公文的定义特点与文种

公文写作知识讲座

一、公文的定义与特点

（一）定义：公文，全称公务文书，是指行政机关在行政管理活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录作用的载体。

（二）特点：权威性、规范性、工具性。

二、公文文种

（一）命令（令）

适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。

（二）决定

适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）公告

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

(四）通告

适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（五）通知

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属

机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（六）通报

用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

（七）议案

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（八）报告

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

（九）请示

适用于向上级机关请求指示、批准。

（十）批复

适用于答复下级机关的请示事项。

（十一）意见

适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（十二）函

适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

（十三）会议纪要

适用于记载、传达会议情况和议定事项。

三、公文的写作格式

公文一般由文头、正文、文尾三部分组成。

（一）国家行政机关正式公文的文头一般由文件名称、发文字号、签发人、紧急程度、秘密等级等组成。占文件首页的三分之一到五分之二，用横隔线与正文分开。

1、文件名称由发文机关全称或规范简称加上“文件”二字组成（函只署发文机关名称），臵于首页的上端，用庄重、醒目的字体套红印刷。两个以上机关联合行文，牵头主办机关排列在前，也可只用主办机关的名称。党委和政府联合行文，党委排列在前。

2、发文字号由发文机关代字、标于括号内的年份、顺序号组成，位于文件名称之下、横隔线之上正中位臵（函的发文字号标注在标题的右上方）。两个以上机关联合行文，只标明主办机关的发文字号。

3、上报的文件，应当在发文字号的同一行右端标明签发人姓名。

4、秘密等级、紧急程度，应视文件内容需要从上至下依次标注在文件名称的左上角。秘密等级分为“秘密”、“机密”、“绝密”三种；紧急程度分为“急件”、“特急件”。机密、绝密文件应标注份号。

5、政府令的文头由套红印刷的“政府令”和编号组成。政府令的编号为“第号”。

（二）公文的正文部分一般包括标题、主送机关、正文、

附件、发文机关等。

1、标题

公文标题应当准确、简要地概括公文的主要内容，一般由发文机关名称、内容提要和文种三部分组成。公文标题的作用：一是揭示内容，点明主题，使人一目了然；二是给公文定名，标题就是该公文的名称，便于收文机关登记管理，便于查找询问。公文标题位于横隔线之下居中位臵。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不加标点符号，不能以引用文件字号代替内容提要。

2、主送机关

指收受、办理文件的单位。俗称“抬头”。除“公告”、“布告”、“通告”以外，正式公文一般都应标明主送机关。主送机关名称位臵一般在标题之下，正文之上左端顶格位臵书写。“决定”、“命令（令）”、“会议纪要”等文种，主送机关可臵于文尾主题词之下，发送栏内抄送机关的上方，标为“主送：”或“分送：”。向上级机关的请示，只写一个主送机关，如需同时送其它机关，用抄送形式。

3、正文

即公文的具体内容，是公文的核心部分。需要使用序数符号标明层次时，一般排列顺序是：第一层用“一”，第二层用“（一）”，第三层用：1。，第四层用“（1）”。行政规章视需要按章、节、条、款、项标明层次。正文的位臵在主送

机关以下。较长的公文一般由开头、主体、结尾三部分组成。正文的写法从内容上讲，要把事情交待清楚，什么事、什么问题，准确无误。观点要鲜明。需要受文单位做什么，解决什么问题，准确明白。从形式上讲，条理层次清楚，文字简练确切，标点符号准确无误，篇幅力求短。

4、发文机关

是指正文之后、附件之下所署发文机关名称。发文机关的位臵在正文之后偏右下方。如果正文占满了公文纸的全页，不得不在下一页落款时，可将落款放在空白页，同时，必须在落款前的空白处用括号加以注明：“此页无正文”。发文机关应写机关全称或规范化的简称。（也可用单位的印章代替）

5、成文时间

是以领导人签发日期为准。经会议批准的文件，以会议通过的日期为准，电报以发出日期为准，几个机关联合发文的，按最后一个领导人签发的日期为准。成文日期使用公元 纪年，用汉字书写。成文日期的位臵一般在发文机关的下面。成文日期是文件生效和查阅的重要依据，要求准确、完备、具体，不能忽视。

6、印章

印章是发文机关表示对公文负责并标志公文生效的凭证。公文除会议纪要外，都应加盖印章。联合上报的非规章

性文件，由主办单位加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应加盖在成文日期处，上边沿不压正文，下边沿骑年盖月。会议通过的“决定”，日期可注于标题之下，印章可盖在正文末尾发文机关处。

7、附件

公文如有附件，附件名称注在正文之后，文件落款之前，如有两个以上附件应注明附件的顺序。附件与主件订在一起发送，如不能订在一起，应在附件首页左上角注明主件的发文字号和附件的顺序号。

8、抄送机关

即指除主送机关以外需要了解该公文内容的有关机关。在实际工作中，需注意几个方面：抄送机关不能滥抄滥送，也不能漏抄漏送；请示公文不要同时抄送下级或同级机关；向下级机关的重要行文要抄报直接上级机关；向下转发上级机关的文件，不要再抄报上级机关。

（三）文尾部分包括主题词、发送栏、印发机关与印发日期、共印份数等项。

1、主题词：标于文尾部分发送栏之上。上报的文件从受文机关制发的主题词表中选词标注，其它文件可从本机关制定的主题词表中选词标注。标注主题词不少于2个不超过7个。标注主题词应准确，规范。

2、发送栏：位于主题词之下、印发机关与印发日期栏

之上。抄送范围如涉及各方面机关，一般按党委、人大、政协、纪委、法院、检察院、军队、政府部门的顺序排列。发送机关的名称用全称或规范化简称。正文中已标明主送机关的，发送栏只标明抄送机关。

3、印发机关与印发日期栏位于发送栏之下，左端标注公文印发机关名称，右端标注印发日期。翻印文件，此栏标注翻印机关名称和翻印日期。

4、文件印制份数标注在印发机关与印发日期栏之下右侧，标注有“（共印份）”。主题词、发送栏、印发机关与印发日期栏之间分别加横线分开。

公文从左至右横写横排。少数民族文字按其习惯书写、排版。公文纸一般用16开型（长260毫米，宽184毫米），左侧装订。“布告”、“公告”、“通告”用纸大小，视实际需要确定。

四、国家行政机关公文的分类

（一）．按公文的来源分收文和发文。

（二）．按行文关系分为上行文、平行文、下行文。

1、上行文：指下级机关向上级机关报送的公文。如报告、请示等。

2、平行文：指同级机关或不相隶属机关之间往来的公文。如议案、函、通知、通告等，会议纪要有时也可作为平行文。

3、下行文：指上级机关向所属下级机关发送的公文。如命令（令）、决定、公告、通知、通告、通报、会议纪要等。

特别需要说明的是，意见可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文，按请示性公文的程序和要求办理；作为下行文，对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行。无明确要求的，下级机关可参照执行；作为平行文，提出的意见供对方参考。通知、通告、会议纪要可以用于平行文和下行文。用于平行文的通知、通告、会议纪要主要涉及需要周知性的有关事项。

（三）按性质、作用分为指挥性公文、公布性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文等。

1、指挥性公文：指上级机关制发的对下级机关进行组织、指挥、协调和管理的公文。主要有命令（令）、决定、通知、批复等。

2、公布性公文：指将有关事项与要求，通过新闻媒体或张贴等形式发布的公文。主要有公告、通告等。

3、报请性公文：指向上级机关汇报工作，反映情况，提出建议或意见，请求指示或批准的公文。主要有报告、请示等。

4、知照性公文：指通知、关照类公文。主要有决定、公告、通告、通知。

5、记录性公文：指以记载公务活动、归纳会议精神、议定事项等情况的公文。主要有会议纪要。

（四）按时限要求分为特急公文、紧急公文、常规公文。

（五）按保密要求分为保密公文和非保密公文。

五、机关常用公文写作中的注意事项

（一）通知

1．文种特征

通知是“批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”时使用的一种公文。通知的使用范围最广、使用频率最高。

按照通知的内容及作用分为以下四类：

（1）指示性通知。主要是上级机关向下级机关布臵带有普遍性的工作，作出相应的指示时使用的通知。

（2）转文性通知。上级机关向下转文，必须标注主送机关，说明转文目的，并对受文机关提出执行要求。具体分为批转性通知、转发性通知和发布性通知。

（3）事务性通知。用来传达、安排事务性工作的通知。如会议通知、机构变动通知，更改名称通知、启用印章通知等。

（4）任免通知。上级机关向有关部门正式传达相应的人事任免事项的通知。

2．结构模式

（1）标题。通常由“发文机关”、“事由”和“文种”三个要素构成。

（2）主送机关。要明确阅知对象，规范地标识出主送机关。对一定范围内的普发性通知，应在附注处标明发送范围。

（3）正文

①指示性通知大致由发文缘由、通知事项、通知尾语（特殊表述可不用尾语）构成。

②转文性通知主要分二种写法，一是简写式，直接写明转文的原因，依据或目的，提出转文的一般性要求。二是繁写式。在简写式的基础上，强调二点，一是被转公文所涉及工作的重要性，二是对贯彻执行被转公文提出更为具体的要求。

③事务性通知。大致由通知的背景、根据及目的，通知的事项，通知的尾语三部分组成。

④任免通知。大致由任免依据和任免事项二部分组成。

（二）报告

1．文种特征

报告是向上级机关汇报工作、反映情况、答复上级机关的询问时使用的一种公文。报告可依据不同的标准进行多角度划分。按性质划分，有工作报告和情况报告；按内容划分，有综合报告和专题报告；按行文目的划分，有呈报性报告和呈转性报告。

2．结构模式

（1）标题。通常由发文机关、事由和文种三个要素组成。

（2）报告引据。这部分是报告正文的开头。要用简明扼要的语句交待出全文的主要内容或基本情况，也可陈述有关的背景或缘由。然后用过渡语“现将有关情况报告如下”等开启下文，其后用冒号、句号均可。

（3）报告事项。这部分是报告正文的主体和核心，要准确简要、条理清晰地将有关工作或事件的情况表述清楚，并加以扼要分析，以便给人以全面、深刻的了解。撰写时要紧紧围绕行文的目的和主旨进行陈述，如是汇报工作，则应首先写明工作的基本情况，其次写明主要做法和成绩，包括采取的办法、措施以及由此带来的直接效果等，最后写明还存在什么问题以及今后的大体工作设想。

如是答复上级机关的询问和要求，应首先扼要叙述上级机关交办的事项或任务后再写明处理的大致过程，包括采取的办法或措施，处理中遇到的问题及需要进一步陈述的事项等，最后交待处理结果，同时征询上级机关对处理结果的意见。如是就某项工作中的错误向上级机关检讨，应首先陈述错误的事情概况，继而分析造成错误的原因（包括直接原因和间接原因）及应负的责任，最后写明处理结果及今后的改进意见。

（4）结尾。报告的结尾一般有较为固定的结语，常用的有“特此报告”等，要另起一段，独占一行。

3．写作要点

（1）正确把握综合报告与专题报告的侧重点。

写好综合报告，需处理好“点”与“面”的关系、“详”与“略”的关系，“事”与“理”的关系。

写好专题报告，要注意一是速度要快，二是内容要专，做到“一事一报”，三是情况要实。

（2）篇幅要简短，用语要精炼。

（3）报告一般采用以下三段式写法：

①情况——做法——问题（意见）；

②做法——问题——今后意见；

③情况——问题——今后意见；

④情况——原因（责任）——下一步打算；

⑤情况——原因——责任及处理意见；

⑥情况——问题——建议等。

撰写报告掌握“三段式”的基本写法，对提高撰写质量和效率帮助较大。但要注意的是，“三段式”只是一个基本的写法，并非所有报告都必须用“三段式”。

（三）请示

1．文种特征

请示是向上级机关请求指示、批准时使用的一种公文。 请示的适用范围较广，凡涉及有关方针政策界限、工作中的重大问题、需要上级机关予以审核批准的事项等诸多方面的内容时，均应以“请示”行文。各机关都有自己的职权范围，对属于超出职权范围的事项，即应向上级机关行文请示，获准后方可执行和办理。

请示文种的分类比较复杂。从不同的角度，依据不同的标准可以将其分成不同的种类。为方便起见，我们从请示的内容、性质和功用的角度切入，将其分为两大类：一是批准性请示。即下级机关就某项工作或某一问题直接向上级机关请求指示和批准。二是批转性请示。此类请示通常是下级机关就某一方面的工作制定出办法或措施以后，因职权范围所限，无权要求有关单位和人员予以贯彻落实，遂向上级机关行文请示，要求批转给有关单位办理，这类请示被批转后，实质上即已成为上级机关的决定意见。

2．结构模式

请示的内容结构一般由标题、正文、尾部三部分组成。

（1）标题。通常由发文机关、事由、文种三要素组成。拟写请示标题，必须着力写好“事由”，要明确、简洁地表述出请示核心事宜，以便上级机关准确了解和把握。

（2）正文。正文部分是请示的核心内容，它要载明以下两方面事项。

一是请示缘由；二是请示事项。即请示的具体内容，要将请求上级机关给予指示、批准或批转的具体问题和事情和盘托出，请求上级机关作出答复。写好请示事项，关键在于两点：一要明确，二要具体。写好请示，还应注意要选准角度和行文的逻辑性。

（3）尾部。请示的结尾一般有较为固定的结语，以示对上级机关的尊重。通常写法是“妥否，请批示”。要特别注意请示的结语中绝不能出现“报告”字样。

3．写作要点

（1）请示非从属报告，也不等于函。请示是党政公文中一个独立的文种。一定要注意报告不能与请示混用。凡是需要上级机关明确答复意见的问题用“请示”，如仅向上级机关报告有关问题而上级机关可以批示也可以不批示的用“报告”。请示是“向上级机关请求指示、批准”，这里的上级机关是指有隶属和指导关系的上级机关，并非指没有隶属关

系的某一专门业务的主管部门，也非指与自己不存在隶属关系但级别比自己高的单位。向有关行政主管部门请求批准，有两种情况：一是平级单位申请批准，宜用“函”，而不应当使用“请示”；二是非隶属关系单位的申请批准，因为它们之间不存在任何隶属关系，因此，应用“函”而不能使用“请示”。

（2）把握好请示的内在逻辑。一份请示不论文字长短，其内在逻辑均是由“为什么要请示”和“请示什么问题”两大层次组成。所谓“为什么要请示”，通常包括请示的背景和缘由；所谓“请示什么问题”，即要求上级机关为我们解决什么问题及怎样来解决问题。注意其他文种的目的句，通常臵于开头，唯独请示是在第二层次之首。

请示的结尾用语，按照惯例，通常是“妥否，请批示”及“如无不妥，请批转……执行（办理）”等。

（3）做到一文一事。写请示要坚持一文一事，即一篇请示只能向上级请示批准一个问题，以便上级及时、专一地进行处理。请示的主送机关只能是一个，不能多头请示。多头请示容易使主办与协办单位之间相互推诿，延误批复时间或者由于批复意见不一致，使下级难以适从。受双重领导的单位，在请示问题时，应当本着谁有权力批准这一问题就请示谁的原则，可将另一上级单位列为抄送，以便对方了解情况。

如果是行政关系在中央、省市，而党的关系在省市、地县的，不能把党、政上级机关一并列为主送，应当按照党政各自的分工范围，或以党委、党组织的名义请示上级党委，或以行政名义请示上级行政机关。

（四）批复

1．文种特征

批复是上级机关答复下级请示事项时使用的一种公文。它的内容涉及面比较窄，除了直接回答所请示的事项以外，无需涉及其他问题。

作为答复性的下行公文，它具有以下特点：一是专一性。它是专门针对下级机关“请示”这一文种使用的，回答的问题是请示中的具体事项，先有请示，才有答复。批复又属被动行文，是应下级机关的请示而行文的。二是指示性。批复要对下级机关提出的具体问题进行答复，往往要求下级机关将执行情况上报，以便检查了解。因此，从行文效能上看，批复具有指示性。三是政策性。批复的本身往往体现了上级机关在这一问题上的政策精神。

2．结构模式

（1）标题。批复的标题与一般公文的标题有所区别。具体写法有以下三种。第一，由批复机关、请示事项（问题）和文种组成。第二，由批复机关、原请示题目和文种组成。第三，由批复机关、请示事项、请示单位名称和文种组成。拟写批复的标题时要注意：一是三要素要齐全；二是发文机关必须用全称或法定简称；三是事由必须精练地提出具体事项及批复意见，句式可用“关于……问题的批复”，“同意……的批复”。

（2）正文。一般由引语、主体和结尾三部分组成。 ①引语。即批复开始的第一段或第一句话，这是批复的根据。通常要写清楚两方面的问题：一是下级机关请示的问题或发文字号；二是简要引述来文所请示的事项。

②主体。这是批复的中心内容。要根据党和国家的方针政策、法律、法令、规章、制度和实际情况，对请示中提出的问题，作出恰当的明确答复。内容简单的只表明同意或不同意；应该或不应该。内容复杂的，除表明不同意的态度之外，有时还可以考虑要说明不同意的理由，以便下级机关接受；对于同意的事项，也可同时指出如何才能保证批复事项的完成，或如何防止某些问题的出现。

③结尾。批复的结尾比较简单。一般只需在正文之下另起行写出“特此批复”、“此复”即可。

3．写作要点

（1）针对性要强。凡批复都是针对下级机关的请示而发，因此，批复的内容、语言必然与请示的内容紧紧相扣，直接回答下级请示的事项。

（2）态度要明确。批复是对下级机关来文表明态度，是可办，还是不可办；是好，还是不好，应直接予以说明。

（五）函

1．文种特征

函是不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项时使用的文种。函在实际行文中形成了多种类型。从内容和作用上看，包括：

（1）申请函，即向有关主管部门请求批准事项的函。

（2）商洽函，即用于请求协助、商洽解决办理某一问题的函。

（3）询问函，即用于询问有关事项的函。

（4）答复函，上级机关答复下级机关询问或主管部门批复申请事宜时使用的函。

（5）告知函，平级或不相隶属单位之间相互通知事情时使用的函。

从行文方向上看，函有来函、复函。

函是一个正式文种，行文时要采用正式文件的标印格式，不能把便函（即公务便信）视为函，也不能认为函包括函与便函，便函不是正式公文，它与函没有直接关系。

2．结构模式

（1）商洽函的写法。商洽函的标题，一般要写明商洽事项，并加上文种。正文一般都包括两部分内容：一是商洽原由。二是商洽事项。

（2）询问函的写法。这类函的标题应包括三项内容，包括询问单位名称、询问事项和文种。

询问函的正文包括两部分内容：一是询问的目的。即说明为什么要询问，也就是发函的理由。二是询问的内容。这一部分是主体，要像出“试题”一样明确而又具体，使对方一看便懂，以便依题回答。

（3）答复函的写法。答复函的标题一般应载明三项内容：答复单位名称、答复事项和文种。

这类函的内容分为三部分：一是告知情况，二是答复意见，三是结尾。最后以“此复”、“特此函复”或“谨作答复”等作结语，有时也可不用结语。

（4）告知函的写法。告知函和答复函十分接近。它们的主要区别在于答复函是答复对方所询问问题，而告知函则是告知对方有关情况。

告知函的正文通常包括两项内容。一是告知原由。说明制发本函的原因。二是告知事项。简明扼要地叙述告知对方有关事项的具体内容及应注意的问题。

（5）请求批准函的写法。请求批准函的正文包括三项内容：一是请求批准的原由，二是请求批准的事项，三是请求语。一般都用“可否，请函复”。

3．写作要点

（1）叙事清楚，说理有节

公函是代表机关向外联系工作、商洽事情、请求帮助，欲要对方理解、接受、支持、取得圆满的效果，首先叙事要清楚、明白；其次要说理有节，令人信服。

（2）短小精悍，注意技法

短小精悍是指公函不必详述过程，不必大发议论，要求字约意丰；注意技法是指公函撰写应根据具体内容，推断对方见函后的心理特征，采用不同的写法。

（3）不能将“函”遗忘

“函”是一个非常活跃的文种，平级或不相隶属单位之间行文要用“函”，向有关主管部门请求批准事项要用“函”，应注意在应当用“函”时不能用通知、请示与批复。

（六）意见

1．文种特征

意见是对重要问题提出见解和处理办法时使用的文种。一般情况下，“意见”只有建议性质，这样的“意见”是指来自下级机关的，一经上级机关批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性。另一种是出自于上级机关的“意见”，虽然文种称为意见，但其本质含义已不再是参谋的性质，而具有了指示要求性。

2．结构模式

意见的格式一般由以下几部分组成

（1）标题。由发文机关名称、事由和文种三要素构成。

（2）正文。这部分是意见写作的主体，应当首先在开头部分用简明扼要的文字，说明行文的目的、背景、依据或缘由，以利受文者理解和贯彻执行。其次，应当明确、详尽地写出意见的具体内容，如阐明工作的基本见解、原则性要求、政策性措施及注意事项等，一般采用分条列项的结构安排方式。撰写时要注意做到三点：一是全面系统。即对工作的见解和要求，一定要顾及各个方面，使工作涉及到的各个部门，都能明确地领会工作的原则和要求。二是准确具体。即指意见中所提出的措施和办法，用语要准确，表述要具体，这样才便于受文单位理解与执行。三是层次分明。在意见行文中，一般既有工作的基本原则，又有具体的政策措施，撰写时应当分层叙述，不宜交织进行。

（3）结尾。正文写完之后，一般用一个结尾段落来进一步强调工作或提出希望和要求。

（4）成文日期。要写全称即年月日。

3．写作要点

（1）从文种的地位变化看“意见”。“意见”这一文种，虽在实际工作中人们都很重视，但过去很长一段时间未能登上法定公文的大雅之堂。直到1996年5月3日和2000年8

月24日，“意见”才被党和国家的公文管理法规列为主要公文文种之一，从而赋予其法定文种的地位。

（2）意见的行文方向是多角度的。“意见”既可以由下级写给上级，类似一种建议；又可以是上级发给下级，似同指示；也可以发给平级，所提意见供对方参考。显然，它是上、平、下三种行文方向兼而有之的。

（3）政策性要强，要掌握材料。“意见”的执笔人必须全面深刻地领会和掌握党的有关方针、政策，以此作为提出意见的指导思想，这是写好意见的基础。执笔人必须掌握大量的第一手材料，从中把握问题的本质和有关事宜的规律性。