我国城镇化土地利用的现状.问题.与对策

我国城镇化土地利用的现状、问题、与对策

摘 要：通过分析我国城镇化进程中的现状，指出我国目前城镇化进程中土地利用中的主要矛盾和需要解决的问题，提出其应对措施，并指出土地整理是推进我国城镇化进程的有效方法，强调只有做到在保证经济建设必须用地的同时，实现耕地的总量动态平衡，才能实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。

关键词：城镇化进程、耕地保护、土地整理

一、对城镇化的基本认识

城镇化是随着社会经济进步而产生的农村和城镇聚集 ，农业人口向非农业人口转化 ， 城乡生产要素、 产业结构互动和重组的过程。城镇化意味着城市规模的扩大和城市人口的增多， 意味着社会投资向工商业的比重加大。土地作为一种必要的生产要素，由于其本身的稀缺性，也会由农用地向建设用地转化。推进城市化进程，加快城市发展已成为我国经济发展的重要内容。城市化的发展必然会使城市数量增加和用地规模的扩大。

二、城镇化的发展现状

二十一世纪，随着我国城镇化进程的不断加快，城乡结合也进入快速发展的新时期。作为城市与农村结合的过渡，城乡结合是城市的边缘区，也是农村的边缘区，市城乡用地的焦点区域和城市扩增的前沿阵地，也是城乡用地矛盾最为激烈的集中区。城乡二元制土地管理制度造成部分地区无管制，部分地方双管制等矛盾普遍存在。由此引发土地利用无序现象十分严重，主要表现有：违法占地、乱占乱用、黑市交易、规划失控、管理混乱、污染严重等等，对城市经济发展、社会和谐都产生了严重影响。

三、我国城镇化发展中土地利用存在的问题

我国小城镇建设土地利用的问题人口多、 人均耕地少 、耕地后备资源不足是我 国的基本国情。我国城镇建设进程中土地利用面临的突出问题：

一方面人 口不断增加 ，为确保粮食安全， 解决十几亿人口吃饭问题 ， 现有耕地数量不能再减少 ；

另一方面，我国正处在工业化中期， 随着经济建设 的发展及工业化 、 城市化的进程 ，不可避免地还要 占用部分土地 ， 而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少 、质量差 、开垦难度大和生态环境等诸多 因素的限制 ，潜力十分有限。土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一，改革开放以来 ，随着我国城镇化步伐加快 ， 小城镇数量猛增 ，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出， 并逐渐成为小城镇建设与发展不可忽视的制约因素 城镇化发展带给土地利用的问题具体表现：

1、耕地数量减少耕快。随着人口的增加 ，耕地减少，人地矛盾突出，社会经济发展和城市化水平提高 ， 使建设用地 、工矿企业用地 、交通拓展用地、农村私房建设不断增加 ， 不仅占用了一定数量的耕地，且多数用地为优质 良田。

2、土地浪费严重。土地利用不合理现象严重 ， 土地利用方式单一 ，经营管理粗放， 土地利用结构调整， 农民在强大的负担面前 ，面对经济效益低下， 弃耕 、抛荒现象时有发生。

3、耕地质量下降。重用轻养 ， 短期行为明显， 对农用地的投入减少 ， 加之局部地区的水土流失 ， 部分灾毁耕地难以得到及时恢复 ， 进一步加剧了耕地总体质量恶化。

4、土地利用规划相对滞后，我国小城镇 的大发展早， 而我国的土地利用规划编制与实施工作则相对较慢国家土地管理局成立之后，且长期缺乏严密科学规范， 与城市规划脱节， 土地利用规划缺乏应有的权威性 、指导性和实效性。土地利用规划的滞后是目前我国小城镇建设 中缺乏统筹和长远考虑，遍地开花，盲目贪大求全，追求高标准，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一

5、偏重规模扩张导致土地资源粗放利用严重。在小城镇建设中，各地一窝蜂建开发区、新区 但囿于当地经济实力，许多开发区资金、项 目不到位 ，致使大量土地“ 圈而不用” ，土地长期闲置。部分地区虽然开发项 目得到落实， 但由于地价低廉， 因而建设用地大手大脚。在城镇规划中对于工业 、商业 、住宅等各功能区分布不合理 ，混杂现象很普遍。对生态和环境保护重视不够， 生活环境反而较大城市差。

6、建设用地利用结构不合理。目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大、 公共设施用地和绿化比重偏少、公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地 布局方 面， 存 在着乡镇企业 、村庄和小城镇布局过于分散 、城镇内部道路建设不规范 、功能分区不明显 、建筑密度和容积率低 、建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构不合理 、土地利用率低下 、城市集聚效益降低、 生态环境较差 、城市的自然人文景观缺少特色。

7、城镇建设占用影响了耕地保护和粮食安全。随着城镇建设占用耕地越来越严重，依赖耕地的粮食生产及其引发的粮食安全再次受到国人关注。1996—2005年间全国粮食总产量除在1998年达到历史最高的51 229．53万吨后，一直处于下降态势，并于2003年达到20世纪90年代以来的最低谷(43 069．53万吨) ，2004年后开始缓慢恢复，但总体上来说，1996～2005年间全国粮食总产仍以下降为主。虽然粮食生产影响因素很多，但在粮食生产技术未出现较大革新之前，耕地面积减少毫无疑问是引起粮食产量下降的最主要原因之一。

四、我国城乡化土地利用的对策

作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应该为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础，也有违和谐社会建设初衷。

1、 建立完善的土地利用总体规划体系。

地资源是有限的， 如何利用有限的土地资源是有关国计民生的大事。尤其足我圈这样疆土广大的国家， 更应该重视有计划地开发利用土地 ， 结合各地的国民经济和社会发展规划 、 国土整治和资源环境保护的要求 、 土地供给能力以及各项建设对土地的需求 ， 进行总体规划 ， 避免重复建设， 浪费土地资源。小城镇建设不仅关系到自身发展， 而且事关 区域乃至全国人 口、 资源、环境与社会经济发展全局。小城镇发展战略不仅要因地制宜、 科学选择以充分发挥地方优势 ， 而且要始终坚持法定的 规划原则。以小城镇土地利用总体规划、 基本农 田保护规划为龙头， 以区域土地利用综合效益最大化为目标 ， 科学 、 合理地确定小城镇用地规模 和布局 。这就需要在小城镇建设过程中充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展 的引导和调控作用， 坚持用途管制制度， 在节约 、 集约用地 的同时， 加大土地整理力度 ， 努力促进农村人 口向小城镇集 中， 乡镇企业向工业小区集 中， 耕地向规模经营集 中， 使原来分散的小企业经过搬迁， 旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。根据《 中华人民共和国土地管理法》 的规定 ， 在我 国土地利用总体规划应按照原则编制 ： ①严格保护基本农田， 控制非农业建设 占用农用地； ②提高土地利用率； ③统筹安排各类 、 各区域用地 ； ④保护和改善生态环境 ， 保障土地的可持续利用； ⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。此外 ， 下级土地利用总体规划应当依据上一

级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标 ， 耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标 ， 而城市建设用地规模应 当符合 国家规定 的标准， 充分利用现有建设用地 ， 不 占或者尽量少 占农用地。城市的总体规划和村庄 、 集镇 的规划 ， 应 当与土地利用总体规划相衔接 ， 规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定 的建设用地规模。依据以供给确定需求和用途管制制度， 自上而下、 层层控制，有选择 、 有重点 、 合理有序地渐进发展小城镇。在城乡用地总量的调控上必须做到农村居 民点整理补充耕地大于城镇建设 占用耕地。过去虽也这样强调， 但完成的并不好。建议新规划应大力开展农村居民点整治工作， 在农村居民点整理上要引人激励机制 ， 一是允许新增建设用地有偿使用费用于农村居 民点整治(不应再过于强调出耕地 比率) ， 二是城镇用地指标与农村居民点整理指标应直接挂钩 ， 农村居民点整理新增耕地， 经批准后可直接转换为城镇发展 占用耕地指标。 在编制完善土地利用总体规划的同时 ， 树立城乡用地规划一体化的观念 ， 将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中， 并充分考虑村镇体系规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用， 建立起统一协调的小城镇区域规划体系， 避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节， 防止小城镇建设片面追求外延式发展规模 ， 用地粗放 、 浪费土地和乱 占、 滥用耕地的现象， 使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道

2、 坚持注重土地数量增加和质量提高并重。

在有利于生态环境优化的前提下 ， 应力争耕地数量的增加和质量的提高并重，保证补充的耕地质量不下降并有较大幅度的提高 ， 使耕地总量的动态平衡不是数量的平衡 ， 而是数量和质量的双平衡。首先， 国家有关部门应能制定出相应的可操作 的土地整理质量标准， 使土地整理质量的提高有章可循 ； 其次 ，应对整理增加的耕地进行地力鉴定。凡是对整理对象的土地其适宜性评价为不宜用作耕地的土地 ， 政府部门不应投资对其进行整理 ； 凡是通过土地整理 ， 用作补充耕地的地力或耕地的总生产能力与已占用的耕地是不相对等的， 政府部 门在验收时坚决不予验收合格。

3、实施土地用途之间的置换。

农用地之间置换。通过土地开发整理 ， 不断改善农业生产条件 ， 保护和改善生态环境 ， 按照土地利用总体规划分区实施土地用途管制的要求， 合理调整土地利用结构 ，优化配置农用地资源， 对开发整理出的土地能作为耕地的不得用于其他用途， 通过土地置换 ，应把 园地、 林地、 渔池和建设用地按土地用途分区重新配置 ， 采取园地 、 林地上山，渔池下滩等措施。

建设用地之间的置换。将零星分散于耕地中的农村居民点用地 、 乡镇村工矿用地 ， 通过土地置换， 调整到旧村改造和乡镇工业小区闲置土地内， 提高建设用地的利用效率。建设用地与农用地之间的置换。按照土地利用总体规划，在确保项 目区内建设用地总量不增加， 耕地面积不减少， 并力争有所增加 ， 质量有所提高的前提下， 鼓励农 民在中心村 、 集镇集 中建房， 乡镇企业搬迁入工业小区， 在土地利用总体规划确定的村庄建设用地圈内选址建设。新址 占地面积应少于旧址面积 ， 不得 占用基本农 田， 确需占用耕地的， 经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准， 可以与腾出采的旧址(如旧宅 、 旧地) 整理后增加的耕地进行置换， 其建设用地可以不 占用年度建设占用耕地计划指标

因地制宜 ， 科学地选择区域小城镇发展模式和用地模式小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物 ， 小城镇的发展是区域经济发展在空间上的综合体现。在小城镇发展过程 中， 由于小城镇所处的 自然条件和地理区位条件的优劣，社会经济发展水平的不平衡 ， 小城镇的发展存在着明显的阶段性 、 区域差异性和等级体系特征。从 区位因素分析， 目前我国城镇可以归纳为位于大中城市郊区的“ 城郊型” ， 位于重要交通干线或重要交通干线

交叉部位的“ 交通型” ， 位于边境线附近的“ 边界型” ， 以及若干类型兼而有之的“ 复合型” 4 种类型。从形成的动因分析 ， 有通过乡镇企业倔起而逐步发展起来的“ 乡镇企业型” ， 有通过外来加工发展起来 的“ 加工贸易型” ， 有商业贸易集散地发展起来 的“ 商贸集散地型” ， 还有依托发达的工业或支柱产业发展起来 的“ 支柱产业型” 等。不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规律 ， 对应不同的土地政策和土地利用模式； 不同类型的小城镇用地指标， 应根据小城镇发展的用地需求特征区别对待

结语

城镇化和耕地保护在社会经济发展 中都 占有极其重要的地位 ， 二者之间既相互制约又相互促进 ， 在实际工作 中要注意处理好耕地保护和城镇化两者之间的关系， 做到健康、 协调发展。只有解决我国“ 吃饭” 与“ 建设” 的用地矛盾， 加大土地整理的力度 ， 做到在保证经济建设必须用地的同时， 实现耕地的总量动态平衡 ， 才能实现土地资源的可持续利用和经济 、 社会的可持续发展。中国城镇化快速发展阶段正面临日益严重的土地利用问题，而对这些问题从主客观方面进行原因探析，进而采取有利于问题解决的针对性措施，对于稳固城镇化的土地资源基础、促进城镇化健康发展乃至确保国民经济稳定健康发展都不无裨益，这也正是我们接下来将要开展的工作。