民事公益诉讼受案范围解读

民事公益诉讼受案范围解读*

相庆梅 王蕾

(北方工业大学文法学院 100144,北京 )

摘要：2013年我国新民事诉讼法在立法上首次确立了公益诉讼。虽然对近些年学术界和司法实践界所争议的一些热点问题作出了回应，但是在公益诉讼的受案范围中依然存在着大量的问题。本文将围绕立法行文中“等”字所存在的问题，以及对于既涉及公共利益又涉及私人利益的案件应通过何种诉讼程序来审理这两个问题进行论证。

关键词：公共利益 私人利益 受案范围 主体资格

2013年我国新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“法定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院起诉。”此次修改是我国首次对公益诉讼在立法上进行明确规定，这一规定虽然有关公益诉讼的热点问题，如原告资格和案件范围等作出了回应，但就案件范围的规定而言，其依然存在很多不足。其一就是，究竟案件范围中的“等“字应如何理解？其二，如果某一案件既涉及公益请求，又涉及私益请求，那么，法院是应该适用公益诉讼程序来解决，还是运用普通民事诉诉讼程序来解决呢？

由于公益诉讼是为了解决涉及公共利益纠纷的诉讼形式，因此，如何界定公共利益对范围是我们了解公益诉讼案件范围的基础和核心，下面，就在分析公共利益概念的基础上对上述问题展开分析。

一、公共利益概念的界定

公共利益的提法最早可追溯至公元前5-6世纪的古希腊，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一* 作者简介：相庆梅，北方工业大学文法学院副教授，法学博士，主要研究方向为民事诉讼法学，司法制度。 本文为北方工业大学优秀青年教师培训项目阶段性成果。

致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的抽象价值，是全体社会成员的共同目标。1

在现代，关于公共利益的内涵有了一些变化，关于公共利益的观点也与以前的不同。对于公共利益存在着许多不同的观点，首先是不存在说，该观点认为公共利益是不存在的，社会生活中只存在个体利益或者集团利益，其公共政策都是基于个人利益所制定的。其次就是与不存在说相对应的存在说的观点，笔者列举了三种较为认可的学说。第一为私人利益总和说：该观点认为公共利益是一种个人利益的总和，美国著名思想家潘恩就认为，公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个个人的总和一样，公共利益也是这些个人利益的总和。2第二为公民全体利益说：该观点认为公共利益是公民中的普遍利益而不是特殊利益，是整体利益而不是局部利益。第三为大多数人利益说：该观点认为社会中大多数人的共同利益就是公共利益，而不一定非是全体成员的利益。但是，到底什么是公共利益，至今各国学者对于公共利益的理解也未能达到一致的共识。

对于公共利益，笔者认为虽然公共利益是一个弹性很大的名词，常伴随着社会的发展而不断变化，但是其肯定是存在的。。笔者认为其区分是基本可以实现的。这是因为，根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。3公共利益的主要特点在于其公共性和不可分性„„当利益是公共的、不可分的时候，这些利益的生成就势必引起其他利益的得失。可见，尽管公共利益是个非常具有不确定性的概念，但作为公共利益物质表现形式的公共物品确是客观存在、层次多样的；正是公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

另外，在我国，国家利益也是属于公共利益范畴里的。社会有两个领域，公民社会和政治国家，特殊的私人利益关系总和构成公民社会，普遍的公共利益的总和构成政治国家，公共利益表现为社会利益或国家利益。4社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之，社会公共利益在主体上是整体的而不是局部1

2潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011:34 史蒂文·卢克斯.个人主义[M]（阎克文译）.江苏：江苏人民出版社，2001:58

3 牛津高阶英汉双解词典[S].北京：商务印书馆，1997:1196.

4赵震江.法律社会学[M].北京：北京大学出版社，1998:253.

的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。5比利时法学家叶·达班对公共利益做了精辟的论述，他认为：“公共利益包含着全部人类的价值”。它要求对个人和群体的合法活动以及为了帮助或实现私人创新努力的公共服务机构的合法活动进行保护。

之所以要界定公共利益的含义，是因为在影响公益诉讼案件范围的因素中，起决定性作用的就是公共利益，反之，如果不明确界定公共利益，那么公益诉讼将无法继续下去。

二、对现行法所列举两类案件的分析

此次立法对于公益诉讼的起诉范围采取的是列举方式，即受案范围包括环境保护和消费者权益。此规定看似明确，其实都忽略了这两类案件中含有的私益纠纷的成分。换言之，对于环境污染和侵害众多消费者权益的案件而言，有些案件仅涉及公共利益，也有些案件仅仅涉及私人利益。因此，将其全部理解为公共利益纠纷或许有失妥当。

具体就环境污染等案件而言，这类案件主要表现为大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、震动、地盘下沉、恶臭等。这些环境问题由于受到损害的人群不特定，且受害人往往缺乏时间、财力而难以进行诉讼。像如今的北京，已经被雾霾笼罩，环境问题岌岌可危，将环境污染问题认为是公益诉讼案件范围无可厚非。但是我们不能忽略的是并不是所有涉及环境污染的案件都是公益诉讼。例如以渤海海洋漏油事件来讲，由于漏的油导致海洋的水体受到污染、生态环境遭到破坏、旅游业被影响其是属于公益事件；但是相对于受到污染而丧失鱼群的渔民而言，他们所捕捞的鱼死亡而受到的损失来讲进行的诉讼就是私益诉讼，其就不涉及公共利益问题。

就侵害众多消费者权益纠纷的案件而言，笔者认为，其更多的是属于私人利益的纠纷，只有一小部分会涉及到公共利益纠纷。例如三鹿奶粉事件，对于购买三鹿奶粉并食用而产生损害的个人提起的民事诉讼，请求厂家赔偿损失的诉讼显然是私人利益诉讼，如果人数众多则构成代表人诉讼。而如果向厂家起诉要求其停止生产该奶粉或改变奶粉配方等请求就显然属于公益诉讼。

综上所述，笔者认为我国新民诉法第55条所讲的污染环境、侵害众多消费5孙笑侠.法的现象与观念[M].山东：山东人民出版社，2001:68

者合法权益的行为只有在损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果污染环境、侵害消费者合法权益的行为侵犯的是个体利益，基于维护个体利益而提起的诉讼，则不属于本条公益诉讼的范围，仅仅属于一般的普通民事诉讼；如人数众多的时候可基于54条提起代表人诉讼。为此，笔者认为，，新民事诉讼法第55条笼统的规定环境污染和侵害众多消费者权益的案件数于公益诉讼的案件范围是不合理的，在单行法或最高院的司法解释中应该明确这两类案件究竟再何种情况下属于公益诉讼。如此，也可避免55条与54条在适用上造成冲突。

三、对请求中兼有公益和私益成分案件的分析

我国目前司法实践中还有一些诉讼，其诉讼请求既包含私益成分又包含公益成分。例如渔民在提出鱼苗死亡的私人赔偿后，又要求损害方恢复海洋环境等请求即属于此类情形。

实践中，对于这类案件，往往是民事主体提起了一个有关私益的请求外，又提起了相关公益请求。对于这类案件，笔者认为，没有必要仅仅审理私人利益部分，而对公益请求作出不予立案的裁决。但是，由于公益诉讼制度出台以后，对于公益诉讼是规定由有关机关或组织来提起诉讼，那么，这或许意味着在法官审理了有关的私益请求外，还需要另外立案来处理有关公益部分的诉讼问题。笔者认为，这显然会造成司法资源的浪费，也会造成相关案件审理的拖延。同时，由于公益诉讼其维护的是公共利益，大多数人的利益，分开进行审理的话必然会影响案件的审理效率，使得公众的利益得不到及时的保护。

对此，笔者主张，可依在民事诉讼法相关司法解释中规定，对于这类兼有公益和私益成分的案件，可以由提起民事私益诉讼的当事人一并提起。这实质上是在某些案件中允许公民个人或其他私益受侵犯的民事主体提起公益诉讼。对于其合理性，主要包括以下几点。

第一、从国外经验看，赋予个人对公益纠纷进行诉讼的原告资格，许多国家已有规定。如美国作为现代公益诉讼的创始国，1970年最早在《清洁空气法》第304条中规定了“民众诉讼”条款，即任何人都可以以自己的名义提起民事诉讼。1981年，印度最高法院通过激进变革的方式，放松了对诉讼主体资格的限制，从而，任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必再证明其与案件有

直接的利害关系。

第二、将公益诉讼代表人的资格赋予任何的三人或许有失偏颇，在特定案件中赋予特定个人则有合理性。对于任何个人皆可作为公益诉讼原告的做法，笔者认为，它对于促进公益诉讼制度的发展，实现对公共利益的保护是有积极意义的。可是，尽管公共利益需要得到司法保护，但并不是任何机构都可以具有原告资格。因为对于第三人主张他人（公共）利益而提起诉讼的，一个必须考虑的问题是：代表人“是否可能为第三方权利进行最佳的辩护”，6并能有利于纠纷得到真正的解决。但显然，对于公共利益来说，个人只不过是作为集体的一个成员而享有它，没有资格成为该集体利益的代表者，也没有能力承担诉讼的费用和责任。7

不过，这并不意味着个人在公益诉讼问题上毫无作为的空间。尽管公共利益是不特定利益享有者的利益，但它和个人所享有的利益之间的界限也并非泾渭分明。这是因为，公共利益与个人利益经常存在极其密切的关系；或者说，任何公共利益都是与公民个人利益息息相关的，只是相关的程度不同而已。所以，如果公共利益的损害已经造成了个人利益的受损，那么，在个人为自己利益提起诉讼的时候，如果一并提起的有关公共利益保护的请求，基于其对个人利益与公共利益维护之间关系所了解和参与的程度，其实也可以认为个人具备了一定的资格，并可以作为公共利益代表人的身份提起该诉讼；而这也应该能够成为法律赋予个人以公益诉讼担当人资格的一个理由。

为此，在这一基础上确定个人在公益诉讼中的原告资格无论从“个人是否能为他人进行有力辩护”以及“限制盲目扩大个人的公益诉讼资格”方面，都是一个颇具可行性的探讨。事实上，即使在规定“民众诉讼”的美国，也并不意味着“公民诉讼的原告不需要显示与起诉案件的任何关联”，而是经常需要“他们证明事实上的损害、因果关系和救济性。” 8尽管在美国诉讼法理上，并不用大陆法关于诉讼担当的理论加以解释，但这至少表明，认为公民个人可以任意成为公益诉讼代表的做法是有失妥当的；而基于大陆法的诉讼担当理论，寻求特定情形下，公民所以具有诉讼资格的因素，对于完善当事人适格理论无疑是有益的。

因此，对于个人在提起私益从诉讼的同时提起公益诉讼的，笔者主张，如果6 王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:628.

7 罗智敏.意大利对普遍利益的司法保护及对我国的借鉴意义[J].比较法研究,2006,1:90-96.

8 李挚萍.美国环境法上公民的原告资格[J].环球法律评论,2006,1:93-99.

公益的损害和个人损害之间具有直接和密切的关系，则应当允许个人在提起私益诉讼的同时，提起公益保护的请求。而如果是个人径直提出公共利益主张的情形，则应不认可其诉讼资格。当然，究竟何为直接和密切的关系，仍然有很大的司法裁量的空间；而在这种裁量中，法院应有权根据个案件的具体情况作出能够体现其司法权威的裁判。从国外的经验看，则多体现为因近邻关系而形成的公益与私益之间的密切关系。

四、现行法中的“等”字应如何理解。

立法语言在表达上在两类行为后又加上了一个“等”字，表明可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类案件，其他社会公共利益受到侵害的，也可以提起民事诉讼。

笔者认为，在现阶段下，对于“等”字我们只能做保守的理解和解释。其理有有以下几点：

一、公益诉讼的本质决定了其往往导致法院裁判“超出某一具体案件的范畴，对该纠纷所涉及到的社会问题的解决思路和解决方式产生波及效应，影响到相关领域的政策制定和执行”。9既然公益诉讼意味着现代法院公共政策形成功能的发挥，因此，法院是否可以制定公共政策以及能够在多大范围内制定公共政策就成为判断公益诉讼在一国适应范围的主要标准之一。这也表明，确立公益诉讼可能远非仅仅是人们通常所议论的“是否必要”和“程序怎么设计”的问题。在面对彭湃的公益诉讼的浪潮时，我们必须和首先要考虑的是：中国目前的司法环境可以，或者能够允许在多大范围内让法院通过对民事公益纠纷的审理而形成公共政策。

二、由于三分法政体是现代宪政的基本内核，而考虑到我国法院自身的特性和条件所限，高度发挥法院的决策功能是不可能的也是不现实的。因此，在公共利益诉讼问题上对法院主管持保守主义的立场是较为理性的选择。众所周知，基于我国当前宪政模式，法院若不断形成公共政策特别是对政治问题或敏感问题的过度干预，有可能损害法院公信力。回到案件，在环境污染的诉讼中，人民法院能在多大程度上作出影响公共决策的判决，如要求污染企业停止侵害（停业），甚至关闭污染企业；在众多消费者诉讼中，法院又能在多大范围内要求生产企业9 左卫民、周长军.变迁与改革－法院制度现代化研究[M].北京:法律出版社,2000:100,104.

停止生产某种类型消费品呢？可见，我国司法权的先天弱小要求法院在影响公共行为的政策制定方面应当审慎进行。原则上讲，法院只能在极其必要的情况下才能发挥决策功能。因为无论是立法机构还是行政机构，都不可能长期忍受法院之裁判过度干涉其决策事务，而只会以与法院介入政策制定领域的力度相同或更强的反弹力侵入到司法领地，损害审判的独立性。

三、现存的各种公共政策也会对法官是否能够通过公益诉讼形成公共政策形成制约。例如，为了在短期内实现某些经济发展的目标，政府会制定一系列经济发展的公共政策。而如果某类纠纷的解决将导致与公共政策目标相背的结果，法官对这类纠纷的可诉性显然是要仔细斟酌的。正如有学者指出的那样， “在各种影响司法决定的因素中，决定本身可能带来的经济和社会后果也是其中之一。无论作出决定的法律论据多么振振有词，但这一裁决可能使汽车制造、钢铁、石油等主要工业停摆时，大多数法官是会踌躇的。”10

因此，笔者认为，法院在面对真正意义上的公益诉讼时，在面对诸如关闭工厂，要求其停止侵害诸如此类判决问题上依然会困难重重，而这个问题不是简单在民事诉讼法中规定公益诉讼制度就能够解决的。它可能需要的是法院真正自主地位的确立以及法院功能的真正强大。

基于以上理由，笔者认为，除了立法明确规定的两类案件外，国有资产被侵害案件可以作为公益诉讼中“等”字的范畴。这是因为，这类案件侵害的是国家利益，属于公共利益范畴，且我国在司法实践中也已经将其作为公益诉讼进行处理，有良好的实践基础；另外，对于不正当竞争案件，随着我国对外开放脚步的不断进步，市场经济的不断发展，企业间的不正当竞争案件越来越多，其多数涉及公共利益且与我国经济密切相连，涉及范围广、影响大，将其纳入公益诉讼范围对于保护我国国内企业以及市场经济极为重要。最后，对于垄断类案件而言，反垄断是国家的重要任务，且反垄断诉讼需要较强的经济实力、分析能力以及信息量，就目前来讲，即使是国家机关也未能将其处理完善，贸然引入必然会引起司法混乱，浪费司法资源的情况。但从长远来讲，在条件成熟后，有必要将反垄断引入公益诉讼案件范围。

总之，立法使用“等”这种方式既把已有明确共识的两类案件明确地纳入了10 希尔斯曼.美国是如何治理的[M].曹大鹏翼，商务印书馆,1986:189.

公益诉讼的范围，又使得公益诉讼的范围避免了简单枚举的封闭性，而具有了相对的开放性和更大的容纳性，为将来公益诉讼适用范围的扩大留下了余地。