亚太经合组织的发展与我国的市场开放

作者：宫占奎

南开经济研究 1995年06期

　　亚太经济合作组织(APEC)自1989年11月在澳大利亚堪培拉举行首次部长级会议以来，到目前为止，已经举行了六次部长级会议和两次领导人非正式会议。在APEC成立后的短短几年中，成绩显著，发展迅速。

　　一、APEC的迅速发展及其原因

　　APEC自成立以来组织扩大很快。堪培拉成立大会和新加坡第二次部长级会议时，APEC成员为十二个，包括澳大利亚、文莱、加拿大、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和美国。APEC总部设在新加坡。1991年11月汉城第三次部长级会议上，中国、中国台北、香港被接纳为正式成员。1993年美国西雅图第五届部长级会议又接纳了墨西哥和巴布亚新几内亚为正式成员。1994年11月印尼的雅加达会议上智利被批准加入APEC。目前该组织成员共十八个。成员数量的发展与其它区域经济合作进程相比是很快的。

　　APEC合作的深度和广度发展很快。第一届会议确定了该组织的意义，同意将该组织继续下去，但是APEC不谋求成立一种内部自由化，对外实行保护主义的区域集团。韩国汉城第三届会议确定了APEC今后的宗旨，即推动全球贸易自由化，促进APEC成员间贸易、投资和技术领域的经济合作，同时确定了APEC的活动范围和合作方式。APEC开始向具体经济合作方向迈进。1992年泰国曼谷第四届部长级会议成立了APEC秘书处，标志着APEC开始走向了组织化。1993年美国西雅图第五次会议和随后召开的第一届APEC领导人非正式会议通过了“贸易和投资框架宣言”，明确指出APEC的目标是实现贸易自由化，同时指出世界贸易自由化应首先在亚太地区展开，推动亚太地区以市场为导向的经济合作，促进该地区贸易、投资自由化的发展，消除APEC成员间的贸易和投资障碍。

　　1994年11月在印尼的雅加达召开的第六届部长级会议提出了贸易自由化报告，并将此报告提交随后召开的第二届APEC领导人非正式会议讨论。会议发表了“亚太经合组织领导人共同决心宣言”，简称“茂物宣言”，决心把亚太地区实现贸易和投资自由化做为APEC的长远目标。同时宣言规定了实现这一目标的时间表，即不迟于2020年在该地区实现贸易和投资的自由化。鉴于APEC成员经济发展水平不同，宣言提出亚太经合组织中的发达成员不迟于2010年，发展中成员不迟于2020年实现上述目标。宣言指出，APEC反对成立一个同全球贸易自由化目标相偏离的，具有对外保护作用的内向型贸易集团，APEC的贸易投资自由化不仅要减少APEC成员的壁垒，而且要减少APEC成员和非成员间的壁垒。茂物宣言指出，APEC将“致力于单方面实施贸易和投资自由化的进程”。茂物宣言的发表，说明了APEC与欧洲经济共同体(EEC)和北美自由贸易区(NAFTA)发展目标的不同，APEC将在促进全球贸易和投资一体化方面显示出领导作用。也就是说APEC是开放型组织，而EEC和NAFTA是区域集团组织，并具有排他性。

　　从APEC组织机构的健全，会议的制度化，目标的迅速确定等方面分析，APEC发展是很快的。从另一方面看，APEC成员的经济发展水平差异较大，APEC是三个经济层次的混合体，包括发达的工业化国家、新兴工业化国家和地区和发展中国家。这三个层次的成员在产品进出口结构、贸易政策、投资政策、关税水平、经济发展战略等方面都存有较大差别。在如此大的差别下，APEC发展目标很快取得一致，不能不说明该组织的迅速发展。

　　APEC成员经济的互补性促进了该组织的发展。APEC成员中的大多数国家和地区采取了出口推动型经济发展战略，即利用出口的增加带动国民经济的增长。“四小龙”、“东盟”和中国均采取了这一发展战略。这种战略的实施依赖两个条件，尤其对发展中国家更是如此。一是要有外部市场，这是出口保持不变的基本条件；二是要有资金和技术来源，以保证经济水平较低的国家和地区向更高层次发展。恰巧APEC成员中的发达工业化国家可提供这些条件，从而促使APEC发展中国家经济合作的积极性。对发达工业化国家而言，发展中国家的巨大市场吸引着经济合作。发展中国家的巨大需求，一方面有利于发达国家的资本、高技术和高技术产品的出口；另一方面有利于这些国家的产业结构调整。总之经济发展强烈的互补性促进了APEC的迅速发展。

　　如果说经济的互补性是APEC发展的内部原因，那么EEC和NAFTA则是推动APEC发展的外部因素。EEC的一体化进程和NAFTA的建立，显然使东亚和大洋洲各国的产品出口受到制约，从而促使东亚各国也朝一体化或集团化方向发展。日本是EEC和NAFTC以外的最大的经济大国，区域经济集团化的发展使日本处于孤立地位，因此日本主张在东亚建立类似的区域经济集团，并企图做为合作的“领头雁”。澳大利亚由于英国加入EEC和对英联邦利益的忽视，开始感到孤立并寻求重返亚太，开始加强与日本、“四小龙”、“东盟”和中国的经济往来，积极推动亚太地区的经济合作。从日本和澳大利亚的努力来看，亚太地区有形成世界第三极区域经济集团的可能性，以抗衡EEC和NAFTA。

　　然而，由于东亚和太平洋地区国家间国力的差别，经济发展机制和经济发展水平的不同，成立封闭型的区域集团各方利益又很难协调。但各国都认识到，如在区域经济集团不断发展的前提下使亚太经济迅速增长，只有迅速实现一种新型的亚太地区经济合作模式。

　　美国对APEC的重视也是促进该组织迅速发展的因素。美国主要由欧洲移民组成，就政治、文化、经济、历史各方面而言，美国实际上是在美洲大陆上出现的欧洲国家。70年代以前，美国对外经济、政治、军事的重点均在欧洲，只是到了80年代，美国才真正认识到亚洲经济迅速发展对美国的意义，认识到亚太地区是世界经济新的增长点，如果美国继续依赖西欧，那么美国将同西欧一起维持经济的低速增长。80年代中期开始，东亚地区已经形成以日本为领先的、多层次的产业结构体系。美国如果仍置亚太而不顾，该地区经济发展的领导权将落入日本之手。本来APEC在成立之前的蕴酿时，是一个范围较窄的组织。但美国不甘居APEC之外，而是挤入了APEC，成为身居美洲，手伸两洋的经济大国。一方面占据优势以压EEC，并同日本争夺APEC经济领导权，另一方面可借助亚太经济迅速发展的牵动，摆脱经济低速增长的状态。因此美国把APEC看做与国际货币基金组织和世界银行同等重要的地位，积极推动APEC的发展。

　　1993年7月，克林顿总统在东京首脑会议前夕提出了把APEC从部长级会议升格到首脑会议的建议。1993年11月借APEC第五届部长级会议东道国之便，举行了首届APEC领导人非正式会议。美国急于推动APEC成为区域经济集团化组织的迫切愿望从克林顿总统的计划，即建立“亚太经济共同体”或“新太平洋共同体”的方案中体现出来。虽美国急进计划未通过，但却大大推动了APEC的贸易、投资自由化进程。

　　二、APEC发展前景分析

　　从当前的国际经济形势和APEC的自身状况分析，APEC的发展无疑将促进亚太地区的经济合作和成员的国民经济增长。另外，APEC的长远目标和合作方式与世界贸易组织(WTO)的促进全球贸易自由化和消除贸易壁垒原则相一致，符合国际经济发展潮流，APEC将充满活力。

　　APEC可能向机制化方向发展。由于APEC规定了实现贸易投资自由化的时间表，而且在投资方面比GATT的原则更加开放，提到了投资自由化，因此今后APEC的任务就是如何实现该目标和采取何种具体方案以及实施的步骤。在APEC目标具体化过程中，各成员间必然为解决矛盾和统一政策进行必不可少的磋商，因此APEC成为谈判场所是大势所趋。另外，受WTO的影响，APEC可能会机制化。WTO可以说是由GATT演化而来，前者的决议对所有WTO成员有约束力，而后者只是谈判框架。GATT多年的发展，虽促进了全球贸易的自由化，但其作用的发挥越来越有限，从乌拉圭回合谈判拖了七年时间就说明了这一点。WTO实际是世界经济联合国，它将在推进全球贸易、投资自由化方面起到强有力作用。APEC的发展将吸取GATT的经验，同时WTO的作用也将影响APEC，因为WTO以机制化、法律化方式推行全球经济自由化。如果APEC再成为论坛形式或不具约束力的交流场所，APEC将在全球失去影响。为了保证APEC发挥更大的作用，引进谈判机制是可能的。

　　茂物宣传的产生，表明了APEC成员实现贸易、投资自由化的决心，但随着经济合作的深入，APEC内部经济矛盾必将表现出来。

　　首先是APEC内部发展中国家与发达工业国家的矛盾。虽然实现贸易投资自由化对各个成员均有利，但获利的多少却存在着巨大差别。发达国家的高科技产品附加值很高，在国际市场上往往处于垄断地位，因此会获较高的利润，发展中国家为此将支付较多的货币。在投资方面，发达国家往往把陈旧的、污染大、耗能源和原材料多的产业转移到发展中国家。发达国家也会利用投资自由化，影响和控制发展中国家的某些行业，这对发展中国家国民经济的发展不利。在条件不成熟情况下，发展中国家过早开放市场，民族工业将受到冲击，企业破产和工人失业将影响发展中国家的社会安定。

　　发展中国家出口的是劳动密集型产品，例如服装，APEC中的中国、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国，甚至包括“四小龙”也有相当数量的出口。这么多APEC成员出口同种产品，市场又有限，很容易形成出口产品的竞争，使发达国家受益。由于劳动密集型产品附加值较低、可替代性较强，因而在市场相互开放过程中发展中国家受益较小。

　　更重要地是，自由贸易影响发展中国家工业化的发展，因大量廉价的工业化国家的产品拥入发展中国家，发展中国家的民族工业很难得到长足进展。最终导致发展中国家产业结构升级艰难而处于受外国同行业资本支配的地位。

　　尽管APEC规定了实现亚太地区贸易投资自由化的时间表，但关键问题仍要看届时发展中国家的经济发展到何种程度。如果某些产业部门仍处于软弱地位，不能与外国同行业展开竞争，那么这些部门将不得不保护起来，从而拖延自由化进程。从经济发展的历史分析，发展中国家如在2020年实现贸易投资的自由化，必然经过艰苦的努力。

　　APEC是区域经济组织，但其目标却包括促进全球贸易、投资自由化的内容，是一种全新的国际区域经济合作模式，一种开放型模式。贸易和投资自由化不仅在APEC内部实施，也包括了非APEC成员。这种模式如何运作，会不会出现非成员的“搭便车”现象，如何处理均是APEC发展中要解决的问题。这里所说的“搭便车”是指APEC对内对外实行了自由贸易政策，非成员借此机会享受APEC自由化带来的好处。出现这种情况，APEC可能有三种选择。

　　一是坚持单方面实行贸易和投资自由化，尽管经济利益有些损失，也要推动全球贸易自由化，并为此做出榜样，而不管其它国家和区域集团是不是对APEC也实行同等的开放政策，听任别人“搭车”。从国际经济合作的历史和现状分析，APEC选择这一政策的可能性不大，因为明显地不公平的待遇很难使APEC坚持单方面开放原则。

　　二是APEC致力于全球的贸易和投资自由化，做为表率，首先实行开放，凡是对APEC在贸易和投资方面开放市场的国家，APEC一律对其开放自己的市场；凡不对APEC开放的国家，APEC也不对其开放市场。这是一种全新的模式，即促进了全球的贸易投资自由化，又防止了“搭便车”。另外APEC将同意其成员与非成员间实施双边贸易和投资协定，保证APEC成员一定的自由度。这一措施可满足东南亚一些成员与欧洲联系较紧，仍可望与欧洲增加经济交往的要求。APEC成为这种模式的可能性较大。

　　三是如没有国家对APEC开放贸易和投资市场，那么APEC也不会对其它非成员单方面开放市场，这就迫使APEC走上了完全的，与目前EEC相同的区域经济集团化的道路。如果APEC中的工业化国家给一些发展中国家某种优惠政策，这些成员可能改变初衷，而同意让APEC成为区域经济集团，不再坚持开放性。美国曾经主张在亚太地区成立“亚太经济共同体”，向区域经济集团发展。第三种道路的选择是有可能的。

　　目前世界上贸易保护主义严重，APEC目标的实现有推迟的可能性。GATT自成立以来，其宗旨是推行贸易自由化，促进全球贸易发展。经过艰苦的努力，虽然各国的关税降低了，但非关税壁垒措施却增加了。如1968年各国非关税壁垒的措施为800多种，到1986年增加到2500多种，使国际贸易政策更难把握。关税的透明度比较高，使用比较方便，非关税壁垒政策隐弊，而且在执行中有相当的人为因素，执行起来难度较大。人为因素的增长使行贿受贿活动有所增加。

　　关税降低，非关税壁垒加强，这种趋势不仅在发展中国家存在，发达工业化国家也同样存在，而且这种壁垒根深蒂固。APEC内部实现贸易和投资的自由化，就应消除关税和非税壁垒，这是一项艰苦的工作。借鉴EEC发展的漫长历史和实现其既定目标不断推迟的经验，APEC目标的实现也存在推迟的可能性。一方面是各国政策差距太大，需更多的时间去调整；另一方面各国经济发展水平不象EEC成员那样接近，开放比较容易。

　　APEC是多个区域经济集团和单个国家和地区组成的综合体，也就说APEC内部有圈中圈现象，有的国家在APEC圈内，然后再有自己的小圈，如美国、加拿大、墨西哥和智利组成的NAFTA，新加坡、菲律宾、印尼、马来西亚、泰国和文莱六国组成的东南亚国家联盟(ASEAN），澳大利亚和新西兰组成的澳新经济关系条约，这些小圈的成员都是APEC成员，其中NAFTA势力最大，其次是ASEAN，APEC中的日本、中国、韩国、中国台湾、香港则没有小圈。美国在APEC中以领导者自居，雄心勃勃，决心推动APEC快速运转，同时美国又是NAFTA的实际领导者，在积极推动APEC合作的同时，又发展自己的新成员，APEC成员智利被拉入NAFTA就是一例。ASEAN在APEC中小心谨慎，在ASEAN看来，内部团结更为重要，因为ASEAN成员都是中小国家，如不联合起来以一个声音说话，在国际上就会失去力量。澳大利亚和新西兰在APEC中利益相同，也肯定联合起来。APEC中游离于各小圈之外的中国和日本，一个有着巨大市场，而且潜力更大。另一个是APEC合作中资本和技术的主要供应者。日本的作用美国很难代替，美国主要为APEC成员提供大型高科技商品，如客机、大型成套设备等。中国属高关税国家，国内经济发展不平衡，过早地实现贸易和投资自由化对中国民族工业的冲击很大。中国主张根据不同成员的经济发展水平和实际承受能力制定合作方案，中国提出的APEC合作五原则，其中相互尊重和稳定发展更体现了中国的立场。由于中国和日本的实际状况，又都在积极筹备小圈的合作，如中国、香港、中国台湾的中港台合作，与中日韩有关的东北亚地区经济合作，这些虽未在APEC内部形成正式小圈，但对APEC的大圈合作也产生一定的影响。APEC内部圈中圈现象如何处理是APEC进程中的一大问题。目前APEC没有制定小圈与大圈、小圈与小圈之间的合作原则。

　　处理APEC圈中圈之间的关系，应该本着不岐视和平等的原则，一视同仁，即APEC尊重各小圈内部的政策，允许小圈内特殊政策存在，例如在ASEAN内部实行某种开放或优惠政策，其6个成员均享受，但APEC中的其它12个成员则不享受ASEAN的优惠。但是ASEAN的优惠政策如给ASEAN以外的APEC成员，就应该给予该组织全部成员，而不应该给一部分APEC成员，而不给另一部分。对NAFTA和其它小圈也应适用这种原则。对APEC潜在的影响可能是一些成员更热衷于小圈的利益，而把APEC的利益放在第二位。

　　三、我国的市场开放问题

　　我国在APEC中的市场开放问题包括内部体制改革策略和对APEC发展的策略。对我国而言，市场开放问题与APEC其它成员相比更为重要，因为我国是APEC中唯一的计划经济体制国家，尽快过渡到市场机制，才能适应APEC以市场为基础的合作方式，这也是参加WTO的基本保证。尽快改革国内经济体制关系到中国在APEC中作用的发挥。

　　经过八年的努力，我国申请恢复GATT缔约国地位一事由于GATT个别缔约方的阻挠和过高的要价而暂时搁浅，因此也就没有资格加入新成立的WTO，但从今后的发展看，把世界约1/4的人口排除在外，WTO建立国际贸易新秩序，实现贸易自由化也是不完整的。中国需要加入WTO，WTO也需要中国，况且中国又是联合国安理会常任理事国。

　　中国复关的努力受阻，一方面不利于中国改革开放政策的实施，但另一方面也使中国有喘息机会，不致于迎合西方个别国家过高的要价，使民族工业难以承受突如其来的外来竞争。尽管如此，中国也必须抓紧时机，加快市场体制改革的步伐。中国做为APEC成员，这是参与国际经济生活的很重要场所，因为APEC贸易额占世界的一半以上，GNP占世界的50%，人口约占34.5%。中国应该依据自己的经济发展水平制定逐步降低关税的时间表，制定更加严格的知识产权保护制度，制定人民币成为可兑换的国际货币的方案，在这些方面要尽快与国际经济接轨。由于APEC目标与WTO基本一致，即减少相互间的贸易和投资壁垒，促进货物、服务和资本的自由流动。中国努力参与APEC活动，无疑将有助于早日加入WTO。

　　中国参与APEC活动和加入WTO努力的关键问题是建立健全中国的市场经济机制，其中的难题是如何改变国营企业的经营机制包括物质生产部门和服务部门的劳动生产率低、经营效益差、竞争力不强的问题。如果按APEC的要求逐步开放市场，这些长期靠关税保护的部门就可能破产。中国国营企业占比重很大，这不仅是经济问题，而且也是社会问题。

　　从国营企业经营管理体制改革的历史分析，国营企业可否考虑分两步、按两种模式进行改革，以适应加入WTO的要求和APEC规定的目标。两种模式一是物质生产部门的改革模式，二是服务性行业的改革模式。这两种模式均按两步走向国际市场，一步是首先将企业彻底推向国内市场，第二步是降低关税和减少非关税壁垒，让国内产品参与国际竞争。

　　物质生产部门国营企业在以往的改革中，有的实行了股份制，有的执行承包制，但参与APEC所要求的以市场为导向的国际经济合作仍有差距，因为政府仍然控制着企业，股份公司中政府持大股，有的是全资国营公司，承包部门中政府任命管理人员，这就使企业管理人员向政府负责，而把企业经营放在第二位，有时不仅劳动生产率低，而且造成国有资产流失。

　　对企业的改革可把企业分为大型企业和中、小型企业两部分，中小型企业尽快实行民营化，尤其对那些资不抵债、劳动生产率极低的企业尽快转为民营方式管理。国家不再无偿投资，也不参与干部任命和管理，仅依靠宏观经济手段和法律手段进行间接管理。中小企业改成民营后，直接参与国内市场的竞争，按市场规律办事，这是第一步。由于技术水平和产品对生产规模的要求，中小企业生产的产品种类往往不同于大企业，中小企业大部以轻工业产品为主，而大型企业以重化工业为主。第二步就是逐步降低轻工业产品的关税和减少非关税壁垒，让国外产品进入国内市场，同时也减少出口关税，也让中国企业参与国际竞争，使中小企业首先适应中国加入WTO和APEC的要求。

　　在国营大型企业中建立现代企业制度，对企业摆脱目前困境是有益的。现代企业制度的建立，企业将有更大的自主权，因为企业将按股份公司的管理模式运行，国家将不直接干预企业，企业的重大决策由股东大会或董事会做出，股东大会将充分行使职权，包括公司最高管理人员的任免权，管理人员对企业的经营效益负责，国家利用税收、货币政策等调节和控制企业的经营活动，实现真正的政企分离，把企业推向国内市场。大型企业经营的监督机构是公司的监事会和职工代表大会或股东代表大会，使经营者真正对企业的保值增值负责，对职工的利益负责。

　　对大型企业改造的第二步是逐步降低关税和开放市场，逐渐使企业适应竞争性的国际经济环境，锻炼大型企业能与国外企业竞争并求得发展。

　　国营服务业，如邮电、交通、通讯、保险、银行、出版、新闻、教育、供水、供电等服务业和公用事业部门，可考虑按第二种模式进行改革，即借鉴物价改革的经验，一项一项改革，一个部门一个部的放开，不能放的太多太快，又不能不开放。可把服务业各部门按对国民经济的重要性排出轻重缓急，一个行业一个行业地首先对国内市场开放，允许民营，允许个体经营，造成国内市场的竞争形势，使之适应市场经济运营的规律。如果某一行业在全国市场开放以后劳动生产率很快提高，盈利增加，则表明该行业已基本适应了市场经济的运转。待该行业在市场经济中发育基本成熟，便可走第二步，对外开放该行业的国内市场，同时鼓励该行业到国外去开拓市场，去竞争，因为APEC成员开放市场是相互的，在中国市场对APEC成员开放时，他们的市场也对中国开放。

　　国营企业改革的设想模式，第一种是以企业的规模决定改革的方式，第二种是以部门决定开放的次序。把企业推向市场，是计划经济体制向市场经济体制过渡的基础，企业是市场经济的最基本的组成部分。

　　中国市场经济体制改革最大的困难是产生相当的失业人员，这些人员的安置将关系到社会的安定团结，为此应大力发展社会保障体制，以保证暂时失业人员的生活问题，同时积极支持开展个体和集体经营。

　　总之，中国应为实现APEC的目标积极创造条件，这实际也是为加入WTO创造条件，APEC对中国意义重大。

作者介绍：宫占奎 南开大学国际经济研究所