君山区国有农用地管理信访问题及相关政策规定解答

君山区国有农用地管理信访问题及相关政策规定解答

君山区农村经营管理局

君山区农场管理办公室

（2011年3月2日）

一、国有农用地管理的主要信访问题

君山区是一个农垦体制与农村体制并存的县级行政区。近几年来，随着农业税费免征、国家惠农政策实施、非农建设用地补偿等因素影响，加之农产品价格逐步回升，土地越来越成为一种财富资源而倍受青睐。由此，引发的社会矛盾越来越多，相关信访问题也越来越突出。信访问题主要集中体现在以下几个方面：

（一）为什么要实行“两田制”问题。

（二）要求享受责任田分配问题。

（三）农业税费免征后经营田收费问题。

（四）国有农用地擅自变更、买卖、转租问题。

（五）国有农用地征用补偿标准问题。

二、国有农用地管理有关基本制度和政策法规

国有农场土地属国有性质，其承包经营属国有资产经营管理范畴。同时，农场体制改革后，承包土地的农业职工身份并未臵换成农民。因此，目前对国有农用地的管理政策，不是执行农村土地承包的相关

关文件作为政策依据。即：

1、国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知（国办发[2001]8号）

2、湖南省委、湖南省人民政府关于国有大中型农场体制改革的意见（湘发[2000]4号）

3、湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于进一步完善国有农场体制改革的补充意见（湘办发[2002]9号）

4、湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省深化国有农场税费改革实施意见的通知（湘政办发[2007]40号）

5、湖南省人民政府办公厅关于落实国有农垦企业职工及家属城镇居民政策有关问题的通知（湘政发[2005]21号）

6、国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见（国土资发[2008]202号）

7、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见（农垦发[2008]3号）

8、国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函（国有资厅函[2009]850号）

9、湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见（湘国土资发[2010]13号）

10、关于印发《湖南省落实国有农垦企业职工及家属城镇居民政策工作宣传提纲》的通知（湘农业联[2005]144号）

11、湖南省人民政府农村工作办公室关于岳阳市人民政府农村工作办公室《关于国有农场改制后土地承包经营有关问题的请示》的复函（湘农办函[2006]13号）

三、国有农用地管理信访问题的答复口径

（一）关于农场体制改革后实行“两田制”的问题

1、国家明确规定农村不实行“两田制”。这主要是考虑到农村土地属集体所有制，由农村集体经济组织使用，采取家庭承包方式发包，由农民承包经营，由此，不搞“两田制”，有利于维护农村土地承包经营秩序，有利于确保农民的合法权益。

2、国有农场不同于农村。国有农场的农用地不属《中华人民共和国农村土地承包法》所指范围。因为，一方面，国有农场的资产为全民所有，承包土地人员为农业职工，而农村土地资产为集体所有，承包土地人员为农民。另一方面，国有农场从事农业生产经营管理的组织是农垦经济组织（属国有性质），不是农村集体经济组织。再次，国有土地的承包经营方式是家庭农场承包经营、租赁经营等多种方式，而农村集体土地承包方式是家庭承包经营，这些不同的概念也决定了政策规定不同，因此，国有农场可搞“两田制”。

3、农场体制改革时，按照中共湖南省委、省政府《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发[2000]4号）和湖南省委办公厅、省政府办公厅《关于国有农场体制改革的补充意见》（湘办发[2002]9号），农场体制改革的主要内容是：建立健全财政体制、司法体制、社会保障体制、农业经营管理体制。这些改革都是没有改变农场土地国有性质、农业职工身份的。撤场建镇也只是农场体制改革中的一个行政管理方式改革，并不是把“农场”这个名称改了就一切变成农村了，也不是过去说的“农场变农村、农工变农民”这种说法。

4、国有农场实行“两田制”是农场体制改革中农业经营方式改革的核心内容，这主要是考虑到农场农业经营的特殊原因而决定的，即：一是国有农场的土地资源丰富，人均占有资源远远高于农村，实行“两田制”有利于规模经营，提高劳动生产率；二是国有农场农业现代化水平高，实“两田制”有利于集约化生产，提高土地生产率；三是农场体制改革后，农场的历史负债、公益建设、农业职工的退休保障等

必须依托国有土地资产经营收益作保证；四是农场体制改革后，部分农工习惯与农村农民进行负担对比，“两田制”中的责任田可以更直接地反映农工的减负情况，容易被农工所接受，有利于垦区稳定。

5、作为国有农场农业经营体制改革的一种新举措，“两田制”的做法已得到中央、省领导及国家相关部门的认同，各省国有农场体制改革都基本实行了这一做法，因此“两田制”可以继续进行。但需要强调的是，实行“两田制”改革的农场，对农工承包的责任田面积，应保证高于至少是不低于所在地农村家庭人均耕地面积。

（二）关于责任田分配政策问题

1、责任田的管理属性。责任田是农场体制改革后为其原农业职工及其家属提供的就业和生活载体，是参照周边县乡农村集体土地人均分配标准和承包经营方式予以分配的部分国有农用地。责任田的管理参照《中华人民共和国农村土地承包法》执行。所谓参照执行，就是参照农村集体土地承包方式人平分配承包土地，签订土地承包合同，稳定土地承包经营期限。因此，参照执行不等于完全执行，主要是借鉴这种管理方式。农工承包取得责任田经营权后，责任田的所有权性质不变，土地利用现状不得改变。

2、责任田的管理主体。区农村经营管理局对责任田承包经营实行统一管理，并以村为单位，授权村民委员会具体管理，镇（办）人民政府加强指导、监督和协调 。

3、责任田的分配对象。责任田的分配按照“严肃政策、尊重历史、兼顾公平、保持稳定”的要求，原则上分配给以下人员：①2000年12月31日前，在原农场承包土地的在册农业职工及家属；②2000年12月31日前，从外地举家迁入原农场的生产队落户、居住并承包土地的非农业职工及家属；③2010年12月31日前出生，户籍地、居住地均在本村且符合计划生育政策的自然增长人员；④至2010年12月31日

止，因婚嫁在本村落户、生产、生活，且原户籍地或居住地取消了承包责任田的农业居民户口人员。2000年12月31日前外出务工、经商且户口未迁出本村，现回原承包地居住、生产、生活的原农业职工及家属，须经村民代表大会2/3以上代表讨论通过并履行相应义务后，方可分配责任田。

下列人员不属分配责任田对象：①退休农业职工；②死亡人员；③2001年1月1日后迁入本村落户、生活的；④参军转干、转为志愿兵的现役军人或复员后安排工作的退役军人；⑤进入机关、事业单位和工商企业职工养老保险统筹的；⑥违反计划生育政策且未缴纳社会抚养费的超生人员；⑦农用地改为建设用地后按政策规定给予了货币安臵补偿的；⑧农户将承包土地擅自转包他人（含转给不符合责任田分配条件的子女、兄弟姊妹等）后失地的。原已分配了责任田的，将全部收回。

4、责任田分配标准。按所在村原定标准人平1-1.5亩分配，如人均土地面积达不到此标准的，按实有面积平均分配，不留经营田。责任田分配一律不跨原生产队调整。

5、责任田的经营权期限。责任田属国有农用地的一部分，其经营权期限与农村集体土地经营权期限有别，农村集体土地经营权期限自第二轮土地承包合同签订之日起30年不变（即1996年1月1日至2025年12月31日），但国有农用地中的责任田的承包对象主体是农业职工，农业职工达到退休年龄、享受退休待遇后是不再享受责任田的，因此，国有农用地的责任田经营期最长不得超过承包农业职工到达退休时的年份。

6、责任田的负担问题。责任田的负担项目、标准与周边乡镇农村家庭承包责任田相同。抗旱排渍、 灌溉等直接生产费用按“谁受益、谁出钱”的原则，据实负担。

（三）关于经营田的收费问题

1、经营田的属性。责任田之外的所有国有农用地（包括耕地、渔池、湖泊、荒洲开发地）面积（含划拔给企事业单位经营管理的农用地）全部作为经营田管理，并按照国有资产经营管理要求运作。

2、经营田的管理主体。君山农垦有限公司负责全区国有农用地资产经营管理，有限公司在镇、村分别设立分公司、管理站，分公司和管理站依据授权，在所辖范围负责经营田合同管理、租赁费收取和使用监督等相关工作。区农村经营管理局和国资办负责合同监督和业务指导。

3、经营田的收费问题。农村税费改革后，党中央、国务院对国有农场农业职工的负担问题非常关心。2006年下发的《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》规定，取消国有农场的农业税，免除农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”。同时，为了加强国有农场农工负担管理，调动农工的生产积极性，推进农垦现代农业建设，维护垦区稳定和谐，2008年农业部和国务院农村综合改革工作小组联合下发了《关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》(农垦发

[2008]3号)，文件明确农场可以向农工收取必要的土地承包费。其中：面向农工收取的社会保险费、农场管理费和社政公共费等三类费用，可以在土地承包费中分摊。交费上限，是改革前农工负担总额扣除农业税和类似“乡镇五项统筹”费用后的余额。这主要是出于以下四个方面的考虑：一是农业职工是国有企业职工，执行城镇企业的社会保障政策，以农业为主的国有农场的企业交费主要是从土地承包费中解决。二是国有农场统一组织的生产经营管理活动，包括开展的农业产前、产中和产后的各项服务所需的经营管理费用，需要通过土地承包费来筹措。三是国有农场在农场税费改革前，承担的类似农村乡镇“五项统筹”负债和承担的社会性、公益性建设所形成的负债，现只能从

国有土地资产经营收益中化解。四是国有农场具有区域性和社会性的特点，所肩负的社会管理职能需要一定的经费开支，而国有农场税费改革只解决了类似农村“乡镇五项统筹”部分，农场其他的社政管理费用尚无财政来源。

4、经营田经营形式。根据农业产业化和现代农业发展要求，以村为单位，在统筹规划和考虑农田灌溉水系的基础上，将经营田与责任田的地块严格分开，将经营田全部集并集中连片，实行规模化经营，统一对外公开租赁，发展现代农业。

5、租赁经营田的对象。经营田原则上公开向社会发包，价高者得。在同价前提下，优先租赁给本村有生产经营能力、有经济实力和积极履行相关义务的种养大户、经济能人。

本村外人员及有关经济实体和企业参加竞价经营的，应报农垦有限公司审核同意。

6、经营田租赁费标准。经营田的租赁费实行市场化运作，以公开招标竞价方式确定，最低起点租赁费由区农村经营管理局和国资办根据周边土地流转市场行情和地块等级，每年发布一次指导价格。

7、经营田的租赁合同管理。经营田由农垦有限公司与租赁对象签订租赁合同，租赁合同原则上一年一签。并使用统一监制的规范合同文本。经营田的最长租赁期限不得超过5年，租赁价格不能一定数年不变，必须依据市场变化而调整。其中签订租赁经营50亩以上面积的合同书，须报君山区农村经营管理局监证。

（四）关于国有农用地使用权收回补偿问题

1、国有农用地因重点工程建设、公益事业建设和招商引资需占用的，其土地使用权由政府收回。这一行为不是土地征收，因为国有土地所有权属国家，政府是代表国家将使用权收回。农村基层组织受管理部门委托，行使土地使用权，农户行使承包经营权，三者权利不同。

经营权随使用权的变动而变动。农村集体土地的所有权、使用权都是集体经济组织行使，政府只有通过出钱购买的方式征收。因此两者对建设用地取得方式的概念是不同的，补偿政策也是有区别的。

2、承包、租赁的国有农用地使用权依法收回后，土地补偿费给予确权的农垦经济组织。长期承包责任田并将其作为主要生存条件的农户，失地后自谋职业并与所在单位解除一切关系的，安臵补助费发给个人；由所在单位重新安排就业、解决生活保障的（包括纳入了农业职工养老统筹、城镇居民最低生活保障），安臵补助费给予所在单位用于基本农田建设和补充社会保障资金。地面附着物和青苗补偿费按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。经营田原则上只补偿地面附着物及青苗补偿费，擅自在承包面积上修建的永久性生产、生活设施，一律不予补偿。

（五）有关君政发„2011‟1号文件的内容解释

1、几个时间概念的原由

①2000年12月31日和2001年1月1日后的界定，是继续坚持2000年底农场体制改革时落实农业生产责任制的要求执行不变。

②至2010年12月31日止，是为尊重历史，解决出生、婚姻等遗留问题而考虑的。

2、几个限制条件的理由

①要求户籍地、居住地（生产、生活地）必须一致，主要是为杜绝空挂户、无户人口承包土地；

②对迁入人员要求必须持原户籍地或居住地证明，主要是杜绝多处承包土地现象；

③限定为农业户口人员，主要是杜绝城镇居民承包土地。

3、有关履行义务问题

这是准入资格问题，主要是杜绝只要权利、不尽义务的行为。有

关迁入人员要承包土地须履行义务，是吸收其他管理区做法，也是为了重点照顾原农场农业职工及家属。

4、有关经营管理主体的问题

根据国办发[2001]8号、湘发[2000]4号、湘办发[2002]9号、国土资发[2008]202号、湘国土资发[2010]13号等文件规定，一是国有农场的土地使用权都必须确权给农垦经济组织（国有农场）或国有土地资产经营公司。政府代表国家管理土地，但不能自己确权给自己（集体土地确权是给农民和村集体经济组织），因此，我区国有土地要确权给农垦经济组织，政府应授权农垦经济组织经营管理国有土地资产。二是在经营田管理上，政府是不能收费、经营的，只有农垦经济组织可经营收费，也才可实行市场化运作。三是经营田合同由农垦经济组织与农户签订，这是企业与农户的经济合同关系，缴费承包费属履行合同义务，不属于农工、农民负担问题。

5、经营田“以租代征”问题处理

租用农用地发展休闲产业、建培训基地都是违反土地管理法、破坏基本农田的行为，今后必须制止。对已既成事实的，督促补办非农建设用地手续，否则，既使打“擦边球”，也必须按就高不就低的原则，一律市场化运作。

四、有关国有农用地管理的政策与法律把握问题

国办发[2001]8号文件明确规定：国有农场的土地属国有土地，是国有资产的重要组织部分。因此，国家没有专门就国有农用地的承包经营出台法律法规，国务院、中央部委、各省党委、政府都是用制定文件的形式管理国有农场土地。我省农村经营管理局、减负部门也没有把国有农用地管理和农工负担纳入管理范围。

《农村土地承包法》、《物权法》出台后，一些地方、部门及很多领导因政策把握不准，把农村集体土地的做法与政策套到了国有农用

地管理中，造成农用地管理工作“几不象”，土地使用权收回补偿政策“几不是”，留下了许多后患。

《农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地是指农民集体使用和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地”。这里所提到的国家所有的农村土地，必须是依法将土地使用权确权给农民集体经济组织的。我区的国有农用地不是农民集体使用，而仍是采取农垦经济组织管理模式（两田制）经营的。其他管理区、农场的土地使用权也是依法确权给所属的农垦经济组织了，因此，农户承包国有农场土地，只能采取签订承包、租赁合同形式予以确定。我区原发的有关权证已在2009年统一换发全国农村集体土地经营权时自行作废。由此，我们不能套用《土地承包法》。同时，国有农场的农用地的承包主体是农业职工，不是农村农民，故也不能套用《农村土地承包法》。

《物权法》第十一章“土地承包经营权”第一百二十四条与《土地承包法》第二条所述内容一样，不适用国有农场土地。第一百三十四条“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。这个有关规定国家及有关部门一直没有出台实施细则与相关司法解释，到底怎样执行现没依据。同时，就是这个模糊表述，也只是讲的“实行承包经营”的土地，即“承包责任田”，对于家庭农场承包经营和租赁、招标、拍卖、公开协商等其他形式的土地经营则没有要求。因此，农场国有农用地也不适用《物权法》的条款。我们对国有农用地的管理，各级部门只能理直气壮的执行国有土地资源经营管理方式，否则，就是“方向”错误。