人民法院报:对村委会拒绝出具户口迁出证明能否提起行政诉讼
对村委会拒绝出具户口迁出证明能否提起行政诉讼
马 翀 李娜娜
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【案情】
原告周某系山东省安丘市某村居民，2011年与侯某结婚。婚后周某想把户口迁往侯某户口所在地，根据相关规定，周某迁移户口需其户口所在地的村委会出具户口迁出证明，但周某户口所在地的村委会以周某的养父母不同意周某迁出户口为由拒绝为周某出具该证明。为此，周某向法院提起行政诉讼，请求法院依法责令被告安丘市某村委会限期为周某出具户口迁出的证明。
【分歧】
在法院的协调下，周某所在村委会为其出具户口迁出证明，该案最终以周某撤诉结案。但是在案件处理过程中，对于被告安丘市某村委会能否作为本案的被告，合议庭产生了分歧：
一种观点认为，村委会不是本案适格被告。《中华人民共和国村委会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”据此，村委会的性质是基层群众性自治组织，其不具备行政主体的资格，因此本案中某村委会拒绝为周某出具户口迁出证明的行为不属于行政行为。同时，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款“户口登记工作，由各级公安机关主管”，及第十条“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口”的规定，具有履行户口登记职责的行政机关应是公安机关，因此村委会作为本案的被告主体不适格。
另一种观点认为，村委会是本案适格被告。《中华人民共和国户口登记条例》第三条第五款规定：“农业、渔业、盐业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口，由合作社指定专人，协助户口登记机关办理户口登记。合作社以外的户口，由户口登记机关直接办理户口登记。”该法律规定赋予了“合作社”协助办理户口登记的职能，该职能在实践中主要体现在两方面：一是对符合条件的出具户口迁出证明，二是对符合条件的出具户口迁入证明。随着社会的发展，“合作社”已被“村委会”所取代，因此合作社的职能亦应被村委会所承继。虽然村委会是基层群众性自治组织，但其在行使法律法规所授权的职能时可以作为行政诉讼的被告。本案中，原告周某要求村委会履行的职能就是村委会协助办理户口登记的职能，因此村委会是本案适格的被告。
【评析】
合议庭经评议后采用了第二种观点，笔者亦赞同第二种观点。
村委会在行政诉讼中作被告的主要困难在于村委会的法律地位及其行为的性质。村委会虽是村民的自治组织，但是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》以及相关法律规定，其与村民之间并不是一种平等的主体关系，在很多事宜上是一种管理与被管理的关系。这种管理与被管理的关系有的来源于法律、法规的授权，有的来源于村规民约，有的来源于行政机关的授权，因此在村委会能否成为行政诉讼被告这一问题上，现阶段采取个案审查的方式较为合理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，对于村委会实施的准行政行为，其应是行政诉讼的适格被告。其中，准行政行为是指由非行政机关依据法律、法规的授权所实施的具有行政法上效力的行为。
（作者单位：山东省安丘市人民法院）