现代科层制的功能分析及其中国问题

现代科层制的功能分析及其中国问题

时间:2009-11-02 12:10 来源:互联网 作者:转载 点击: 520 次

【摘要】现代科层制是一种以正式规则为主的现代社会管理的典型方式。它一方面具有 保证大型组织运作的稳定性、连续性、普遍性以及公 【摘要】现代科层制是一种以正式规则为主的现代社会管理的典型方式。它一方面具有 保证大型组织运作的稳定性、 连续性、 普遍性以及公平性, 满足大规模的责任制和协作的需 要, 从而最终提高了组织的行政效率的正功能; 另一方面也产生了形式主义、 本位主义、 文 牍主义、忽视个性以及寡头政治等负功能。现代科层制的功能具有两重性。中国科层制的负 功能有其自己的特征。 【关键词】科层制; 正功能; 负功能 中图分类号: G93 文献标识码:A 文章编号: 100822859 (2005) 0620011204

科层制这个词是蒙西尔德古尔耐(Monsieur deGournay) 在 1745 年首先使用的。他把 既指办公室又指桌的 bureau 和一个来自希腊语的动词统治( to rule) 连在了一起。因而, 科层制指官员的统治。 科层制作为一个术语最初只是用来指政府官员, 但是后来它逐渐用来 指一般的大型组织。对现代意义上科层制的系统阐述, 是以德国社会学家马克思韦伯(M axW eber) 为代表。韦伯认为科层制(bureau2cracy) 是有意识地创造出来的, 是对工业社会中 大型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段, 可以说它是城市化、 工业化和劳动分工的产 物。 社会分工以及庞大的工业化的规模和场所, 需要把人力和资源集中到一起从事专门化的 生产活动。 社会学一般将基于这种社会分工和城市化与工业化发展的工具性需求而出现的各 种正式组织统称为科层制。 科层制作为一种组织结构必然产生一种功能。 如果我们把功能视 为可观察的后果(作用、能力和功效) , 那么科层制自从诞生之日起就具有正功能与负功能 的两重性。 在一般意义上, 我们把促进适应、 协调与控制, 从而提高管理效率的功能, 视为 科层制的正功能; 而把有损适应、 协调与控制, 从而妨碍管理效率的发挥的功能, 视为科层 制的负功能。 一 科层制是一种以正式规则为主的管理方式, 这种组织具有细密的分工和复杂的规章制 度, 是现代社会管理的典型方式。具有专业化、权力等级、规章制度、和非人格化等基本特 征。科层制面对那些稳定的、可预测的、相对均一的环境是较好的组织形式。在处理日常性 的、 重复发生的事件上, 科层制是很有效率的组织, 这是科层制的正功能体现。 从根本上看, 科层制提供的标准化、常规化、非人格化和可互换性, 保证了大型组织运作的稳定性、连续 性、 普遍性以及公平性, 满

足大规模的责任制和协作的需要, 从而最终提高了组织的行政效 率。 科层制在某种程度上可以说是法理社会的特征, 即理性的个体在组织中按规范行动, 而 不是依个人意志、情感、偏好行动, 具有普遍主义的特性。

在韦伯看来, 科层制体现了理想的行政管理体系, 它是大规模行政管理的最有效的工 具。 韦伯认为充分发达的科层制机构, 其工作效率与其他组织相比, 恰恰如大机器生产与手 工生产之间的比较一样。精确、快速、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关 系、 减少相互摩擦和降低物质与人工成本, 这些都是对严格科层制行政特别是科层制垄断模 式所持的乐观观点。 一般经验表明, 纯科层制的行政组织各种独裁的科层组织从纯技术的观 点看能够取得最高效率。在这个意义上说, 它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方 法。具体表现: 第一, 科层制的基本特征之一是基本职能的专业化和劳动分工。 而专业化的劳动分工可 以使普通人发挥个人专长去达到不平常的目标。 组织中的劳动分工把任务分成大多数人都能 胜任的工作, 并根据标准的程序训练人员来执行这种任务, 从而提高了人的可*性和胜任能 力。 科层制可能会限制一个天才做高级工作的能力, 但, 它也会减少不符合要求的人犯重大 错误的机会, 使傻瓜也能为社会做贡献。 所以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任 务进行最少量的训练, 就会变得业务纯熟。这是工业发展的秘密。 第二, 科层制遵循权力等级原则。 科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地 确立, 从而形成固定的等级制度, 每一级都在更高一级的管理、 控制和监督之下, 组织结构 的形状像金字塔。 科层制的职权等级确定了个体的权力与责任, 能够使能力及精力有限的个 体, 通过整个科层制的目标结合起来, 从而使大量的具有专长的人有效地在一起工作, 以 合乎逻辑和高效率的方式来完成一个复杂的目标, 保证了大规模组织的控制与协调。 第三, 科层制通过稳定的规章程序运做。在任何情况下,组织中的任何成员都要严格遵循 一套抽象的规章制度, 组织成员职务的运作受规则的约束。 规章制度是科层组织的管理基础, 成文的条例决定每个职位的等级、 薪金, 制定了工作程序, 规定了晋升要求, 阐明了对人对 事的事本主义标准。 事本主义的规章和具体的职责使人们可以预测工作的程序与成果, 从而 使组织活动体现出常规性、稳定性以及连续性的特征。 第四, 在科层制中, 公私分离, 成员具有非人格化特征。 由于科层组织中的职务和地位 不为占据者所专有, 所以在处理公务时, 要求将

私人关系和公务关系严格分清, 不徇私情。 职位集中体现了地位与角色的内涵, 代表了一整套规范和行动模式, 它不受担任这一职位 的任何个人的性格、气质、品德等影响, 在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。这 种普遍主义的非人格特征是现代社会理性的标志。 第五, 普遍性的标准, 量才用人。 它使管理者能够公正与平等地对待人和事。 科层制招 聘人员, 按技术资格量才录用,并需要经过专门训练。雇员受雇是他们的能力, 而不是依* 像种族、家庭背景这类先赋的特征; 对人的评价不是以其职务、个性、与领导者的关系等为 标准, 而是以组织的章程为标准对人进行客观的评价, 这既保护其成员, 又避免被任意解 雇和任人唯亲。科层制这种既根据客观标准选拔人才, 又根据工作成绩和经验晋升的原则, 是基于后致角色的用人标准, 体现了公平与合理的价值取向。 一方面可以将许多精英人物选 拔到组织中, 另一方面可以大大调动组织成员的积极性, 这是保证组织创造力的动力所在。 这体现了法理社会而非人治社会价值观。

韦伯论述的科层制的这些优点属于理想型, 它是科层制在一种最佳状态下的理想特征。 韦伯早在 1904 年提出了科层制度发展的必然趋势。指出, 科层组织已经塑造了政府、经济 和科技发展。进一步的科层化, 那些自发的不可预料的事物也将进一步合理化。韦伯预言, 人类将被限制在自己制作的铁笼子里, 将来的社会就像古埃及那样受到严格的控制, 只是 这种控制在技术上更完善、更机械化。 二 韦伯的科层制无论在理论上还是在现实应用上, 都招来一系列非议。 在现实生活中, 大 多数的科层制组织达不到这种理想状态。 科层制在运作过程中还存在许多弊病。 诸如科层制 官员过于冷漠的工作态度、严格的权威程序结构干扰和妨害了组织信息的沟通和有效传递, 以及繁文缛节的仪式等等。 科层制的功能表现出两重性特征, 既有积极的方面, 也有消极的 方面, 即负功能, 主要体现为官僚主义的特征。 官僚主义不是一种组织结构, 不等于科层制, 官僚主义是在科层制的负功能的基础上发展起来的, 是由于管理不善而造成的组织活动偏 离目标或组织功能失调的现象, 它是管理制度的一种弊病, 也是科层制中的管理人员一种 普遍的毛病。主要表现有: 第一, 形式主义。科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都是由 一套严格的规则和章程来限定的, 组织成员在组织内部的一切行动均需严格按照组织的规 章制度来进行。 由于过分强调照章办事, 使组织成员的行动长期受到规则的限制, 久而久之, 组织成员就变得墨

守成规。著名社会学家 R. K. 默顿在关于科层化对官员的性格影响的研 究中发现, 当人们专心注意各种规章和程序时, 他们将忽视这些规章和程序当初建立起来 的理由, 而将遵守规定变成其目的, 呆板地遵从已经建立的规定, 容易令人无法了解和应 付新的情况和问题, 而变得毫无弹性, 组织的目标和效率反而可能因此丧失。 默顿将这一现 象称为目标置换: 即组织成员把手段型目标或低层次目标误作为组织系统的总目标, 发生 目标置换的组织人往往辛辛苦苦地做着降低组织效率的事情还以为在尽职尽责。 组织人因循 守旧、谨小慎微、眼界狭窄, 缺乏主动性和创造性。这是典型的形式主义的体现形式。形式 主义影响组织工作效率的进一步发挥和提高。 正如韦伯本人所一再指出的, 形式合理性并不 能保证所谓的实质合理性。 最完美的形式制度, 也可能在运作中挫伤赋予其生气的目的与价 值。 尽管形式合理性可以在规范或技术方面加以体现, 但即使是技术的形式合理性, 也并不 能达到效率。( 第二, 本位主义。 分工是推动社会发展的重要因素, 也是科层组织形成的重要原因。 科层 组织强调分工的明确性, 每个岗位上的官员、 职员都有按法律及行政法规所确立的固定的职 责和权限。管理权限的明确分工虽然有利于各司其职,但是也会造成彼此协作上的欠缺, 出 现事不关己, 高高挂起的现象以及形成踢皮球的作风。 这种形式本位主义和宗派主义, 会大 大影响组织内部成员的凝聚力和组织效率的提高。 第三, 文牍主义。 科层组织是建立在一系列规则基础之上的, 是依规则而运行的。 对组 织内部的各级机构设置, 各类成员的职责、 权限、 活动方式都有一整套严格而具体的成文规 则。 然而, 任何规则都有例外, 为了应付例外情况, 就需要制定新的附加规则, 而新规则还 会有例外, 还须制定规则。 如此下去, 规则就会越来越多, 就会出现文牍主义、 繁文缛节等 弊病。 韦伯认为, 科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果, 而且也记录已

有的政策和方针, 还仔细保存构成经济制度的规章和条例。 所有这一切都构成了档案。 这些 档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义, 它们也把某种无人格和僵死的成分带 进了办公室的管理。 由于文牍主义和繁文缛节对规则、 条例和政策框框的过分强调, 束缚了 人们的手脚, 限制了组织成员的主观能动性的发挥, 窒息人的主动性和创造性。 第四, 忽视个性。 科层制的专业化特点, 把工作人员限制在一个局限性很大范围内, 使 他们和他们行动的结果隔离开。 进行高度专门化工作的人看不到组织的大

目标。 科层制由于 否定了成员的个性和感情以满足组织的要求, 这会使他们成为仅是齿轮上的齿牙。 整体机构 以此否定一般人员的个性, 并像物品一样对待他们, 因而组成员的个性、 人格受到压抑。 在 谈到欧洲大陆的司法制度时, 韦伯说:现代的法官是自动售货机, 投进去的是诉状和诉讼费, 吐出来的是判决和从法典上抄下的理由。 计划的可预测性及其对资本主义的适应性越是得到 充分的实现, 科层制就越是使自己非人化。 它从公务中排除爱、 恨和各种纯个人的感情, 尤 其是那些非理性的、 难以预测的感情。 科层制是世界理性化的必然结果, 但通过理性化, 人 们追求可控制的外部环境, 增进自己的自由, 同时也就助长了束缚自己的力量。 第五, 寡头政治。科层制是西方社会理性化、民主化的产物。然而, 科层制的发展却又 产生和加强了反民主的趋势。 严格的权威分层体系使得科层组织内部等级森严, 很容易出现 官僚化, 即权力被少数人所垄断的现象。 波普诺认为, 科层制会导致寡头政治由极少数人统 辖这个组织。 这样的危险总是存在, 经济政治和社会权力将高度集中于那些最重要组织中处 于最高位置的少数人手中。 实际上, 科层组织的权力是操纵在极少数高层决策者手中的, 广 大组织成员却缺少参与。 由于组织中的上层在行使权力的过程中缺乏来自下层的监督, 使得 权力上层有可能利用职权, 压制民主。 韦伯自己也意识到了这一问题, 他认为, 官僚阶层是 掌握着社会公共权力的社会集团, 他们可以为社会的目的使用这一权力, 也可以为了他们 私人的目的使用他们手中的权力。也就是说,官僚阶层会破坏科层组织中的民主原则。米歇 尔(RobertM ichelle) 认为, 任何大型组织都面临着管理问题, 而这些问题只能*创造一个 科层制组织来解决。 反过来, 一个科层组织制度必须按照等级来组织, 因为每日都要作出的 决定不能让很多人来参与。 要使一个组织高效率地发挥作用, 就必须将权力集中在少数人手 中, 权力的集中才能产生权力。 一方面, 组织的领导人也是具有趋利本性的个体, 这种本性 特征加剧了权力集中的趋势。 获得领导地位的人只要占据了高位, 权力和声望便会进一步增 加。 他们可以利用组织的普通成员不能利用的知识和设施, 还可以控制通讯渠道中传送的信 息。这会干扰和妨害了组织信息的沟通和有效传递。领导人可以有目的地维护自己的地位, 他们倾向于提拔那些和自己观点一致的下级官员。 这样做的结果使得寡头统治变成了一个永 远的政治形式。 另一方面, 组织成员趋于敬佩和羡慕自己的领导人, 领导人的声望不仅由于 他的

个人品质, 还由于他的官职而得到加强。 与领导人不同, 成员们可能只在部分时间里为 组织效力, 并准备允许领导人对大部分事情行使职权。因为普通成员没有这些领导人老练, 也不如他们消息灵通, 所以他们期待领导人给予政策方面的指示。 因此, 大型组织的这种本 质使得寡头统治不可避免。( 科层制产生的这些负功能, 引起了一些理论学者对韦伯科层制理论的批评: 僵硬、不灵 活、 强调手段而不是目的, 以及控制性的、 反人本主义的等等。 然而, 根据韦伯学派的反驳, 这些批评有些过分, 而且没有考虑韦伯所处的社会背景。 韦伯写作科层体制的年代正好是铁 血宰相俾斯麦巩固德国的最后阶段, 此时公职的任命是依据等级而不是能力。对韦伯来讲,

面对政治上支离破碎的德国和傲慢、有势力的、却有点愚蠢的普鲁士贵族阶级(Junker class) , 一个对事不对人、恪守规则、有效率和以功绩为基础的官僚体制最符合公众的利 益。依据理性的法律, 其正义代替了韦伯所称的法官正义(Kadijust ice) , 或依据超凡魅 力领导人在一念之间的正义; 官僚的理性主义会弥补政体的浪漫主义倾向, 这是社会的善。 总之, 韦伯在广义上没有反对人本主义的思想, 但是他所兜售的官僚体制对官僚体制所治 理的公民和官僚本身是反人本主义的。 效率能够服务于人本主义, 也能够服务于其他价值。 现代科层制的功能犹如一枚钱币的 两面, 当你期待它提高工作效率的同时, 也必须面对它可能形成的负面后果。 三 中国作为历史悠久的文明古国, 科层组织早已产生。 例如, 在唐朝, 庞大的政治科层组 织结构就已经形成。 当时, 中央政治体制是三省六部制。 所谓三省是中书、 门下、 尚书三省。 六部包括吏、兵、户、刑、礼、工等部。中书省长官为中书令, 门下省长官为门下侍中, 尚 书省长官为尚书令, 是共同辅佐君主处理国务的决策者。 在政务上, 中书省决策、 门下省审 议、尚书省执行。六部属于尚书省组织, 是行政的实际总管。每部四司, 各设郎中、员外郎 中为部员骨干。 在地方政治体系上, 唐朝在各大州设大都督府, 在中小州设都督府。 都督既 是军事长官, 也是行政长官, 其部属包括长史、别驾、司马、参军事(司功、司仓、司户、 司田、司兵、司法、司士等参军事) , 府有府尹, 县有县令。唐朝政治组织的人事取才主要 来自科举考试。科举制是世界上最早、最完善的选拔人才的一种制度。 正式科层组织结构虽然在中国、 埃及、 罗马帝国早已存在, 但是它的快速发展和普遍化 却是工业革命以后的事。 特别是第二次世界大战以后, 社会生产力迅速发展, 社会分工日益 细化

, 组织结构日益庞大和复杂, 必须以正式科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁 重的组织目标, 这时, 科层制组织得以迅速普遍化。 尤其是在西方社会相当长的一段时期里, 科层制组织得到有效的应用。如在政府、医院、大学和商业组织中, 科层制始终占据着统治 地位。 而科层制在现代中国的持续、 稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后, 特别是改 革开放以后。韦伯认为科是由供给型经济所创造的, 并随着商品经济的发展不断得到完善。 由于我国正处于向市场经济转型的过程中, 因此科层组织结构的科学化建设还很不完善, 科层组织管理体制中存在着许多问题。 在我国科层组织中不仅存有科层制基本的负功能, 而 且还有自己的典型特征, 突出表现在以下几方面: 一是权力过于集中, 组织中个体的影响力过大。 许多组织的运行依*领导者个人的权威、 意志, 而不是依赖于组织规范, 个性角色替代了组织角色。 有些组织的领导不重视组织管理 工作, 凭经验进行所谓具体指挥、 现场领导, 把组织丢在一边, 凡事都要亲自过问。 而且由 于权力过分集中, 容易造成个人独断和决策失误, 不能充分调动和保护下级的积极性, 产 生主观主义、官僚主义; 也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、 压制民主、打击报复; 有的领导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大 搞不正之风, 甚至营私舞弊、行贿受贿、贪赃枉法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织 效率的手段, 却成了个体谋取私利的工具。这样的科层组织不仅仅是无益的, 而且是有害 的。

二是机构重叠, 权责不清。 有些社会组织机构因人设职、 因人设岗, 造成组织机构臃肿、 层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外, 我国目前还存在着用政治组织国家代替 社会组织, 单位所有制阻滞社会组织的形成和完善等现象。 特别是在政府组织中, 党的组织 实际上控制着所有其他组织。 在这里科层组织的目标: 控制比效率优先。 这有违于科层组织 建立的初衷。这是我们亟待解决的问题。 特别是党政不分、政企不分、政社不分、权责不清、 党政干预过多, 导致工作中相互扯皮, 相互推诿, 不负责任, 最终影响了各类社会科层组 织自主性和积极性的发挥。( 三是组织行为缺乏理性。 在我国长期的封建社会中, 以自给自足为特征的自然经济一直占 据着国家经济生活的主导地位, 进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。 社会 的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中, 如家族、 宗族等。 费孝 通教授把中国传统社会称

为乡土社会, 他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视, 而是 发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可*性。这样就在中国传统的各类科层组织中 逐渐形成了家长制的管理作风, 实行的是人治而非法治, 讲的是人情而非理性。 这违背了科 层组织最基本的理性特征, 等等。 现实存在的问题以及世界发展的形势进一步呼唤着中国组 织体制的改革开放。 科层制是现代资本主义国家在行政和生产管理中广泛实行的一种组织形 式, 它所包含的内容不仅涉及机构设置的原理, 更重要的是机构内部人与人关系的行为规 范。客观地和不带偏见地了解科层制的基本理论、它的组织原则和行为规范、它的优点和缺 点, 以及它的历史发展过程, 对我们来说具有十分重要的现实意义。 我们应该广泛吸收全人 类在社会实践和理论探索中所得到的宝贵知识, 丰富自己, 使我们能站到一个更高的层次 上来理解世界的发展和指导我们当前的改革实践。 【参考文献】 [1 ] [ 英]安东尼吉登斯. 社会学[M ]. 北京: 北京大学出版社,2003. 439. [ 2] 2001. 19. [美]彼得布劳, 马歇尔梅耶. 现代社会中的科层制[M ]. 北京: 北京大学出版社,

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科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层 科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层 —— 制理论

点击数：1665 次 录入时间：2008-7-18 13:52:00 编辑：安朶朶

[摘 摘

要]科层制(或官僚制) 具有正反两个方面的功能:科层制组织的有效率的正功能和缺乏

适应性和灵活性的反功能。因此,重要的是完整地、科学地理解科层制。韦伯提出科层制结构特 征有:根据组织目标进行劳动分工并实现专业化,实行等级制原则,建立合法权威。科层制通过稳 定的规章程序运作,科层制的职位占有者具有非人格化的理性特征。在我国科层组织有自己的典 型特征:权力过于集中、机构重叠、权责不分和组织行为缺乏理性。客观全面地了科层制基本理 论及它的优缺点,对我国企业生产管理有重要的意义。

一

对于英文“Bureaucracy”一词,一般译为“科层制”,或译为“官僚制”,两种译法虽然反映了 使

用者或者“价值中立”、或者“价值偏好”的选择,但是我们认为其本质的意义却是共同的。 “Bureaucracy”这个词是蒙西尔·德·古尔耐(Monsieur de Gournay) 在 1745 年首先使用的。 他把既指办公室又指桌的“bureau”和一个来自希腊语的词汇“统治”(to rule) 连在了一起, 即“rule by the bureau”,其字面的解释就是“官僚的统治”[1 ] 。官僚制组织理论由德国著

名的社会学家马克斯·韦伯所创立。韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义、墨守成规、 效率低下的组织现象,而是指一种理想类型的组织结构的形态及其行为模式。 其中,合理合法的权 力或职权是官僚制组织的核心要素,以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理 的组织形式。 因此,本文所说的官僚制(Bureaucracy) 是指韦伯意义上的理性官僚制,而非人们日 常话语体系中的带有贬义色彩的“官僚主义制度" 。 现实中许多人仍然把“科层制”与“官僚主 义制度”混为一谈,但“官僚主义制度”并不是真正的“Bureaucracy”的组织原则和行为规范, 而是我国目前各种行政机构中封建主义等级制的残余,或是虽然与科层制的管理形式有关,但体 现的是其消极方面的东西。 有些组织机构,表面上似乎采用了“科层制”的组织形式,但在各级干 部的选定、干部的行为规范等许多实质性的方面完全违背了“科层制”的基本原则。因此,为了 避免理解上的困难和误区,越来越多的学者采用中性译法“科层制”。

关于科层制,从不同的学科视角出发,有多种多样的解释。

一是指一种政治体制类型,19 世纪时常使用的一种。它是指一种行政职位为职业文官所占据(把 持) 的体制,通常这种体制是对世袭君主负责。 科层制与代议制政治体制相对应,后者指当选的政 治官员对代表大会或议会负责。因此。密尔(J ·s ·Mill) 在其经典著作《代议制政府》中将 科层制(体制) 视为是代议制(政府) 体制唯一严肃的替代物,并且评价了两种体制各自所特有的 利弊。它属于比较政治学学科[2 ] 。

二是源自于马克斯·韦伯的著作。 韦伯认为,科层制不是指一种政府类型,而是指一种由训练有素 的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理) 体制。尽管科层制发端于普鲁士那样的官僚制 国家,但是这种行政(管理) 类型越来越盛行于所有的政治体制,不管是君主制还是代议制,甚至 是所有承担大规模复杂行政管理任务的组织,如商业企业、 工会和政党,等等。 这种解释一般属于 组织社会学,它旨在理解现代社会中组织的最为一般的特征和类型。

第三种用法源自于公共行政(管理) 学。科层制在这里意味着与私人组织中行政管理相对的公共

行政管理。 强调行政体制处于政府领域之中所具有的不同性质的特征,比如强制性特征,与法律的 特殊关系,关注普遍利益而不是私人利益,其运行的公共责任,等等。

第四种用法来自于政治经济学。它表面上与公共行政学的用法有相当程度的重叠。但是,它关心 的是按照其收入来源,以经济学的术语区分不同的组织。 根据这一视角,科层制被视为一个非市场 的组织,与通过在市场上销售产品获得资金的组织不同,它的资金来自于上级联盟的一般拨款。 尽 管这样的组织大多数见之于公共领域,也有许多并非如此,比如教会、慈善组织、志愿者社团。此

种方式定义官僚制的目的,是要强调一个组织由于获取资金的方式和经济环境的不同,其特征及 运行方式也会发生整体上的变化。

由此可见,每一种学科都可以按照自己独特的倾向和兴趣,提出自己的科层制定义,以及科层制的 结构特征及功能等。但诸多学者都强调科层制对于现代社会运行的不可或缺及其对现代性的意 义。彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》中断言:“在当今社会,科层制已成为 主导性的组织制度,并在事实上成了现代性的缩影。 除非我们理解这种制度形式,否则我们就无法 理解今天的社会生活。”[ 3 ]

二

在科层制理论发展的历史进程中,韦伯的科层制理论虽然产生得较早,但是其理论所阐述的一般 原理对于处于社会转型时期的中国,特别是处于旧的行政管理体制失序,而新的又未建立起来的 转折时期,具有重要意义。 由于篇幅限制,我们这里侧重于韦伯科层制的结构特征分析。 关于科层 制,韦伯提出了理想类型(ideal2type) 观点,归纳起来,其结构特征一般有以下几点:

第一,根据组织目标进行劳动分工并实现专业化。 “把为实现组织的目标所必需的日常工作,作为 正式的职责分配到每个工作岗位。 ”[4 ] 劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位,雇佣受过 专门训练的专家,并使每一个人有效地履行各自的职责。 科层制中的劳动分工,把任务分成大多数 人都能胜任的工作,并根据标准由受过训练的人员执行这种任务。 这不仅提高了人的可*性和胜任 能力,而且可以使普通人发挥个人专长去达到不平常的目标。科层制可能会限制一个天才做高级 工作的能力,但它也会减少不符合要求的人犯重大错误的机会,使“傻瓜”也能为社会做贡献。 所 以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最少量的训练,就会变得业务纯熟。这是 工业发展的秘密。

第二,实行等级制原则,建立合法权威。“所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高 一级的职员的控制和监督。”[5 ] 科层制

中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立, 从而形成固定的等级制度,每一级都在更高一级的管理、 控制和监督之下,组织结构的形状像金字 塔。 科层制的职权等级确定了个体的权力与责任,使能力及精力有限的个体,通过整个科层制的目 标结合起来,从而使大量的具有专长的人有效地在一起工作,以合乎逻辑和高效率的方式完成一 个复杂的目标,保证了大规模组织的控制与协调。 根据等级制原则,在这个行政体系内的“每一个 职员,都能够在上级面前为自己和自己下属的决定和行为负责。因他要为自己下属的工作承担责 任,因此他对下属具有权威性,这意味着对下属他有发号施令的权力,下属则有服从的义务。这种

权威只限于工作范围,只能用来发布与公务有关的指令。 超出这个范围,利用自己地位的特权去操 纵下属并不是科层制权威的合法行为。”[6 ]

第三,科层制通过稳定的规章程序运作。科层制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系 来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。 ”[4 ] 组织中的任何成员都要严格 遵循一套抽象的规章制度,组织成员职务的运作受规则的约束。 设计制定这样的规范体系,是为了 保证不管多少人从事某项工作,其结果都能一致,而且不同的工作之间能得到协调。 详细的规章制 度规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系。规章制度是科层的管理基础,它们保证了科层 组织活动的常规性、稳定性以及连续性。

第四,科层制中的职位占有者具有非人格化的理性特征。“理想的官员要以严格排除私人感情的 精神去处理公务,没有憎恨和热爱,也因此不受感情的影响。”[ 5 ] 在科层制中,由于科层组织 中的职务和地位不为占据者所专有,所以在处理公务时,要求将私人关系和公务关系严格分清,不 徇私情。 职位集中体现了地位与角色的内涵,代表了一整套规范和行动模式,它不受担任这一职位 的任何个人的性格、气质、品德等影响,在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。所以彼 得·布劳认为,“从公务中排除个人情感,是保证公平和效率的前提条件。从这个意义上说,一些 使得政府官员不受当事人欢迎的因素,譬如接待当事人时的态度冷淡、缺乏把当事人当作亲人来 热诚相待的精神等,事实上恰恰有利于这些当事人”[ 6 ] 。因为只有不考虑个人的兴趣和感情, 才能做到无私无偏。 如果某位官员不注意保持社会距离,并对当事人的事情产生了私人情感,在处 理中就容易照顾自己喜欢的当事人。唯有不带私人情感的超脱态度,才能平等地对待所有的人, 这样才能在行政事务中做到公正。这种普遍主

义的非人格特征是现代社会理性的标志。

第五,普遍性的用人标准,量才用人。在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求,而且 不能被随意地解雇。“这个原则造成了一种程序、一个系统,职务晋升要取决于候选人的资格或 做出的成绩,或者同时参考两方面。”[5 ] 雇员受雇是他们的能力,而不是依*像种族、家庭背景 这类先赋的特征;对人的评价不是以其职务、 个性、 与领导者的关系等为标准,而是以组织的章程 为标准对人进行客观的评价,这既保护其成员,又避免被任意解雇和任人唯亲。 这些人事政策不仅 实施于公务部门,而且也实施于许多私营企业。

韦伯认为“, 以往的经验普遍表明,从纯粹技术的观点看,规范的科层化行政”“, 组织可以达 到最高的效率”。 韦伯关于科层制与现代性关系的分析具有不可磨灭的意义和价值。 他指出,“纯 粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪 律、严肃紧张和可*,也就是说,对于统治者和有关的人员来说,言而有信,劳动效益强度大和范围

广,形式上可以适用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在所有这些意义上是 实施统治形式上最合理的形式。”[ 7 ] 因此科层制度解决的不仅仅是单个雇佣者的生产效率, 而且是组织方面的特殊问题——如何最大限度地进行合作与控制,并由此提高组织的效率。

韦伯的科层制理论提出后受到了很多的批评,人们并未认识到韦伯是从一种理想类型方法的层面 上提出科层制理论,反而用现实生活中到处存在的组织低效率等负面现象来攻击韦伯的理论,认 为这一理论根本无视现实的低效率和无效率现象。 实际上,韦伯在意识到科层制在扩大组织规模、 加强控制、提高效率等方面所发挥的正功能的同时,也意识到了它可能带来的负面影响。他认 为:“过去那种有助于赋予生活以目的和意义的个人之间忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏 了。 对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层制机构的狭窄的专业要求所淹没。 总之, 效率的逻辑残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪,使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而 又不可缺少的零件。 ”[8 ] 在他生活的晚年,已预感到一种与古典自由主义原则格格不入的“奴 役”形式,正逐渐地在资本主义体内形成对人的桎梏,逐渐地变成一种与资产阶级理想背道而驰 的严峻现实。科层制正反两个方面的影响,都可以被理解为进行合作与控制的组织原则的后果。 科层制通过专注于技术专性和行为预期性,而实现绩效和效率。 但是,同样基于技术专性的可预期 性行为

也使得科层制成为有能力抗拒产生变迁的外来压力的最强有力的组织。在社会学理论中, 韦伯的分析强调了科层制正反两个方面的功能。但是,科层制组织的(包括其他大多数社会组织) 有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能,并不是总能够被理解的,因此,重要的是完整 地、科学地理解科层制。

三

科层组织结构的快速发展和普遍化是工业革命以后的事。特别是第二次世界大战以后,社会生产 力迅速发展,社会分工日益细化,组织结构日益庞大和复杂,必须以正式科层组织这种高效率的形 式才能完成日益繁重的组织目标,这时,科层制组织得以迅速普遍化。 在西方社会相当长的一段时 期里,科层制组织得到有效的应用。如在政府、医院、大学和其他社会组织中,科层制始终占据着 统治地位。 象征着高效率的商业组织也常常采用科层制的组织结构。 彼得·布劳用两个事实提供 了证明:第一,在美国,大规模的科层管理最早出现在私营企业而不是政府机关。 第二,当科层制元 素出现在政府机关的时候,它们被理解为商业式的,而不是先于科层制的管理方式。

中国在唐朝就已经形成庞大的政治科层组织结构。当时,中央政治体制是三省六部制。所谓三省 是中书、门下、尚书三省。六部包括吏、兵、户、刑、礼、工等部。中书省长官为中书令,门下 省长官为门下侍中,尚书省长官为尚书令,是共同辅佐君主处理国务的决策者。在政务上,中书省

决策、 门下省审议、 尚书省执行。 六部属于尚书省组织,是行政的实际总管。 每部四司,各设郎中、 员外郎中为部员骨干。 在地方政治体系上,唐朝在各大州设大都督府,在中小州设都督府。 都督既 是军事长官,也是行政长官,其部属包括长史、别驾、司马、参军事(司功、司仓、司户、司田、 司兵、 司法、 司士等参军事) ,府有府尹,县有县令。 唐朝政治组织的人事取才主要来自科举考试。 科举制是世界上最早、最完善的选拔人才的一种制度。

科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后,特别是改革开放以后。 韦伯认为科层制是由“供给型”经济所创造的,并随着商品经济的发展不断得到完善,在社会发 展中(无论是在公共事业或是私有经济组织中) 科层化是一个不可避免的发展趋势。由于我国正 处于向市场经济转型的过程中,因此科层组织结构的科学化建设还很不完善,科层组织管理体制 中存在着许多问题。在我国科层组织中不仅存在科层制上述负功能,而且还有自己的典型特征, 突出表现在以下几方面: 一是权力过于集中,组织中个体的影响力过大。许多组织的运行依*领导者个人的权威、意

志,而 不是依赖于组织规范,个性角色替代了组织角色。 有些组织的领导不重视组织管理工作,凭经验进 行所谓“具体指挥”、 “现场领导”,把组织丢在一边,凡事都要亲自过问。 而且由于权力过分集 中,容易造成个人独断和决策失误,不能充分调动和保护下级的积极性,产生主观主义、 官僚主义; 也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复;有的领 导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大搞不正之风,甚至营私舞弊、行贿 受贿、贪赃枉法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织效率的手段,却成了个体牟取私利的工 具。这样的科层组织不仅仅是无益的,而且是有害的。 二是机构重叠,权责不清。 有些社会组织机构因人设职、 因人设岗,造成组织机构臃肿、 层次重叠、 人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外,政企不分、政事不分、政社不分,权责不清,导致工作中 相互扯皮、相互推诿和不负责任,最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。 三是组织行为缺乏理性。在我国长期的封建社会中,以自给自足为特征的自然经济一直占据着国 家经济生活的主导地位,进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化 活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中,如家族、宗族等。费孝通教授把中国传 统社会称为“乡土社会”,他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为 的规矩熟悉到不假思索时的可*性。这样就在中国传统的各类科层组织中逐渐形成了家长制的管 理作风,实行的是人治而非法治,讲的是人情而非理性,这违背了科层组织最基本的理性特征。

我国目前仍然处在体制改革的重要关头,许多现行体制已被实践证明是缺乏工作效率的。我国处 于第一次现代化发展期,经济的迅猛增长导致需要政府干预的事务也日益增多。现代化理论告诉 我们,现代化的发展最终会带来社会的稳定,然而在发展中国家的初级阶段所产生的短期效应,却

不可避免地会带来多重利益的分化与重组,孕育着高度的社会动荡的危机。我国有着两千多年的 封建传统,政府权力行使有着明显的人格化倾向。表现为: (1) 机构设置的随意性。机构的增设 与变更往往以“长官意志”为转移,导致机构重叠、 职能交*、 权责不清。 (2) 人员使用的主观性。 人员录用往往不是依据严格的程序和手续,人员晋升不是严格依据知识和岗位需要,而是由各种 非正式关系起作用。(3) 法规制度的稀缺。偏好政治说教和道德自律,导致许多领域无法可依, 无章可循。(4) 小团体主义盛行,部门主义

、本位主义泛滥。(5) 公共责任的漠视或逃避、失职、 越权、滥用职权等衙门作风。(6) 资源浪费,效率低下,腐败严重。我国有着地域型兼依附型的政 治文化传统,一些公民具有依附官员的特征。

总的说来,缺乏效率的关键仍然是体制问题,是组织机构的设置不合理(如机构重叠、 多头领导) , 妨碍了其达到正常的工作效率;即使在机构形式方面没有大问题,但组织内部人与人之间的关系 不正常,结果是压制了人才和下属的工作积极性。由于这类问题而在工作中造成的矛盾和损失, 是许多研究者归咎于“科层制”的主要原因。 事实上“, 科层制”是现代国家在行政和生产管理 中广泛实行的一种组织形式,它所包含的内容不仅涉及机构设置的原理,更重要的是机构内部人 与人关系的行为范。客观、全面地了解科层制的基本理论、它的组织原则和行为规范、它的优点 和缺点以及它的历史发展过程,对我们来说具有十分重要的现实意义,同时也有助于我们在理论 方面开拓新思路。

[参考文献 参考文献] 参考文献

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科层制'是一种非常讲究等级和秩序的制度. 我国现在的党政机关管理制度，既不同于封建时代的衙门，也不同于资本 主义国家的机关，而是有中国特色的机关。这个机关的核心就是科层制。 在科层制里，尊卑长幼都有明确的界定，大家都不能逾越自己的界限。 不能找准自己的位置，不仅影响组织的整体效率，也将影响个人的成长。而这样 一种制度能在当代中国顺利生根发芽， 在很大程度上要归结于中国传统的儒家思 想，也就是“礼”的思想。所以说，与科层制相对的，还有一种文化土壤。一个 是制度，一个是文化土壤。两种契合在机关里，就使得机关里产生了不少特有的 规矩。这些规矩，在很大程度上表现为一种“潜规则”。这种“潜规则”又是与 我们党的要求相违背的，与我们党的使命相违背的。这样就产生了矛盾，即如果 你真心实意干事情，极有可能在机关里成为另类。当然，

科层制与党的一些制度 并非全然冲突，在一些做法上还是有相似之处的，这就是民主集中制。民主集中 制在机关里更多的表现为集中，也就是科层制构想。 时下，在某些机关形成了一种官话陋习，一些领导干部信奉官话套话为 “护身符”，开口闭口都是“必须”、“坚决”、“一定要”、“着力解决”、 “认真贯彻”、“坚决执行”等态度坚定的词汇，而事实上他们对这些词语的深 刻内涵却未必了解，只不过是拿来装潢门面而已。对此，有网友认为，这些四平 八稳、不知所云的官话背后，隐藏着官员中庸、塞责、媚上的心理，折射出官场 官场 抄袭、浮华、媚俗、攀比的四种不良风气。（08 月 12 日 中國新闻网） 不可否认，网友对官场流行语 流行语的分析不无道理。然而，严格地说，这种所谓 流行语 的“分析”与其说是分析，倒不如说是归纳，即现象的归类与整理。在一定程度 上，笔者不能不说，这几位网友不懂权力 权力的微观运作机制，因此看不到这种看似 权力 “假、大、空”的官场流行语所承载的重要的社会 社会与政治功能，以及在维持具有 社会 中國特色的“科层制”行政结构的稳定和正常运转中所起到的重大作用。 我国政府部门日常工作的正常运转主要依靠公文与会议这两大法宝， 即通常 所谓的“文山会海”。公文与会议除了承载着政务信息的传递或传播的功能外， 另一个重要的——也许是更重要的——功能就是制度与意识形态的再生产。 我国 政府机关的文多、会多，已是众所周知的事实。其实很多公文与会议所传递或传 播的信息量非常少，通常公文里或会议上所说的都是些缺乏可操作性的空话、套 话——然而，与一般所认为的相反，其实这些公文与会议都是十分必要的。 就“科层制”而言，为了维持政府工作的正常运行，在工作上下级服从 上级确实是必要的。但就中國的实际情况来说，由于上下级之间缺少人格与身份 上的平等，并且身处其中的每个人往往都视这种不平等为天经地义，理所当然； 自然，也就要求用各种形式的“官场流行语”将这种不平等标示出来。“科层 制”与人格、 身份上不平等的合力使本来只应承载着政务信息的传递或传播的公 文或会议异化成了“奴性的生产与再生产”， 它使国民——尤其是公务员——形 成了一种畸形的、病态的人格，即“权威型人格”。这种人格要求个体为某种带 着崇高光环的集体、 处于权力等级链上的地位低的人为地位高的人奉献出他们的 自我和尊严——甚至生命。 由于每一级部门都只对上级部门而不用向下级或老百

姓负责，它的运转情况的好坏（