内层”[2]（前言p.1）。依据这一理路，作为制度结构外层的政府绩效评估显然要受到内层和中层制度的影响。而内层和中层的制度主要为国体、政体和国家结构形式这三个要素。这是因为，在中央政府、地方政府和公民三个候选主体中可以提炼出两层关系，即政府与公民的相互关系（以下简称府民关系）和中央政府与地方政府的相互关系（以下简称央地关系）。就府民关系而言，从阶级论的视角来看，两者是一种统治逻辑中的主体与客体的关系；从社会契约论的视角来看，两者则是一种契约逻辑中的权力和权利关系；从委托代理理论的视角来看，两者是一种交易逻辑中的代理与委托的关系。尽管研究范式不同，但三者都旨在回答“谁统治”和“如何统治”的问题，即国体与政体。就央地关系而言，它所体现的是国家结构形式。 综上论述，政府绩效评估体系的构建与设计主要受国体、政体和国家结构形式三要素的影响。这三要素又可以划分为理论与现实两个层面。从理论层面来看，府民关系主要体现为“人民主权”的国体和政体，府际关系主要体现为“宪政分权”的国家结构形式。这是因为，随着现代民主理论的确立，民主理论已然成为我们思考府民关系不可或缺的必要前提，从约翰·斯图亚特·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家都断言：“民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿做出回应。”这句话的支撑力量是“人民主权”的民主内核，实现途径是“竞争选举”的民主外壳。就府际关系而言，中央政府和地方政府是一对既相对独立又相互依存的利益主体，其实质是一种利益分配与利益均衡的关系，恰如约翰·格林伍德所指出的那样：“地方政府不是中央政府的‘纯粹的代理机关’。它们是能够自主的政治系统，有权抵制中央的要求。而且中央政府要依靠地方政府提供情报与专业性意见及执行政策。”[3]（p.8）既然中央政府和地方政府都具有自利的属性，那么“如何才能把他们自私自利的一面限定起来，使中央‘人民政府’和地方‘人民政府’的运作能够更明确保证其公共性，而抑制其自利性”[4]？在这一问题上，现代国家的解决之道和应对之策是实行“宪政分权”，即通过划分中央政府与地方政府的权限与职责来进行纵向的分工与分权，从而抑制其自利性。然而，恰如钱穆先生所述：“政治制度，必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。”[5]（序p.1）因此，作为西方舶来品的政府绩效评估，在移植入中国之后，需要本土化，以适应本国传统和制度，特别是那些中国所特有的、有别于西方的文化和制度因素，主要为单一制的国家结构形式和以经济建设为中心的工作重心，而这也就是政府绩效评估中的两个现实标准。 围绕理论与现实两个标准，在实践过程中，分别存在过两种主体模式：以中央政府为主体的评估模式和以公民为主体的评估模式。从标准来看，前者偏向现实，后者偏向理论；从方向来看，前者是一种自上而下的评估模式，后者是一种自下而上的评估模式。然而，两种评估模式都是有效性与有限性共存。特别是这两种评估模式未能在理论与现实的二维标准之间找到合适的均衡点，而是迈向了标准的一维化和极端化，前者现实却不合理论，后者正当却又不实际，最终使得“自上而下”和“自下而上”两种评估模式双双失效。 二、“自下而上”评估模式的有效性与有限性 基于上述讨论，依据理论视角的“人民主权”和“宪政分权”两个标准，政府绩效评估呈现出了以下两个特点：一是以公民为评估主体，公民是主权者，是政府服务的对象，政府提供的公共产品和服务旨在满足公民的需求，以此来换取公民的认同和支持（即合法性），而这也恰恰是政府绩效评估的“最终衡量标准”。二是中央政府和地方政府实行宪政分权，各有其职责和范围，各自面对和承接自己权力和义务范围内要求输入和相对应的公共产品及服务的输出，皆依赖于公民的合法性诉求。总之，这是一种以公民为主体的评估模式，中央政府和地方政府的各种行为都围绕公民选择和展开，通过输入部分的吸纳民情民意和输出部分的提供公共产品与服务来竞取公民手中的选票。而在输入部分，公民的输入不只局限于要求输入，同时也存有支持输入，如果政府提供了符合公民要求的输出，那么公民也会以选票来投桃报李，即为支持输入（见图1）。 这种以公民为主体的自下而上的评估模式，其有效性在于理论上的正当性和法律上的合法性。依据“名不正则言不顺，言不顺则事不成”这一古老的说法，“以公民为评估主体”属于“名正”，它是政府绩效评估“事成”的前提条件。毛寿龙和陈小华在总结美国政府绩效评估的经验时，就认为“把公众看成是政府绩效评估重要评估主体，甚至是核心主体，让公众深入地参与到政府绩效评估全过程”[6]是其成功的首因。这种“以公民为主体”的政府绩效评估在国内的法界、政界和学界均有市场：在法界，它符合宪法中“人民当家作主”这一根本原则；在政界，温家宝总理曾指出，政府要自觉接受人民监督。政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠；在学界，以对中国知网的检索为例，在检索项中选择“主题”，依次输入“政府绩效评估”、“公民”，分别得到记录2501条和341条，占据了整个政府绩效评估研究的14%。这对一些地方政府形成了一定的诱惑和压力，在此基础上，部分地方政府进行了一些开拓性的尝试。典型案例有：2003年和2004年的北京市网民评价政府活动、2001年开始的南京市万人评议机关作风、2004年和2005年进行的乌鲁木齐市万人评议活动。然而，结果却事与愿违，各地媒体杂志纷纷以醒目直观的标题对此进行了报道，针对北京市的报道有《北京网上评议政府部门活动突然闭幕，未公布结果》和《“网民评政府”陷入的是怎样的“沉默”》；针对南京市的相关报道有《南京推万人评议机关办法，百姓期待杜绝弄虚作假》和《江苏机关作风万人评议结果揭晓，满意率为99.3%引争议》；针对乌鲁木齐的报道有《乌市万人评议投诉电话有点冷》。恰如王锡锌所指出的那样：“许多以公众为主体对政府绩效进行评价的活动虽然一开始声势浩大，但效果却很难令政府和公众满意，参与者积极性受挫，参与人数逐年递减。”[7]为何这些在理论上有理有据、在西方国家行之有效的方式却在中国受阻？概括而言，原因大致有四个方面：
图1以公民为主体的政府绩效评估模式 第一，制度原因，中央而非公民主导下的晋升模式。在我国单一制的国家结构形式和党管干部原则的背景下，官员升迁与否的决定权并非像西方国家那样是由公民通过“用脚投票”和“用手投票”的方式说了算，而是来自上级的评价和任命。因此，以晋升为目的的官员在行为模式上势必表现为“向上看而不向下看”。由此展开的所谓“以公民为主体”的评估模式更多地是一种投上级所好和增加上级好感进而提升自己晋升几率的表演秀。由此而衍生的结果必然表现为：由于评价结果与其自身利益紧密相关很难避免一些暗箱操作，地方政府及官员垄断评价结果，制造“满意”，欺上瞒下。因此，以公民为主体的政府绩效评估“流于形式或成为另一种‘公共秀’在制度实践层面也就很难避免了”[7]。 第二，理论原因，公民主体的定位不明和争议不断。虽然中国学术界对公民的主体地位给予了肯定，但仔细观察这种肯定只能算是一种部分肯定，更多地将公民的主体地位定位于“参与式”与“外部式”。忽视了在现代民主理论语境下，人民的主权者和当家作主的主体地位，进而也没有意识到公民的满意度为政府绩效评估的“最终衡量标准”的实质内涵和公民不可取代、不可缺失的内在主体地位。即使提倡主体的多元化，在价值排序上，公民也应该是第一位的。然而，更大的地阻力在于，相当一部分学者认为“公众并非政府绩效评估的最科学依据”，并衍生了后面两点内容。 第三，技术原因，缺乏可行的评估手段和操作程序。政府外网作为可行的操作手段，虽然化解了人口多、面积大等现实难题，有着便捷性、成本低、参与高等优点，但也存在着匿名化所带来的不负责任、发泄表达等缺点，不利于政府绩效评估的正式展开和准确获得。除此之外，还存在部门职能差异的问题，如周继东认为：“有的部门和老百姓打交道多，有的打交道少；有的部门专门干好事，有的部门专门干让人讨厌的事，比如城管部门，它的职责就是得罪人，所以社会评价一直非常低；有的部门比如统计部门，和老百姓不怎么打交道，这样的部门往往群众满意度还是很高的。”[８] 第四，个体原因，缺乏应有的评价能力和独立公正。“信息的匮乏和认知的偏好”决定了“公众”这种评价主体不是万能的。如果由公众对政府所有职能部门工作的各方面内容进行全面评价将难以保证评价结果的准确性和客观性[9]。在评估中，公众由于受社会环境、主观认识、心理状态等因素的影响，不可避免地会产生误差。因而为减少误差，需对评估主体的专业化要求提高，对评估主体进行专业化培训。但这在作为绝大多数的公众这一评估主体中难以进行，进而导致这种评估误差的出现不可避免[10]。 以上四点即为自下而上评估模式的有限性，在其作用下，以公民为主体的政府绩效评估在现实中最终被异化为“上级政府测量下级政府的产出，旨在考核和控制官僚，公众参与多数起着象征性作用”[6]。 三、“自上而下”评估模式的有效性与有限性 在单一制的国家结构形式和以经济建设为中心的工作重心两个现实标准的影响下，当前的政府绩效评估呈现出了两个特色：一是以中央政府为评估主体；二是以GDP为评估导向。这一模式的内在机理和运作方式，具体包括以下三个部分（见图2）： 图2以中央为主体的政府绩效评估模式 第一，中间关系部分。由公民、中央政府、地方政府三者构成，其中，中央政府位于核心。它基于合法性与公民形成联系，通过政治利益与地方政府形成关联。前者表现为中央政府需要获得人民的认可和支持，这依系于我国“人民当家作主”的原则和中国共产党执政地位的获得是“历史和人民的选择”这一历史事实①。后者表现为地方官员的晋升需要获得中央的支持和认可，这依系于我国单一制的国家结构形式下，中央政府对地方政府的垂直领导和官员个体的趋利本性，主政地方政府的官员在本质上也是理性选择学派所设定的经济人，具有自利性的趋向，恰如布坎南所指出的那样：“没有理由认为政治家和政府官员因为有了一种特殊身份就变成了奉行利他主义原则的天使。”[11]（p.547）在官员的利益中，最重要的利益目标就是获得晋升，劳伦斯·琼斯·彼得在推导其“彼得原理”的过程中就是把“追求晋升、企望升官”作为不证自明的假设前提，而中国浓厚的“官本位”思想和文化进一步加深了这一判断在中国的适用性。在这一关系链条下，因为地方政府权力的获得来自中央的任命与授权，所以地方政府不存在像中央政府那样依系于公民的合法性诉求，公民的诉求更多地是通过中央政府这个中介来传递给地方政府的，这一关系链条，在一定程度就解释了当前社会上所出现的包括进京上访、驻京办设立等一系列现象。 第二，输入部分。其中，公民处于输入源的位置，输入的内容主要为“要求和支持”[12]（p.54）。自改革开放以来，我国在认真分析和总结社会现状的基础上，得出了我国当前的主要矛盾是：人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾。恰如上述关系链条中所揭示出来的那样，公民的要求输入主要指向中央政府，中央政府面对公民的要求输入又该如何处理？我们不难从历次领导人的讲话中找到答案，无论是邓小平同志所讲的“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”[13]（p.194），还是江泽民同志所讲的“我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”[14]，以及胡锦涛同志所指出的“把经济建设搞上去，实现全面、协调、可持续发展，是全面建设小康社会的必然要求，是解决中国一切问题的基础，也是当代中国最大的政治”[15]，都表明经过中央政府的内在转换，“发展经济”已成为解决公民要求输入的重要手段。在此背景下，中央政府又通过了以GDP为导向的政府绩效评估将公民的要求输入转嫁给了地方政府，这集中体现为“压力型体制”，即“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[16]。经过“公民→中央政府→地方政府”这一内在运作机理和逻辑过程的层层转换，“日益增长的物质文化需求”这一公民“要求输入”最终以“GDP为导向的政府绩效评估”展现出来，其承担主体也由中央政府转换成为地方政府。 第三，输出部分。在“日益增长的物质文化需求”和“GDP导向的政府绩效评估”的双重作用下，输出部分也就自然表现为“GDP输出”。在以GDP为测量标准的政府绩效评估模式下，地方政府对于发展经济的青睐，更多地是基于自身晋升的目的。换而言之，发展经济只是官员实现“职位晋升”的工具性手段，是一种做给中央政府看的政治表演秀，笔者将其称之为“迎合型的GDP输出”。当然，这场政治表演秀也并非纯粹沦落为一场“秀”，它同时带来了“满足公民日益增长的物质文化需求”的“溢出效应”，笔者将其称为“附带型的GDP输出”。从实际结果来看，一方面，以GDP为导向的政府绩效评估充分彰显了其“萝卜”加“大棒”的功能，凡是遵守了这一政策，实行了“迎合型GDP输出”的地方政府官员，其晋升概率都有了较大地提升。根据周黎安基于实证数据分析所显示的结果来看：省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，即省区GDP实际增长率越高，省级领导干部升迁的概率越大，而权力中止（如退休或退居二线）的概率越低。如果省区平均GDP实际增长率提高了6个百分点，那么，省级领导的晋升概率可以提高2.4个百分点，而权力中止的概率将下降3个百分点[17]（p.92）。另一方面，官员基于个人晋升目的而做出的“迎合型的GDP输出”，直接结果虽然是“面向中央的展示”以及个人职位的晋升，但这一链条并没有就此而终止，它还有一定的延伸，即图2中所显示的“附带型的GDP输出”，最终也带来了地方经济的发展和百姓生活水平的提升。
以中央政府为主体的政府绩效评估的内在机理和运作方式势必会带来下述的有效性和有限性。 其有效性表现为：一是从中央政府的视角来看，中央政府在整个政治系统中只承担输入部分，而将输出部分交由地方政府来完成。相较于输出部分的实际公共产品和服务的供应而言，输入部分对于民意的吸纳和反应是一个相对容易完成的工作任务。与此同时，由于不直接提供公共产品和服务，中央政府也就避免了直接与公民发生冲突的机会和可能性，保证了中央政府的合法性地位。二是从输出结果的视角来看，在以GDP为导向的政府绩效评估制度下，官员围绕政治晋升而展开的博弈，最终使“政治竞争”转变为“经济竞争”，带动了地方经济乃至全国经济的高速发展，达到了官员晋升和百姓受益的“双赢”结果。三是从实际结果来看，特别是传统意识形态感召力的下降，而制度规则又尚处于未完成的构建之中，经济的高速、有效的发展无疑成为了维持统治合法性的必然选择，从过去几年的发展来看，以GDP为导向的政府绩效评估制度也确实做到了这一点。 其有限性表现为：一是舍近求远的输入模式，从物理距离来看，公民显然更接近地方政府，地方政府也更了解公民实际情况，也更能因地制宜。然而，在目前的中央、地方、公民关系链条下，公民的要求输入并非直接诉诸地方政府，而是通过中央政府的转手二次输入地方政府，这显然增加了输入链条，从而带来了输入信息的不及时、不真实以及政策调整的滞后性等后果。二是迎合型的GDP输出，这是一种“中央本位型”而非“人民本位型”的导向输出模式。地方政府基于晋升而表现出来的对于“GDP发展”的追求，最终迈向了路径选择上的不择手段和实际结果的高成本代价的歧途，前者表现为地方保护主义的兴起、地方政府职能的选择性履行、地方竞争的无序化和恶性化、个别机会主义以及可能性的在GDP上对中央进行欺骗和瞒骗，等等，后者体现在“血的GDP”、“黑色GDP”、以牺牲资源和环境为代价的发展以及所提供的产品不符合公民的要求，等等。三是央地关系、地方政府与公民关系的激化。因为中央政府只负责输入部分，而将任务较重的输出部分全部交由地方政府完成，直接造成了地方政府任务承担过重、权责不对等等现象，这样一方面增加了府际的利益冲突，并被形象地描述为“中央政策‘只请客不埋单’，地方财政钢丝上行走”以及“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”。另一方面也造成了地方政府与公民关系的激化，据统计：1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头。而“当前群体性事件频发，与地方财政的困顿有着非常直接的关系”[18]。 以中央为主体的政府绩效评估模式，曾经发挥了包括推动经济发展在内的重要作用，但其有限性也在不断地被放大，如何扬长避短，路在何方，需要我们进一步去思考。 四、结语 上述所展示出来的政府绩效评估的主体选择困境，似乎令我们很悲观，以中央政府为主体，现实却不合理论；以公民为主体，正当却不实际。或许，帕特南的话能够帮助我们看到一丝希望，他说：“一个好的民主政府不仅要考虑它的公民的需求（即它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即它是有效率的）。”[19]（p.72）换而言之，政府绩效评估既是主观的又是客观的，对其测量就需要做到“主观满意”与“客观衡量”相结合，前者有赖于公民的满意表达，后者有赖于中央政府的技术性评估，两者地位相等的结合，迈向评估主体的多元化，或许才是走出“政府绩效评估的主体选择困境”的可能性之路。 注释： ①细心的读者会发现，“人民”与“公民”是否等同？从学理的角度来讲，作为法律概念的公民绝不等同于政治概念的人民。然而，本文认为，自改革开放以来，特别是对“阶级斗争”观念的抛弃和对“人民内部矛盾”的启用，在生活实际中，人民与公民已经出现重合，尽管并非完全一致，所以，这里所进行的置换和等同，是基本符合实际的。 参考文献： [1]桑助来.中国政府绩效评估报告[M].北京：中共中央党校出版社，2009. [2]浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社，2008． [3][英]约翰·格林伍德.英国行政管理[M].汪淑钧.北京：商务印书馆，1991 [4]任剑涛.宪政分权视野中的央地关系[J].学海，2007，（1）． [5]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店，2005. [6]毛寿龙，陈小华.政府绩效评估中公众参与的限度及超越[J].理论探讨，2011,(1). [7]王锡锌.公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式[J].法制与社会发展，2008,(6). [8]如何给政府打分面临四大难题[EB/OL].20091222. [9]吴建南，庄秋爽.“自下而上”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析[J].理论与改革，2004,(5). [10]芦刚，赵闯，李沫.政府绩效评估误差：理论诠释、生成机制与调控策略[J].兰州学刊，2006,(11). [11][美]詹姆斯·布坎南.自由、市场与国家：80年代的政治经济学[M].平新乔.上海：上海三联书店，1989. [12][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬.北京：华夏出版社，1999. [13]邓小平文选(第2卷)［M］.北京：人民出版社，2008. [14]江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告[EB/OL].19921012. [15]胡锦涛.把经济搞上去是最大的政治[EB/OL].20091117. [19][英]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕.南昌：江西人民出版社，2001 [责任编辑：王篆]