行政复议与行政诉讼的联系与区别

一、 行政复议的概念与特征

行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

其特征：

1. 行政复议以具体行政行为的存在和争议的存在为前提。

2. 行政复议是一种由作为行政相对人的公民、法人或者其他组织提出申请引起的，复

议机关对有争议的具体行政行为进行审查的制度。

3. 行政复议是一种由上一级行政机关或法律规定的复议机关对作出有争议的具体行

政行为进行审查的制度，所以它是一种行政机关内部的层级审查制度。

4. 行政复议是一种对行政行为的合法性和适当性进行全面审查的制度，这不同于司法

审查，法院不能代替行政机关行使行政权，所以司法审查一般是审查行政行为的合法性，不审查具体行政行为的适当性。

5. 行政复议是一种严格按法定程序进行的行政活动，复议参加人的构成，参加人的权

利义务，复议活动的步骤、过程、方式、方法，都由行政复议法加以规范，不得偏离法定程序。

二、 行政诉讼的概念与特征

我国的行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依照行政诉讼法和有关法律、法规向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度。

其特征：

1. 行政诉讼所要解决的是行政争议。行政争议是行政机关在行使行政职权过程中与公

民、法人或者其他组织之间发生的争议。

2. 行政诉讼中原告、被告具有恒定性。行政诉讼的原告只能是作为行政相对人的公民、

法人或者其他组织。行政诉讼的被告只能是行使行政权力，作出具体行政行为的行政机关，以及法律、法规授权实施某种具体行政行为的组织。

3. 行政诉讼的客体是行政相对人认为侵犯其合法权益的具体行政行为。行政机关制定

具有普遍约束力的行政法规、规章和其他规范性文件的行为，属于抽象行政行为，不能成为行政诉讼的客体。

4. 行政诉讼是人民法院按司法程序解决行政争议的活动。

三、 两者的联系

虽然行政复议与行政诉讼是两种不同的权利救济手段，但这并不影响它们之间存在的密切联系。行政复议与行政诉讼的联系主要体现为：

1. 产生的根据相同。行政复议与行政诉讼都以行政争议为处理对象。行政复议与行政

诉讼，旨在解决行政纠纷，不解决民事纠纷。两者均以保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权为宗旨。

2. 目的和作用相同。行政复议与行政诉讼都是一种权利救济手段。两者都对行政主体

的具体行政行为进行监督，纠正违法和不当。行政复议和行政诉讼都属于救济行为，都具有事后性和依申请的性质，即它们都是事后的一种监督手段，且又须以行政相对人的提起为前提条件。

3. 审查的对象基本相同。都要对具体行政行为是否合法进行审查，只是复议机关作为

行政机关，所以审查范围要宽一些。可以同时审查具体行政行为的合理性，以及作为具体行政行为依据的规章以下规范性文件。

4. 产生的条件相同。都是一种依申请启动的活动。两种程序的启动，都有赖于相对人

的申请。

5. 法律关系相似。在解决争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁决者，

所以行政复议属于行政司法的范围，与法院的审判活动有不少相似的地方。

6. 在适用的原则、程序上也有不少相似的地方。二者的受案范围基本相同，所作出的

裁决种类和执行手段也基本相同。原具体行政行为不停止执行、行政机关负举证责任、不适用调解等原则，在行政复议和行政诉讼中都适用。

四、 两者的区别

行政复议与行政诉讼虽有诸多共同点，但毕竟是解决行政争议的两种不同方式，相互间存在明显区别，这主要体现在：

1. 性质不同。行政复议与行政诉讼的处理机关是不同的，前者是行政机关，后者是人

民法院，即司法机关，这决定了它们行为性质上的区别：行政复议机关的复议行为属于行政行为；而人民法院审理行政案件的活动属于司法活动。前者受行政程序法即行政复议法调整，后者则受诉讼法即行政诉讼法支配。

2. 受案范围不同。行政复议范围大于行政诉讼范围。属于行政诉讼范围的，必然属于

行政复议范围；但属于行政复议范围的，未必属于行政诉讼的范围。

3. 审查标准不同。行政复议与行政诉讼都以具体行政行为为审查对象，但其审查标准

是不同的。行政复议对具体行政行为是否合法与适当进行审查；行政诉讼原则上只对具体行政行为是否合法进行审查，对不适当的具体行政行为不予审查。此外，行政复议法对复议的申请范围作了扩大的规定，公民、法人或其他组织的合法权益受到更全面的保护。

4. 审理方式和审理制度不同。行政复议一般实行书面复议制度，也就是说复议机关在

审理复议案件时，仅就行政案件的书面材料进行审查，不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到庭，这样可以节省时间精力和费用；而行政诉讼一般不实行书面审理制度，当事人双方必须到庭，相互答辩。行政复议实行一级复议制，也就是说对复议机关的复议决定，一般不得再请求复议；而行政诉讼实行两审终审制，当事人对一审裁判不服的，可依法向上一级人民法院提起上诉。

5. 处理权限不同。行政复议机关在复议中解决纠纷的权限与人民法院在行政诉讼中解

决纠纷的权限大有区别。行政复议机关通过对原具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查，依法可作出维持、责令履行、撤销、变更、确认、赔偿损失等行政复议决定。行政复议以变更原处理决定为常见，而行政诉讼则只能对显失公正的行政处罚予以变更。这是因为，在行政复议中，审查机关与被审查机关属于同一系统(行政)主体，而在行政诉讼中，审查机关是司法机关，被审查机关则是行政机关，是两个不同系统的主体，它们受到行政机关与司法机关分工的约束。

6. 处理依据不同。行政复议案件的审理以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上

级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据；而行政诉讼案件的审理则只能以法律、行政法规和地方性法规为依据，以行政规章为参照。

7. 法律效力不同。除终局复议外，复议决定不具有最终的法律效力；而行政诉讼的终

审判决则具有最终的法律效力，当事人必须遵行。

五、 行政复议与行政诉讼的改革与建议

从理论上说，我国立法对行政复议与行政诉讼衔接关系多元化的处理具有一定的合理性，但从实证角度来看还存在严重缺陷，具体表现在以下三个方面：

1. 设置标准不明确、无规律可循。

2. 设置不利于当事人合法权益的维护，影响到行政纠纷及时、公正的处理。

3. 设置的正当性不足，行政权与司法权相互侵蚀的现象十分严重。

在我国，无论是法律所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，抑或是因为当

事人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。尤其是在我国已经正式加入WTO以后，如果不对这些行政终审的规定进行修改，势必就会与WTO所确立的争端解决机制相冲突，且直接违背了我国入世的有关承诺。为此，必须逐步取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位。具体步骤如下：

第一，对《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条及《行政复议法》第14条进行修改，赋予当事人救济的自主选择权，彻底废除所谓的终局性选择模式。

第二，仿效我国全国人大常委会对《商标法》及《专利法》中有关复审决定终局性规定的修改，废除《集会游行示威法》第13条及《行政复议法》第30条第2款的规定，逐步缩小《行政诉讼法》第12条第4项有关

第三，鉴于我国目前行政复议与行政诉讼在受案范围、审查范围上存在诸多脱节现象，并考虑到全面修改现行《行政诉讼法》尚待时日的现实，对于行政复议机关针对

第四，待时机成熟之际，适时地对现行《行政诉讼法》进行全面修改，正式确立司法最终原则，并对必须排除司法审查的行政行为进行明确而严格的限定。也就是说，一切行政行为都可以接受司法审查，只有国家行为、行政立法行为等极少数行为才能被豁免司法审查。

比较研究的最终目的在于为国内相关问题的解决提供镜鉴。正如法国著名比较法学家达维德教授所言：