东亚非传统安全: 多边合作与制度建设

·64· 《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期）

东亚非传统安全：

多边合作与制度建设

刘 卿

【内容提要】近年来，非传统安全威胁给东亚地区经济社会造成严重危害。为此东亚各国加强区域合作，取得一定成效。然而，东亚非传统安全合作还面临各种困难与问题。要克服合作中的障碍，各国还需加强区域认同和制度建设。

【关键词】东亚 非传统安全 区域认同 制度建设

【作者简介】中国国际问题研究所美国研究部副主任,博士

近年来，各类非传统安全威胁给东亚地区经济社会造成严重危害。面对共同威胁，东亚各国加强区域合作，并在诸多领域取得一定成效。然而，由于历史和现实等方面原因，东亚非传统安全合作还面临各种困难与问题。要克服合作中的障碍，东亚各国还需加强区域认同和制度建设。

一、东亚面临的主要非传统安全威胁

当前世界面临的非传统安全威胁大致可分三类：第一类是人类社会对自然认识不足而难以抗拒或不可抗拒的自然灾害，包括流行疾病威胁和地质灾害，如登革热、SARS、艾滋病、地震、海啸、洪水等；第二类是人类自身（疏忽或故意）对社会造成的威胁，包括对人身财产安全以及经济社会稳定的威胁，如跨国犯罪、毒品走私、恐怖主义、金融危机等威胁；第三类是人类利用自然不当而造成的威胁，包括资源短缺、环境污染、生态破坏等威胁。在东亚地区，这三类非传统安全威胁都存在，就影响的跨国性和解决问题需要国际合作而言，其中最主要的有以下几种：

（一）不可抗地质灾害。东亚是地质灾害频发区，其中，地震和海啸威胁最为严重。1995年1月，日本阪神地带发生半个世纪以来破坏最严重的一次

东亚非传统安全：多边合作与制度建设 ·65· 地震，造成6000多人死亡，34万人无家可归。2004年12月，印度洋发生人类有史以来最大的海啸灾难，近30万人遇难，100多万人流离失所。在10多个国家受灾中，东南亚灾情最为严重，印尼遇难人数24万，泰国、马来西亚等国都有不同程度的人员伤亡。

（二）传染性疾病威胁。艾滋病等传染性疾病跨国传播是严重威胁东亚各国人民身体健康和社会稳定的重要非传统安全问题之一。东亚已成为全球艾滋病病毒传播最为迅速的地区。2004年艾滋病病毒携带者达110万人，两年内增长率高达56％。2003年、2004年发生在中国和东南亚的SARS 不仅给本地区造成直接经济损失和人员死亡，还给国际交往带来极大恐慌。比如，2003年5月，全球110个国家限制中国人前往旅游，有的甚至拒绝中国人入境，中国在极短的时间内陷入前所未有的孤立。

（三）三股恶势力的威胁。东亚不少国家不同程度受到恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义威胁。伊斯兰祈祷团等恐怖组织严重威胁着印尼、菲律宾等国人身和财产安全；有“基地”组织背景的“东突”组织严重危害中国国家安全；伊拉克“人质事件”已给日、韩敲响了恐怖袭击警钟；菲律宾、印尼和泰国南部的分离主义军事叛乱，没有根本缓解；“台独”势力直接危害中国领土完整，而且还影响了整个东亚的稳定与和平发展环境。

（四）有组织的跨国犯罪。东南亚缅、老、泰交界的“金三角”地区，与中国相邻的阿富汗、伊朗、巴基斯坦交界的“金新月”地带，是世界臭名昭著的毒品生产基地。毒品犯罪集团化、网络化甚至武装化，给东亚带来一系列与毒品有关的艾滋病传染、武器走私等问题，而且毒品走私还助长了恐怖主义活动的蔓延，一些恐怖组织“以毒养毒”。此外，东亚人口贩卖和海盗问题也十分严重。湄公河流域人口贩卖十分猖獗；东南亚水域海盗袭击频发，有组织、有预谋、手段先进的恐怖主义袭击正在成为更严重的海事威胁。

（五）资源短缺的威胁。东亚多数国家能源短缺，且主要依赖从中东、中亚等局势动荡地区的进口，航运通道和石油管道受战争和海盗威胁。东亚国家还存在海洋资源争议问题：日韩俄在日本海的争议；中日韩围绕东海划分的争议；中国与东南亚国家在南海的争议；马来西亚、越南、泰国之间的泰国湾海域争议；马来西亚、印尼、菲律宾在苏拉威西海域的争议，等等。随着油气等战略资源供应紧张，这些海域争议日趋激烈。

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（六）环境保护面临的威胁。随着东亚经济快速增长，包括水资源在内的环境污染和破坏越来越严重。涵盖中、俄、蒙、朝四国部分领土的黑龙江流域，水质污染严重，夏季严重枯水，生物物种减少，土壤沙化导致沙尘暴频发。澜沧江-湄公河流域流经中、老、缅、泰、柬、越六国，生态环境也非常严峻：澜沧江流域土壤侵蚀严重，自然灾害频发；有色金属冶炼等行业严重破坏水质；湄公河中游地区森林覆盖率下降，水土流失和滑坡严重。

（七）外部经济压力与风险。1985年，在美国压力下，日元被迫升值，造成日本“泡沫经济”，使日本经济在20世纪最后10年一蹶不振。1997年席卷东亚的金融危机，给本地区经济带来沉重打击。韩、泰、马、印尼经济损失近6000亿美元，按美元计算的人均收入水平一下倒退10多年。①一些国家还严重出现社会动荡和政权更迭，甚至发生持续的种族冲突、社会骚乱。目前，人民币又面临升值压力，在中国金融部门还未完全准备好之前，尤其是人民币升值对中国经济、东亚经济乃至世界经济的影响尚不明朗情况下，人民币对美元汇率大幅变动，很可能对东亚地区经济安全造成巨大冲击。

二、多边合作现状

非传统安全问题严重威胁东亚地区经济社会稳定，在客观上形成了推动东亚国家非传统安全多边合作的强大动力。近年来，东亚各国非传统安全合作已经起步，无论是第一轨道还是第二轨道的对话，都有较大发展。

（一）第一轨道对话与合作

目前，东亚还没有纯粹的非传统安全多边合作机制，政府间合作主要是在10+3、10+1框架下和东盟地区论坛中进行。

（1）10＋3框架下整个东亚国家非传统安全的对话与合作。1997年，东亚金融危机促成了东盟与中、日、韩“10＋3”机制的形成。2000年，东盟与中日韩签订“清迈协定”，共同应对投机行为，预防货币贬值。2004年1月，东盟与中日韩召开首届“打击跨国犯罪部长级会议”，启动10＋3合作框架下公安部长会议机制。2005年8月，东盟与中日韩首都警方签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，提出各方应根据需要，建① 林毅夫：“东南亚金融危机的经验教训与我国的产业发展政策”，载《经济科学》，1998年第2期，第5页。

东亚非传统安全：多边合作与制度建设 ·67· 立警务联络制度，并在恐怖主义、贩毒、洗钱、跨国有组织犯罪、计算机犯罪等领域加强区内信息交流，密切彼此之间的协调与合作。

（2）东盟各国之间的合作。东盟在反恐和打击跨国犯罪等方面的合作已渐入机制化轨道。2001年、2002年，东盟第七次、第八次高峰会议上均发表了反恐联合声明。2003年7月，东盟在马来西亚成立反恐中心，研究反恐对策和培训官员。9月，东盟武装部队首脑会议把反恐合作列为最重要的议题。2004年11月，第10届东盟领导人峰会上，各国签订了《东盟打击人口贩卖的声明》，并承诺继续加强打击洗钱等其他跨国犯罪活动。2005年1月，东盟国家武装部队首脑会议讨论了成员国在处理突发事件方面加强合作问题。9月，新、马、泰和印尼启动四国马六甲海峡“空中联合巡逻机制”。

（3）10＋3框架下中日韩之间的合作。主要体现在环境保护、地震救灾、打击跨国犯罪等方面。从1999年开始，中日韩启动10＋3框架下环境部长会议机制，在防治沙尘暴、保护海洋环境等方面初步取得了成效。比如，建立了沙尘暴监测和早期预警网络机制和东亚酸沉降监测网络，启动西北太平洋行动计划以及东北亚次区域环境合作计划。在防灾治灾合作方面，2004年10月，中日韩地震局长举行首次会议，同意加强观察数据的实时交换以及技术与基础研究信息的交流。三国移民管理机构还就恐怖主义、贩卖人口、贩毒等举行研讨会，相互交流信息。

（4）10+1框架下中国与东盟的合作。主要体现在打击跨国犯罪、卫生医疗等方面。2000年中国与东盟签订了《禁毒行动计划》。2001年中、老、缅、泰四国举行禁毒合作部长级会议，发表《北京宣言》。2002年，中国与东盟发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，确定现阶段重点合作领域“为打击贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等”①。2003年4月，中国和东盟举行针对“非典”特别首脑会议，签订了《防止“非典”联合声明》，启动10＋1框架下的公共卫生合作机制。2004年1月，中国与东盟又签署了《非传统安全领域合作谅解备忘录》，强调进一步加强双边合作。总的来看，中国与东盟非传统安全合作还有待于进一步扩大，尤其是在经济安全、能源竞争等领域。 ① 《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，载《人民日报》，2002年11月14日，第三版。

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（5）10+1框架下日本与东盟的合作。起步比中国与东盟合作晚，主要是在打击海盗和反恐等方面的合作。2003年12月，日与东盟发表《东京宣言》，“争取建立理解亚洲传统与价值的共同体”，加强非传统安全合作。在打击海盗方面，日派出官员训练东南亚国家警官，海上保安厅还与新加坡沿岸警备队联合举行反海盗演习。在反恐方面，2004年11月，日与东盟签署了《打击国际恐怖主义合作联合宣言》。日还考虑与新、马、印尼等国组建一支海上反恐巡逻队，以应付马六甲海峡等海域的紧急情况发生。总体来讲，日与东盟非传统安全双边合作渠道还不多，合作领域还需进一步拓展。

（6）东盟地区论坛（ARF）。ARF 是东亚地区最重要的、正式的安全对话机制，对促进东亚非传统安全合作起着十分重要的作用。自1994年成立以来，在核不扩散、海上安全和预防性外交等方面，发表多份主席声明，举行一系列研讨会，建立相应工作组。1998年，ARF 外长会议集中讨论了东亚金融危机。1999年，ARF外长会议重点讨论了日趋复杂的跨国安全问题。2002年，在东盟地区论坛上，东盟外长在联合公报中提出要联合打击贩毒、偷渡和洗钱、海盗等海上跨国犯罪。在ARF 框架下一些国家还举行了抢险救灾、反海盗等会议和培训班。2005年7月，ARF 联合声明强调，要加强减灾和应急援助的地区协调与合作。

（7）亚太经济合作组织（APEC）。1989年成立的APEC是亚太地区重要的合作平台。近年来，APEC内的多边论坛越来越重视非传统安全合作，专门成立了海洋资源保护小组和反恐工作小组。APEC领导人非正式会议把非传统安全列为重要的议题：2001年、2002年两次会议都发表了《反恐声明》；2003年发表《领导人宣言》，强调共同应对恐怖主义和其他跨国安全挑战；2004年发表《圣地亚哥宣言》，“以显示亚太经合组织决心集体应对恐怖主义及其给本地区人民和经济带来的严重威胁”①，领导人还核准了关于APEC防治艾滋病的倡议，表示共同应对SARS、禽流感等传染性疾病威胁的决心。

（二）第二轨道对话

亚太安全合作理事会、东北亚合作对话等机制为东亚非传统安全合作提供了范例。 ① 12th APEC Economic Leaders’ Meeting Santiago Declaration,“One Community, Our Future”, Santiago de Chile20-21 November 2004http://www.apec2004.cl/documentos/Final_Declaration_ AELM.pdf

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（1）亚太安全合作理事会（CSCAP）。CSCAP 把亚太地区的安全研究机构和有着广泛基础的成员国委员会连结在一起。1993年成立以来，CSCAP 一方面为东盟地区论坛提供直接支持，另一方面积极寻求其他形式的第二轨道外交，为各国海事、警察、外交和司法等部门牵线搭桥。CSCAP下设的六个研究小组，即海事安全合作能力建设研究小组、反国际恐怖主义研究小组、人口贩运研究小组、防扩散研究小组、东北亚多边安全框架研究小组以及维和研究小组，直接或间接与非传统安全有关。

（2）东北亚合作对话会。1993年成立，在增进东北亚国家相互理解信任与合作发挥了重要作用。对话会把本地区的政府官员、学者聚集在一起，共同讨论各方所关心的政治、安全和经济问题。非传统安全问题是历届对话会重要的议题之一。1997年纽约会议集中讨论了能源安全和海事安全问题；1998年莫斯科会议把南亚核爆炸和亚洲金融危机列为主要讨论问题；2002年东京会议专门讨论反恐合作问题。

（3）南中国海问题研讨会。1990年成立，主要讨论南中国海的海洋环境、生态保护、航运安全、政治安全与领土管辖等问题，在加强南海地区海洋资源信息交流和增进信任等方面发挥重要作用。1997年、1998年两次会议集中讨论了海洋环境保护问题；1999年会议强调加强海运与信息安全合作问题；2003年会议原则上通过了菲律宾提出的巴拉望生物多样性考察项目和中方的南海数据库项目实施建议。

三、困难与障碍

由于对非传统安全的认知、区域安全的认同以及政治历史等方面的原因，东亚非传统安全合作无论是倡议还是实际操作，都遇到各种困难与障碍。

（一）各国对非传统安全概念理解和关注点不同。一些国家认为属于非传统安全的问题但在另一些国家看来却是传统安全问题。日美认为，朝核问题与核武器扩散密切相连，是其主要的非传统安全威胁，主张采用外交和武力威胁相结合方法解决；朝则认为在没有安全保证情况下，发展核武器是为了阻止美日军事同盟的军事威胁、捍卫国家主权、政权生存的重要手段；俄中韩则将朝核问题视为传统安全问题的延伸，反对用强制手段解决。即便都认为是非传统安全问题，但各国关注点、侧重点不同。日在20世纪80年代就把粮食安全

·70· 《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期） 和能源安全看成是本国重要的非传统安全，把它们列入国家安全战略之中；而东南亚国家把恐怖袭击、非法移民、毒品走私、传染性疾病作为国家非传统安全重中之重。此外，各国在合作的领域、合作方式也有很大分歧。

（二）国家对地区认同不如欧盟。加强东亚地区非传统安全合作，取决于是否出现合力建设东亚地区的集体政治意志、坚定政治承诺。然而，东亚在很大程度上是由地理邻近而向心力不足的国家组成，其地区性的内容与表现形式不同于欧洲：发展不平衡、文化差异大、制度不同、相互猜忌。在东亚地区，有的国家对历史上的军国主义扩张罪行不愿真正反省，不愿从过去的错误中汲取教训；有的还存在领土争端；有的认为他国的发展构成了对自己的挑战，威胁本国的优势地位。可见，要塑造集体主义意识，彻底消除某些国家依然故我的思想，还有很长路要走。

（三）次区域非传统安全合作的起始和速度不同。由于东南亚经济增长较为平衡，有共同处理区内安全的意愿，有像东盟和10＋1这样越来越成熟的机制，因此，东南亚安全合作速度快。而东北亚却难以摆脱历史遗产的纠葛，朝鲜半岛南北对峙依然，美日、美韩军事同盟仍存。此外，东北亚非传统安全问题与传统安全问题纠缠不清，武器走私问题与大规模杀伤性武器扩散分不开，非法移民与威胁边境安全相连。比东南亚更为复杂的安全形势，制约了东北亚传统与非传统安全合作，使其明显落后于东南亚。

（四）直至目前，大多数多边合作只停留在建立软性的机制、发表宣言和对话等基础上，而加强司法合作等实际行动却不多见。各国在打击恐怖主义和跨国犯罪等方面的合作取得了一些成绩，但总的看来，大多数合作尚未充分机制化，许多合作还停留在论坛讨论层面，成果主要体现为各种倡议、宣言、会议等等，从而使这种合作未能发挥其应有的功能。这与东亚国家缺乏政治意愿、机制能力不强，以及缺乏法律约束有关。

（五）主权威胁依然是东亚各国普遍关注的安全问题。近代以来，东亚许多国家尤其是东亚国家深受西方殖民主义统治之苦、日本军国主义侵略扩张之害。冷战时期，区内一些国家又曾互相对抗与敌视，甚至发生冲突乃至战争。冷战结束后，两种制度的对立和斗争在东亚仍然存在，并不时激化地区紧张局势；传统的军事同盟并没有解散，反而得到加强；一些政府担心一旦不能有效处理非传统安全问题而成为“失败国家”，就可能招致外部势力干涉，甚至“政

东亚非传统安全：多边合作与制度建设 ·71· 权更替”威胁。由于东亚地区冷战阴影仍存，多数国家仍把捍卫国家主权放在国家安全和国家利益优先考虑位置，对地区某些非传统安全合作存在戒心。

（六）受区域外因素的干扰。在欧洲安全合作发展过程中，美国起着巨大的推动作用。虽然在欧洲独立意识增强后美国动力减弱，但美国并不反对欧洲安全合作。然而，东亚安全合作一开始就受到美国的牵制。美国担心东亚安全合作会加强东亚地区主义，进而影响其在东亚地区的军事存在和现实利益，因而不倡导或支持建立东亚区域安全组织或次区域组织。虽然美国也参与了东亚的非传统安全合作，但更多地是从自己全球战略出发。而一些东亚国家之所以加强同美国合作，除了出自本国安全考虑外，还欲借美国之力以牵制区内大国，营造有利于自身的安全环境。

（七）“第二轨道”动力不足。“第二轨道”提出敏感的战略性建议，避开了政府官方对话的艰难选择；同时，由于参与者有了对各种观点进行详细审查的更大回旋空间，使这些观点成为对政府更具说服力、更值得关注的建议。但东亚二轨外交也面临困境：渠道不多；经费不足；活动能力欠缺；政府官员的参加使其独立性受质疑；所作决定不具约束力，等等。

四、政策建议

随着非传统安全问题在地区安全合作中地位上升，我与地区各国的安全合作领域增多，在推动地区安全合作中的回旋空间扩大。我宜充分利用目前地区非传统安全合作正在走向机制化之机，以强化地区安全认同、淡化我实力迅速增长给地区国家带来的心理冲击为出发点，妥善、灵活、渐进地推进地区非传统安全合作，以非传统安全合作促进传统安全合作，从而营造有利于我和平发展的地区安全环境。

（一）加强人员往来，增强纽带关系，营造“安全共同体”的舆论环境，培养有利于非传统安全合作的社会基础。我作为正在复兴的大国，强化地区安全认同感有利于化解我在实力快速增长中带来的冲击。我可多管齐下，塑造地区安全共识尤其是“东亚安全共同体”概念，提升软实力。一是加强同地区各国的人员往来尤其是与安全专家和技术官僚之间的交流，建立各种交往渠道，扩大和加深地区文化、教育和卫生对话与合作。二是政策扶持我环境保护组织、流行病防治组织等民间团体向地区多边利益组织发展，使跨国的、功能性的利

·72· 《国际问题论坛》2007年夏季号（总第47期） 益团体成为地区相互依存的纽带。三是避免激化敏感历史问题，让历史问题成为学术研讨话题，而不是现实交往的障碍。四是善用公共媒体，做好疏通、说服工作，加强沟通与合作，提升对地区利益的关注，使地区共同安全和安全相互主义成为百姓普遍关注的话题，塑造地区安全合作的民意基础。

（二）利用各种管道适时提出我非传统安全合作的原则、倡议和政策主张，有侧重地推动地区非传统安全合作的制度建设。我在某些重点领域推出的一整套具体的、细致的合作方案，得到了区内各国的赞同，并形成该领域的重要合作规范，促进了地区非传统安全合作的机制化、法制化。我宜强化已有的制度安排，深化已开辟的各类合作领域。利用各种国际组织、安全磋商会议等双边、多边渠道，提出我加强地区非传统安全合作的原则。以ARF 和APEC 为多边平台适时提出加强合作的倡议，在10＋3框架下部长会议机制以及常设高官和专家工作组机制中推介我政策主张，督促落实各种宣言与行动计划。着重建设东亚非传统安全合作机制，谨防某些国家以东亚安全合作为名行遏制我发挥影响力之实。

（三）重点突破一些领域，变速、多轮推进区域非传统安全合作。切实夯实合作基础，同时注意抓住时机，为新的合作搭建对话与协调的平台，尤其是那些关乎整个地区稳定与发展的领域比如流行疾病威胁、跨国犯罪等。可以先在这些领域形成紧密合作的核心圈，然后利用核心圈的吸附效应，逐步吸收区内其他国家。如果某些非传统安全威胁比如跨国河流生态破坏等只是次区域关注的热点话题，拟尽快形成次区域合作圈。但不急于求成，宁缺毋滥。

（四）加快危机预警机制的建设，增强非传统安全威胁预防能力。当前，东亚地区在金融风险防范机制建设、SARS 信息连通和防范机制建设以及筹建海啸预警机制的合作等方面取得初步成效，但在其他方面还远远不够。当务之急就是理顺急迫处理的非传统安全威胁的先后次序，制订各种预案，增强各国相关部门协调能力，建立和完善地区突发事件应急机制。我宜适时发出筹建某些预警机制的倡议，并在资金、技术和装备上提供力所能及的支持；与区内各国执法部门建立热线电话，及时通报情况，协调立场；共同设立各类培训中心，提高执法队伍的防范非传统安全的意识。