我国土地财政现状及原因分析

我国土地财政现状及原因分析

杨峥

土地财政的原因分析

近年来，我国经济快速发展，产业结构不断升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提供者，必然面临财政资金紧张的问题，而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。

（一）地方政府财权事权不匹配

在上个世纪80年代末和90年代初期，中央财政占全国财政收入的比重迅速下降，与此同时，需要经由中央财政的支出项目都是硬支出，中央财政困难重重。原有的财政包干体制使得地方政府无序竞争，弱化了中央的宏观调控能力，不能适应社会主义市场经济的要求。在这种背景下，1993年4月28日，中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路。同年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出分税制改革内容。随后，国务院于12月15日出台了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

1994年实行分税制改革后，将8种有利于维护国家权益和实施宏观经济调控的收入划分为中央固定收入；将3种与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享收入；将18种适合地方征收管理的收入划分为地方固定收入。分税制的改革取得了明显的成效，中央财政收入比重由1993年的22%迅速上升至1994年55.7%，随后中央财政收入占比一直保持在50%以上。

在支出方面，分税制改革的主要内容是按照中央和地方政府的事权划分中央和地方财政支出范围。从发达国家的实践经验来看，中央政府的支出范围包括调整经济结构、实施宏观经济调控以及由中央直接管理的事业发展支出；而地方政

府的主要职能是承担地方的公益事业，为经济发展提供良好的外部环境。（详见表1）

随着我国经济的快速发展，为了更好地适应市场经济体制的要求，发挥税收的调节分配作用，我国逐步停止征收一些不利于经济可持续发展的税种，包括：固定资产投资方向调节税、屠宰税、农业税等。可以看出，这些税种都是1994年分税制改革后划分为地方政府固定收入的税种，使地方政府财政收入来源受到一定影响。地方政府的财政收入在全国财政收入中的比重由1990年的66.2%降至2009年的47.6%，而地方政府财政支出比重却由1990年的67.4%上升至2009年的80%。（见图1）

从中央和地方政府财政收支比较图中可以看出，除1993年地方财政略有结余61.2亿元以外，其他年份地方财政支出均大于财政收入，并且有逐渐扩大的趋势，2009年地方财政支出更是超出财政收入达28441.55亿元。由于分税制改革以后，财权逐渐上移至中央，事权逐渐下移至地方，这种财权和事权的不匹配是造成土地财政的重要原因之一。

（二）城市化对公共事业的需求不断加大

公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的规律。美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释公共支出规模扩张的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供基础设施；到了经济发展中期，政府投资作为私人部门投资的补充仍将继续增加；当经济发展到成熟阶段时，公共支出方向将从基础设施转向教育、卫生与社会福利等方面，且这方面的支出增长将会快于GDP 的增长速度。

统计数据表明，在计划经济时期，我国城镇人口平均每年增加不足500万人。20世纪80年代，城镇人口平均每年增加1000万人以上，到90年代城镇人口年均增长1500万人以上。进入27世纪，城镇人口平均每年增长接近2000万人，规模进一步扩大。截止2009年底，全国城镇人口达到62186万人，城市化率达46.59%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%是基础设施加速增长时期，目前我国正处于快速发展阶段，城镇化进程的加快将导致对公共物品的需求扩大。城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。

截至2009年年底，全国城市实有道路长度269141.4公里，实有道路面积481947万平方米，较建国初期分别增长约25倍和65倍；城市桥梁51068座，路灯169万盏，较改革开放初期分别增长了9.6倍和29倍；污水日处理能力由1978年的647立方米发展到2009年底的12183.9万立方米，生活垃圾无害化处理率达到71.39%；全国城市燃气普及率91.41%，受益人口超过3亿，用水普及率96.12%，较建国初期都有了显著的提高；2009年我国集中供热面积379574.1公顷，比上个世纪80年代初期增长超过20倍。

以上一系列数据说明我国城市基础设施及市政建设取得了飞速发展，这些都是政府大量资金投入的结果。然而从我国目前的实际情况来看，公用设施水平仍然有待提高。比如，2009年我国城市人均道路面积为12.79平方米，与发达国家的人均道路面积20-40平方米相比仍有较大差距。

公共支出不仅有利于改善民生，同时作为政府支出会对经济增长产生乘数效应。政府公共支出规模的变化会产生一系列连锁反应，从而使整个社会的经济总量成倍地变动。地方政府投资规模的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的经济增长，带动就业率的提高。

为应对金融危机的影响，我国推出了4万亿投资计划刺激经济增长。初步匡算，为配合中央政府的这一经济刺激计划，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，资金投向包括民生工程和城市基础设施。这些项目普遍具有投资规模大、投资周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。

（三）地方政府融资渠道有限

联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基础设施建设占GDP 的比重为3%-8%，占全社会固定资产投资的比重为10%-15%。1978年，我国城市建设固定资产投资仅为12亿元，2008年这一数字为7368.2亿元，是1978年的600多倍，占同期国内生产总值比重也由1978年的0.33%上升到2008年的2.45%，占同期固定资产投资的比重仅为4.28%。1978-2008年，我国城市市政公用设施建设累计完成投资达49955亿元，投资规模年均增长率为24%，但仍然低于联合国开发计划署推荐水平，我国公共事业投资仍有较大增长空间。

近年来，各地加大市政公用事业投资力度，在国家产业政策指导下，放宽市场准入门槛，充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励民营资本和外国资本参与公用设施建设，逐步形成了投资主体多元化、资金来源多样化、公共事业建设向市场化发展的格局。

目前我国城市市政建设资金的来源主要包括中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、外资、自筹资金等。从历年城市公用设施建设资金构成来看，财政资金和银行贷款成为城市基础设施建设最主要的资金来源，并且比例逐渐提高，自筹资金所占比重有所下降，利用外资和通过发行债券等手段筹措的城市建设资金所占的比重较小，几乎可以忽略不计。（见图2）

我国城市的公共事业和基础设施建设除了由政府直接投资外，还依靠各地方的市政公司、城投集团（特定目的公司）和国有企业承担。这些具有公司性质的单位替地方政府进行城市建设开发，以土地资产抵押获得银行贷款。

（四）地方政府具有土地的垄断权

根据帕累托最优的标准，垄断会导致资源配置缺乏效率，而且会导致寻租行为的发生。垄断厂商所制定的价格会高于生产的边际成本，垄断利润是一种不公平的收入分配。

在现实工作中，土地管理的各项工作由国土资源部和地方政府土地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利在一定程度上被虚化。在我国，土地是一种稀缺的自然资源，而各地方政府利用行政权力进行土地的征收和出让，具有排他性。

在土地征用方面，《土地管理法》第二条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”因此，地方政府必须先要从农民手中把土地征收过来，将土地性质从集体所有变为国有才可以进行出让。

按照相关规定，征用耕地的补偿费用包括：（1）土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍；（2）安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4-6倍；（3）被征用土地上的附着物和青苗补偿标准，按省、自治区、直辖市规定；（4）征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

在出让方面，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”在实际当中，具体采用哪种出让方式由政府决定，不同的出让方式价格相差很大。

按照萨缪尔森的观点，虽然土地的总量是固定不变的，但对一个行业来说，土地的供给在一定时期内是可变的，土地的供给与使用土地的机会成本有关。如果一块土地使用于某种用途比别的用途所取得的收益高，即该用途可以取得较高的地租，这种用途的土地的供给量就会增加，即通过减少其他用途的土地量来增加该用途的土地供给量。地方政府和农民在土地征用过程中的地位不对等，农民基本没有讨价还价的权利。由于土地采取招拍挂出让所获得的地租要明显高于按被征用耕地平均年产值对农民的补偿，这就使地方政府能够以较低廉的价格征收土地，以高价出让，实现利润最大化。

（五）地方政府官员的政绩考核

公共选择理论认为，政府只是一个抽象概念，现实中的政府是由政府中的政治家和官员组成的，政治家作为基本行为动机的人同样会追求个人利益最大化。

近年来，我国正处在城市化和工业化的快速发展时期，经济增长仍是地方政府的工作重点，各级政府和官员的政绩考核主要仍倾向于GDP 、财政收入等经济指标。在现行土地批租制度下，地方政府往往出于个人政绩的考虑，在任期内有偿出让土地一次性收取了未来50-70年的收益，透支未来的土地收入来进行城市建设，发展经济。为了获得更多的资金来源，地方政府开始追逐房地产开发利益，伴随着房价的一再飙升，地方政府的土地出让收益也是水涨船高。

由于土地的稀缺性，这种过度依赖土地财政发展经济而忽视民生建设的模式是不稳定的。比如，廉租住房是政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或者以低廉租金进行实物配租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租住房是我国住房保障体系的重要组成部分，是有效解决我国城镇中低收入者住房问题的重要途径。但由于廉租住房的土地供应是无偿划拨的，政府的土地出让收入将受到损失，而且相关税费还要减免，由于廉租住房自身的福利性特点决定了不可能获得高利润回报，财政收入要远远少于开发普通商品房的收入。

“十一五”期间，全国土地出让收入逾77亿元，但审计署发布审计报告指出，2007-2009年，全国22个城市从土地出让净收益中少提取146.23亿元廉租住房保障资金。2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元，比上年增长28.9%，其中用于廉租住房支出的金额为187.1亿元，仅占支出总额的1.5%，低于《廉租住房保障资金管理办法》设定的10%的最低标准，全国多数地区并未按规定完成廉租住房的建设任务。可见，由于保障性住房在利益和政绩方面无利于地方政府和财政，地方政府的积极性有待于进一步提高。

来源：《住宅与房地产》2011年第04期